Decizia nr. 2373/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Raportului de Evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâtă.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 95 din 11 aprilie 2016, a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. SC B. SRL este un operator regional, în raport de obiectul și zona în care își desfășoară activitatea economică. Aceasta entitate juridică a luat ființă în urma semnării Contractului de asociere între Consiliul Județean Caraș-Severin și consiliile locale din zona adiacentă orașului Oravița, în scopul implementării proiectului "Sistem de gestionare a deșeurilor în zona adiacentă orașului Oravița, județul Caraș-Severin". Serviciul de salubrizare se realizează la nivelul unităților administrativ-teritoriale din zona adiacentă orașului Oravița, prin intermediul unui Contract de delegare a gestiunii, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilitate publică, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Unitatea administrativ-teritorială comuna Berliște a aderat la C., după cum rezultă din Hotărârea Consiliului Local al comunei Berliște nr. 32 din 24 februarie 2012. Recurentul precizează că deține cumulativ funcțiile de viceprimar al comunei Berliște și de reprezentant al UAT comuna Berliște în Adunarea Generală a Acționarilor SC B. SRL în interes public, iar nu personal, după cum a reținut judecătorul fondului cauzei.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și a reluat prezentarea argumentelor care au condus la evaluarea stării de incompatibilitate analizate în speța de față . 4.2. Recurentul a depus note scrise .

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Raportul de Evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, intimata-pârâtă a reținut faptul că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, în perioada 30 august 2012 (data desemnării ca reprezentant prin H.C.L. nr. 35 din 30 august 2012) și 27 noiembrie 2014 (data demisiei din funcția de reprezentant, conform H.C.L. nr. 54 din 27 noiembrie 2014 și numirea altei persoane), întrucât a deținut simultan atât funcția de viceprimar al comunei Berliște, cât și calitatea de reprezentant al UAT Comuna Berliște în Adunarea Generală a Acționarilor SC B. SRL, ceea ce conduce la nerespectarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În urma analizării materialului probator administrat în cauză, instanța de primă jurisdicție a reținut următoarele aspecte: - prin H.C.L. nr. 29 din 19 iunie 2012, a fost validat mandatul de consilier local al reclamantului; - prin H.C.L. nr. 31 din 29 iunie 2012, reclamantul a fost ales viceprimar al comunei Berliște; - prin H.C.L. nr. 35 din 30 august 2012, reclamantul a fost desemnat să reprezinte interesele comunei Berliște în Adunarea Generală a Acționarilor SC B. SRL; - conform Adresei nr. x din 22 mai 2014 emisă de Oficiul Național al Registrului Comerțului, SC B. SRL este o societate comercială cu personalitate juridică, având ca asociați 14 unități administrativ-teritoriale situate pe raza județului Caraș-Severin, și anume: Consiliul Local Cărbunari, Consiliul Local Ciclova Română, Consiliul Local Ciuchici, Consiliul Local Sasca Montană, Consiliul Local Răcăjdia, Consiliul Local Vrani, Consiliul Local Vărădia, Consiliul Local Naidăș, Consiliul Local Oravița, Consiliul Local Ciudanovița, Consiliul Local Ticvaniu Mare, Consiliul Local Grădinari, Consiliul Județean Caraș-Severin și Consiliul Local Berliște, acesta din urmă fiind reprezentat de reclamant în perioada 21 ianuarie 2013 - 22 mai 2014. Curtea de apel a confirmat existența stării de incompatibilitate reținute de autoritatea intimată, având în vedere, în esență, următoarele argumente juridice: - SC B. SRL este o societate comercială de interes local care a fost înființată de 14 unități administrativ-teritoriale situate pe raza județului Caraș-Severin; - în mod corect, pârâta a reținut existența stării de incompatibilitate în privința reclamantului, în raport de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003; - susținerile reclamantului privind lipsa unei activități efective desfășurate în exercitarea calității deținute în cadrul societățile comerciale nu pot fi primite, având în vedere faptul că legiuitorul a reglementat cazul de incompatibilitate vizat de dispoziția normativă aflată în discuție fără să impună condiția existenței vreunui folos patrimonial în favoarea persoanei vizate; - situația reclamantului nu este similară cu cea a părții din Dosarul nr. x/2013 în care Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a pronunțat Decizia nr. 163 din 21 ianuarie 2015; - în speța de față, nu sunt aplicabile prevederile art. 2 din Legea nr. 313/2015 câtă vreme acest act normativ se referă la adunările generale ale asociaților de dezvoltare intercomunitară, iar SC B. SRL este o societate comercială de interes local. Această soluție nu este împărtășită de instanța de control judiciar, deoarece a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, conform cărora: "funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național." Chestiunea care trebuie dezlegată în cauza de față este aceea dacă SC B. SRL este o societate comercială de interes local sau de interes regional. În acest sens, este de reținut faptul că operatorul regional asigură furnizarea/prestarea serviciului pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, precum și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal ori regional destinate înființării, modernizării și/sau, după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii/activități, realizate în comun în cadrul asociației. Operatorul regional se înființează în baza hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, inclusiv prin modificarea actelor constitutive ale operatorilor existenți subordonați autorităților administrației publice locale, potrivit prevederilor Legii nr. 31/1990 privind societățile comerciale, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Operatorul regional este asimilat organismelor prestatoare de servicii publice, prevăzute de O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, aprobată