ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2289/2019

Obiectul cererii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2015 reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea acestuia. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin raportul de evaluare contestat ANI a concluzionat că nu ar fi respectat regimul juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât în calitatea sa de deputat, în mandatul 2008-2012, a semnat contractual civil cu soția sa, B., prin care aceasta a prestat servicii în funcția de consilier în cadrul Biroului Parlamentar al reclamantului, obținând venituri de 32970 RON.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 76 din 25 aprilie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția prescripției răspunderii, invocată de reclamant și s-a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Recursul Împotriva sentinței nr. 76 din 25 aprilie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ. Hotărârea instanței de fond este criticată sub aspectul modalității de apreciere și interpretare a principiului neretroactivității legii civile și al corespondentului său procedural, tempus regit actum. Recurentul a susținut că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material cuprinse în Legea nr. 176/2010 care nu intrase în vigoare în perioada 02.02.2009 - 30.04.2010, când s-a derulat contractul civil între Biroul parlamentar A. și B., soția reclamantului. A arătat recurentul că, în ceea ce privește aplicarea imediată a legii noi, aceasta își limitează incidența exclusiv la situații juridice cu persistență în timp. În cauză, după 30.04.2010, data încetării contractului civil, nu au mai persistat situații juridice care să se integreze în domeniul temporal de aplicare a Legii nr. 176/2010, lege intrată în vigoare la 05.09.2010. De asemenea, și aplicabilitatea art. 11 din Legea nr. 176/2010 rămâne limitată la perioada în care legea era în vigoare, adică după 05.09.2010. Mai mult, cât privește posibilitatea ANI de evaluare a conflictului de interese în decurs de 3 ani după încetarea mandatului, evaluarea poate privi numai eventualele conflicte de interese în care s-ar fi aflat în perioada 05.09.2010 - 19.02.2012. În consecință, contractul civil în cauză, fiind încetat la 30.04.2010, nu intră sub incidența evaluării prevăzute la art. 11 alin. (2) din legea nr. 176/2010, ci este reglementat de dispozițiile în vigoare în acea perioadă, și anume Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și senatorilor. În forma în vigoare în perioada de referință a existenței prezumtivului conflict de interese, adică 02.02.2009 - 30.04.2010, legile menționate nu cuprind dispoziții care să incrimineze și să sancționeze la nivel penal, administrativ sau constituțional încheierea de convenții civile. În ceea ce privește fundamentarea sentinței recurate doar pe dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, aceasta este insuficientă, deoarece respectivele norme nu sunt direct aplicabile, ci doar dispoziții generale, cu rolul de a explicita sensul noțiunii de conflict de interese și principiile care stau la baza prevenirii acestuia. Niciuna dintre normele direct aplicabile în vigoare în perioada de referință, nici din Legea nr. 161/2003, nici din Legea nr. 96/2006, nu sancționează, ci permit încheierea convențiilor civile. Convenția civilă nr. 701/02.02.2009 s-a încheiat cu respectarea tuturor dispozițiilor legale în vigoare atât la data respectivă, cât și în întreaga perioadă de derulare a convenției. Susține recurentul că atât instanța, cât și inspectorii ANI sunt chemați să se limiteze la aplicarea legii, mai exact la aplicarea legii în vigoare în momentul "săvârșirii faptei". A mai susținut recurentul că, în ceea ce privește citatele din deciziile Înaltei Curți, menționate în sentința recurată, acestea nu au relevanță în cauză, iar cât privește deciziile Curții Constituționale, de la data publicării acestea sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Astfel, cu referire al Decizia nr. 81/2013 a CCR, recurentul o apreciază ca fiind irelevantă, întrucât în cauză nu se neagă aplicabilitatea Legii nr. 176/2010 la situația senatorilor și deputaților, ci aplicabilitatea sa temporală, la raporturile juridice începute și terminate înainte de intrarea sa în vigoare. De asemenea, recurentul a susținut că în mod greșit instanța de fond a respins excepția prescripției răspunderii administrative. Întrucât contractul civil a încetat la data de 30.04.2010, iar raportul de evaluare a fost întocmit la data de 13.10.2015, în speță a operat prescripția răspunderii civile, care acoperă și sfera administrativă, fiind depășit termenul de 3 ani prevăzut de lege, respectiv de art. 3 din decretul nr. 167/1958, aplicabil conform art. 6 din C. civ. actelor juridice intervenite înainte de 1 octombrie 2011, data intrării în vigoare a Noului C. civ. Decizia nr. 449/2015, pct. 27-29, referitor la interpretarea art. 11 din Legea nr. 176/2010, stabilește fără echivoc modalitatea de coroborare și interpretare a textelor de lege privind prescripția răspunderii persoanei și a celor privind termenul maxim în care ANI își poate exercita competența de evaluare. Mai mult, instanța de fond nu a motivat respingerea argumentului apărării privind aplicabilitatea Deciziei nr. 449/2015. Obligația judecătorului de a demonstra în scris de ce s-a oprit la soluția dată, pentru ce a admis susținerile unei părți și le-a respins pe ale celeilalte, este o obligație esențială, a cărei încălcare duce la desființarea hotărârii. Instanța de fond era datoare să procedeze la un examen propriu al pricinii, chiar dacă își însușea concluziile și motivele intimatelor-pârâte, fiind obligată să verifice ori să dea o apreciere proprie materialului probator. Ori, în cauza de față, instanța de fond s-a rezumat doar la o enumerare în cuprinsul deciziei recurate a argumentelor prezentate de părți, fără a proceda la o analiză efectivă a acestora.

Apărările intimatei Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, sentința recurată fiind pronunțată cu respectarea prevederilor legale incidente.

Răspunsul la întâmpinare Recurentul - reclamant a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea argumentelor invocate de intimata-pârâtă. II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut că în perioada exercitării mandatului de deputat, reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât a semnat contractul civil al soției sale, B., prin care aceasta a prestat servicii în funcția de consilier în cadrul Biroului Parlamentar al deputatului A., pentru care a obținut venituri salariale în sumă de 32.970 RON, încălcând astfel dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. În ceea ce privește criticile recurentului-reclamant referitoare la încălcarea principiul neretroactivității legii civile, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, având în vedere că la data săvârșirii faptei imputate reclamantului, respectiv perioada 02.02.2009 - 30.04.2010 era în vigoare Legea nr. 161/2003 prin prisma căreia a fost reținută existența conflictului de interese, astfel că normele de drept material nu au fost aplicate retroactiv, fiind în vigoare la data faptei. Împrejurarea că Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, care reglementează, printre altele, procedura de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților, a intrat în vigoare la data de 15.09.2010, nu este de natură să conducă la încălcarea prevederilor constituționale care consacră acest principiu, recurenta fiind abilitată să realizeze această evaluare încă din anul 2007, prin Legea nr. 144/2007. Legea nr. 176/2010 este o consecință a Deciziei Curții Constituționale nr. 415/2010, dar nu se poate considera că în temeiul său ANI poate proceda numai la evaluarea conflictelor de interese și a incompatibilităților ivite după intrarea sa în vigoare. Legea nr. 176/2010 nu constituie actul normativ prin care este abilitată pentru prima dată ANI să evalueze conflictele de interese și incompatibilitățile, astfel că această evaluare poate viza și incidentele de integritate existente înainte de intrarea ei în vigoare, cum este cazul de față, procedura de evaluare urmând să fie cea reglementată de noul act normativ adoptat după decizia Curții Constituționale. A accepta punctul de vedere exprimat de intimatul reclamant ar echivala cu lipsirea de efecte juridice, pentru perioada anterioară modificării și completării Legii nr. 144/2007 prin legea în discuție, a actului normativ care reglementează conflictele de interese și incompatibilitățile, respectiv Legea nr. 161/2003. Nu se poate reține aplicarea retroactivă a legii câtă vreme la data demarării procedurii de evaluare Legea nr. 176/2010 era în vigoare, iar competența recurentei de evaluare a conflictului de interese ivit în anul 2009 era stabilită prin actul normativ modificat de Legea 176/2010, act normativ anterior apariției conflictului de interese. În cauză, verificările cu privire la respectarea regimului conflictelor de interese au fost începute de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate la data de 03.03.2015, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. Prin urmare, întreaga procedură de evaluare s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate în Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au analizate și încadrate juridic în prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului tempus regit actum. Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare, adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din 30 iunie 2014, prin care s-a stabilit că nu este încălcat principiul neretroactivității legii civile în situația în care ANI efectuează procedura de evaluare prin raportare la dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea nr. 161/2003, dar în baza și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, cu privire la raporturi juridice născute și epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi. În această ordine de idei, Înalta Curte apreciază că este util să citeze considerentele reținute de Curtea Constituțională a României la pct. 27 din Decizia nr. 449/2015, prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, considerente prin care s-a arătat: "Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii (…)". Acest comentariu prezintă utilitate în cauză întrucât confirmă ceea ce rezultă din motivarea primei instanțe și este împărtășită și de instanța de control judiciar, și anume că dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 nu constituie norme de drept substanțial, ci de drept procedural, guvernate, în temeiul art. 24 C. proc. civ., de legea în vigoare la data declanșării procedurii, fie administrativă, fie jurisdicțională, și care nu se supun principiului tempus regit actum. Având în vedere concluzia formulată în acest sens, și anume că dispozițiile invocate constituie norme de drept procedural, criticile invocate de recurent cu privire la încălcarea principiului neretroactivității legii, care omit orice distincție între normele de procedură și normele de drept material, sunt neîntemeiate, având în vedere că dispozițiile care reglementează acest principiu, cuprinse la art. 1 din C. civ. din 1864, cât și de art. 6 din Noul C. civ., intrat în vigoare la 1 octombrie 2011, sunt norme de drept substanțial care nu se aplică în materie procesuală. Totodată, față de considerentele reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 449/2015, Înalta Curte concluzionează că prescripția extinctivă de 3 ani se aplică în momentul în care se analizează o răspundere civilă (patrimonială sau disciplinară) și nu în ceea ce privește emiterea raportului de evaluare. În acest