cu modificări prin Legea nr. 362/2009, cu modificările și completările ulterioare. Prin H.C.L. Berliște nr. 11 A din 29 martie 2006, s-a aprobat participarea acestei unități administrativ-teritoriale la înființarea și implementarea proiectului "Sistem de gestionare a deșeurilor din zona adiacentă orașului Oravița, județul Caraș-Severin". În luna aprilie 2006, s-a încheiat Contractul de asociere între 14 unități administrativ-teritoriale situate pe raza județului Caraș-Severin (printre care și CL Berliște) pentru implementarea proiectului anterior arătat în cadrul "Programului Phare 2004 pentru coeziune economică și socială - Schema de investiții pentru proiecte mici de gestionare a deșeurilor". Prin HCL Berliște nr. 81 din 14 aprilie 2006, s-a aprobat Contractul de asociere anterior indicat. Conform Actului constitutiv aflat la dosar fond, SC B. SRL are ca asociați 14 unități administrativ-teritoriale situate pe raza județului Caraș-Severin și ca obiect principal de activitate colectarea deșeurilor nepericuloase. Serviciul de salubritate se realizează la nivelul unităților administrativ-teritoriale din zona adiacentă orașului Oravița prin intermediul unui Contract de delegare a gestiunii, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (4) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, unde se menționează faptul că "gestiunea delegată se realizează prin intermediul unor operatori de drept privat menționați la art. 2 lit. g), care pot fi: (…) operatorii care își desfășoară activitatea în modalitatea gestiunii delegate furnizează/prestează serviciile de utilități publice prin exploatarea și administrarea infrastructurii tehnico- edilitare aferente acestora, în baza contractului de delegare a gestiunii serviciului, precum și în baza licenței eliberate de autoritatea de reglementare competentă, în condițiile legii speciale." Așa cum rezultă din HCL Berliște nr. 32 din 24 februarie 2012, unitatea administrativ-teritorială Comuna Berliște a aderat la C., fiind membru cotizant al acesteia. Contrar celor reținute de prima instanță, SC B. SRL este un operator regional, deoarece apartenența la o anumită zonă geografică nu are relevanță. Această societate comercială este constituită din capitalul social al unităților administrativ-teritoriale membre ale C., iar prin obiectul de activitate s-a stabilit că operatorul regional asigură prestarea serviciului de colectare a deșeurilor nepericuloase pe raza de competență a membrilor săi, fiind asimilat organismelor prestatoare de servicii publice prevăzute de O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, aprobată cu modificări prin Legea nr. 362/2009, cu modificările și completările ulterioare. În privința funcționării operatorului regional este importantă gestionarea prin delegare a serviciului de colectare a deșeurilor nepericuloase în mod eficient și la aceeași parametri calitativi tuturor membrilor săi, iar nu în funcție de aportul acestora, interesul fiind unul comun regional, și, în principal, nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociați l-ar putea avea. Aceste atribuții ale operatorului regional probează pierderea trăsăturilor caracteristice unei societăți comerciale de interes local și transformarea acesteia într-o entitate juridică mandatată cu îndeplinirea unui serviciu public, mai precis, acela de colectare a deșeurilor nepericuloase, conform contractului de delegare. Scopul unei astfel de societăți este acela de a facilita accesarea de către autoritățile publice a fondurilor europene dar și gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale membre. Prin urmare, se poate considera faptul că instituția juridică a operatorului regional a sistemului de colectare a deșeurilor nepericuloase este distinctă de instituția juridică a societății comerciale de interes local. În mod indiscutabil, interesul propriu al recurentului într-o astfel de entitate cu caracter regional nu poate exista, deoarece într-o astfel de entitate sunt reprezentate interesele fiecărui asociat care a participat la constituirea capitalului entității respective. Împrejurarea că SC B. SRL este un operator regional determină neîncadrarea acesteia în ipoteza de reglementare a art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, întrucât funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local este incompatibilă cu funcția de primar sau viceprimar, în accepțiunea legii, numai în situația în care există posibilitatea utilizării votului de acționar într-un scop personal, situație exclusă având în vedere caracterul acestei societăți de entitate cu caracter regional în care sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entității care a participat la capitalul entității respective. Este de precizat faptul că starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a preveni conflictul de interese, definit de dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind "situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care revin potrivit Constituției și altor acte normative." Așadar, incompatibilitatea reprezintă interdicția de a cumula două sau mai multe funcții care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care persoana publică are obligația să își îndeplinească atribuțiile de serviciu. Având în vedere această definiție, precum și caracteristicile operatorului regional a serviciului de colectare a deșeurilor nepericuloase, așa cum sunt definite prin Legea nr. 51/2006 și Legea nr. 241/2006, identificate în privința operatorului regional SC B. SRL, se poate aprecia că, în cauza de față, nu sunt întrunite elementele constitutive ale stării de incompatibilitate, astfel cum sunt reglementate de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În fine, este de precizat faptul că recurentul, în calitate de viceprimar al comunei Berliște, a acționat pentru un interes social și nu unul personal, precum și pentru realizarea unui obiectiv regional. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa Sentința atacată și, în urma rejudecării cauzei, va admite acțiunea reclamantului și va anula Raportul de Evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.