context, trebuie observat că posibilitatea constatării și sancționării unor abateri disciplinare ori producerea unor consecințe, cum ar fi interdicția ocupării unor funcții sau demnități publice, în temeiul art. 25 din Legea nr. 176/2010 - în forma în vigoare în perioada efectuării evaluării, reprezintă sancțiuni de natură civilă a căror aplicare este prescriptibilă. Cu toate acestea, termenul de prescripție în interiorul căruia persoana evaluată poate fi constrânsă să suporte acest gen de sancțiuni civile nu începe să curgă înainte de rămânerea definitivă a raportului de evaluare. Așa cum rezultă din interpretarea art. 22 din Legea nr. 176/2010, autoritățile competente să aplice sancțiunile ce decurg din constatarea cazurilor de conflicte de interese și incompatibilități nu pot acționa înainte de rămânerea definitivă a raportului de evaluare. Prin urmare, în lipsa unor dispoziții legale exprese care să reglementeze prescripția extinctivă în constatarea cazurilor de conflicte de interese și incompatibilități în raport de data săvârșirii faptelor, instanța de contencios administrativ nu poate aplica termenul general de prescripție de 3 ani, întrucât această normă de drept civil este incompatibilă cu dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - dispoziții cu caracter special, potrivit cărora activitatea de evaluare poate fi efectuată pe durata exercitării funcției ori demnităților publice, cât și în decurs de 3 ani de la încetarea acesteia. Altfel spus, în aplicarea termenului general de prescripție, care se calculează de la data săvârșirii faptelor, dispozițiile legii speciale rămân inaplicabile. În activitatea de evaluare, autoritatea competentă are obligația să aplice dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010. În speță, activitatea de evaluare a început în data de 03.03.2015 și s-a încheiat cu emiterea raportului de evaluare în data de 13.10.2015. Cum recurentul-reclamant a îndeplinit funcția de deputat în perioada 19.12.2008 - 19.12.2012, reiese faptul că activitatea de evaluare urma să se realizeze cel mai târziu la 19.12.2015. Având în vedere că raportul de evaluare este emis în data de 13.10.2015, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 au fost respectate. Un alt aspect în care recurentul-reclamant invocă încălcarea normelor de drept material se referă la aplicarea dispozițiilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, sens în care susține, în esență, că acestea au natura unor dispoziții/principii generale, nefiind norme direct aplicabile. Prin aceasta, recurentul sugerează că, în ipoteza în care norma juridică nu conține alături de definiția instituției juridice (în speță, conflictul de interese) și enumerarea cazurilor de conflict de interese, aceasta nu se poate aplica unei situații care nu este stipulată în mod expres, prin urmare fiind permisă încheierea convențiilor civile precum cea în discuție, neexistând o asemenea interdicție. Susținerea recurentului nu poate fi primită, deoarece această interpretare conduce la lipsirea de efecte a dispozițiilor art. 70 ce privesc conflictul de interese pentru funcțiile de demnitate publică. Înalta Curte constată că reclamantul, în calitatea sa de deputat este subiect activ al dispozițiilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, iar referitor la întrunirea condițiilor stipulate de art. 70 din Legea nr. 161/2003, reține că încheierea unei convenții civile cu soția sa, prin care aceasta a fost angajată în calitate de consilier la biroul parlamentar al reclamantului, a condus la existența conflictului de interese. Interesul personal de natură patrimonială este evident, prin direcționarea unor venituri din bugetul de stat către familie. De asemenea, situația analizată ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care în revin persoanei ce exercită o demnitate publică (deputat). Textul art. 70 nu cere dovedirea influențării atribuțiilor oficiale ale reclamantului, ci doar evidențierea faptului că interesul personal de natură patrimonială pare să influențeze aceste atribuții care sunt contrare principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice. Astfel, angajarea soției în cadrul biroului parlamentar este de natură să creeze aparența că recurentul-reclamant nu își desfășoară activitatea cu imparțialitate, integritate, transparența deciziei și mai ales, faptul că nu pune interesul public în centrul deciziilor sale, ci dimpotrivă are în vedere propriile interese și ale familiei sale. Referitor la neretroactivitatea deciziilor Curții Constituționale, susținere invocată de către recurent, Înalta Curte o apreciază ca neîntemeiată, fiind știut faptul că deciziile Curții Constituționale se aplică numai pentru viitor, iar acestea trebuie avute în vedere sub aspectul modului de interpretare a normelor și a modului de înțelegere a intenției și scopului legiuitorului acolo unde există inadvertențe sau nelămuriri. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., acesta este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare, ceea ce nu se regăsește în cauză, nemulțumirea părții cu privire la soluția pronunțată nu se poate încadra în motivul de nelegalitate prevăzut de textul de lege invocat. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este, însă, important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. În cauza de față, Înalta Curte se constată că, în cuprinsul hotărârii recurate, sunt expuse motivele care au stat la baza soluției pronunțate, judecătorul fondului explicând raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, și nici nu se poate reține că există contradictorialitate în privința aplicării normelor legale incidente. În consecință, neputând reține incidența motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.