ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3469/2018

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia la data de 2.11.2015, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care s-a constatat că, în perioada exercitării mandatului de deputat, reclamantul nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese reglementat de dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât, în calitate de deputat în Parlamentul României, a semnat contractele civile ale fiicei și ginerelui său, B. și C., prin care aceștia au prestat servicii în funcția de expert în cadrul Biroului Parlamentar - Circumscripția electorală nr. 22, obținând venituri salariale în sumă de 79.942 RON.

Prin Sentința nr. 55 din 11 martie 2016 Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului de a întocmi raportul de evaluare, a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/13.10.2015.

Împotriva sentinței au declarat recurs atât reclamantul A. cât și pârâta Agenția Națională de Integritate, ambele părți criticând soluția primei instanțe prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Recursul declarat de reclamantul A.

Prin motivele de casare se invocă încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a disp. art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010, conform cărora activitatea de evaluare a declarației de avere [...], precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora, dar numai pentru perioada exercitării funcțiilor sau demnităților publice.

Recurentul-reclamant susține că prevederile art. 11 se referă doar la activitatea de evaluare pe care intimata are dreptul să o desfășoare în intervalul de timp cuprins între data începerii exercitării funcției ori demnității publice și data împlinirii a 3 ani de la încetarea acestor, dar nu face nicio referitoare la intervalul de timp în care inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare, astfel că se aplică prevederile art. 3 din Decretul nr. 165/1958 cu privire la prescripția extinctivă.

Conform art. 3 sus-menționat, termenul de prescripție este de 3 ani și începe să curgă de la data nașterii dreptului la acțiune, potrivit art. 7 din Decretul nr. 167/1958.

În raport de aceste dispoziții legale, recurentul-reclamant arată că, în perioada 19.12.2008 - 19.12.2012 a îndeplinit funcția de deputat și a fost ales și pentru următorul mandat, 2012 - 2016.

În data de 12.01.2009, recurentul-reclamant a semnat contractul civil nr. x/12.01.2009 cu fiica sa, care a fost angajată în funcția de expert parlamentar pentru perioada 12.01.2009 - sfârșit de mandat, iar contractul a primit viza de legalitate de la Serviciul juridic al Camerei Deputaților.

Contractul a încetat la 01.07.2010, de unde rezultă că intimata a avut dreptul să întocmească raportul de evaluare pe durata derulării contractului, 12.01.2009 - 01.07.2010, precum și pe durata a 3 ani de la data încetării stării de conflict de interese, în intervalul 01.07.2010 - 01.07.2013.

Intimata s-a sesizat din oficiu la 03.03.2015, după mai mult de 3 ani de la data încetării conflictului de interese.

3.2. Recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate

Recurentul-pârât invocă încălcarea și aplicarea greșită a prevederilor Legii nr. 96/2006 și a art. 70, 71 din Legea nr. 161/20036, deoarece reclamantul este subiect activ al Legii nr. 176/2010 și Legii nr. 161/2003.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, susține recurenta-pârâtă, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin, potrivit Constituției și altor acte normative.

Recurenta-pârâtă consideră că prima instanță nu a analizat în mod temeinic prevederile Legii nr. 161/2003, care se aplică în toate situațiile exercitării unei funcții de demnitate publică.

Aceleași aprecieri le-a făcut și Curtea Constituțională în cuprinsul Deciziei nr. 81/2013, dar și Înalta Curte prin jurisprudența exemplificată în Deciziile nr. 6874/2013, nr. 4457/2014 și nr. 2312/2015, se mai arată prin motivele de recurs.

Recursurile fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 18 iunie 2018, în temeiul art. 493 alin. (7) din același cod, completul de filtru a admis în principiu recursurile și a fixat termen pentru judecarea acestora în ședință publică, în condiții de contradictorialitate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analiza motivelor de casare.

Prima instanță a respins ca nefondată excepția prescripției dreptului pârâtei de a întocmi raportul de evaluare, față de împrejurarea că potrivit disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare se efectuează pe durata exercitării funcțiilor/demnităților publice, dar și în decursul a trei ani după încetarea acestora.

A mai reținut prima instanță că în condițiile în care legea specială stabilește un termen în care se poate emite raportul de evaluare, nu sunt aplicabile disp. art. 3 și 7 din Decretul nr. 165/1958 privind prescripția extinctivă.

Dimpotrivă, recurentul-reclamant susține că disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010 se referă doar la activitatea de evaluare pe care intimata are dreptul să o desfășoare în intervalul de timp cuprins între data începerii exercitării funcției/demnității publice și data îndeplinirii a 3 ani de la încetarea acestora, dar nu face nicio referire la intervalul de timp în care inspectorul de integritate poate să întocmească raportul de evaluare, astfel că este aplicabilă norma generală în materia prescripției extinctive, respectiv Decretul nr. 167/1958, în vigoare la data nașterii raportului juridic.

În acest sens, recurentul-reclamant arată că, în data de 12.01.2009 și 01.07.2010, în calitate de deputat, a semnat contracte civile cu fiica și ginerele său, astfel că autoritatea competentă a avut dreptul să desfășoare activitatea de evaluare pe durata mandatului său, 19.12.2008 - 19.12.2012 și în decursul a 3 ani de la încetarea mandatului, până în data de 19.12.2015, iar raportul de evaluare trebuia încheiat cel mai târziu la 01.07.2013.

Înalta Curte constată că, potrivit disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Recurentul-reclamant a exercitat primul mandat de deputat, în perioada 19.12.2008 - 19.12.2012, astfel că activitatea de evaluare poate fi desfășurată în această perioadă, la care se adaugă încă 3 ani de la încetare, respectiv 19.12.2015.

Este adevărat că art. 11 din Legea nr. 176/2010 nu prevede un termen expres pentru emiterea raportului de evaluare, însă legiuitorul a înțeles să reglementeze în termeni preciși doar perioada de evaluare.

Față de acestea, Înalta Curte apreciază că atât interpretul cât și cel care aplică legea nu pot adăuga la dispozițiile analizate.

Decretul nr. 167/1958 privește prescripția dreptului material la acțiunea ce are un obiect patrimonial care, potrivit art. 1 se stinge dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit în lege.

Emiterea unui act administrativ (raportul de evaluare) nu poate avea ca punct de reper termenul de 3 ani deoarece prescripția extinctivă cuprinsă în Decretul nr. 167/1958 privește raporturi de drept privat și nu de drept public.

Dispozițiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 au făcut obiectul excepției de neconstituționalitate, respinse prin Decizia Curții Constituționale nr. 449/2015.

Cu referire la disp. art. 11, autorul excepției susținea că textul nu are în vedere și data săvârșirii faptelor la care se referă art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, respectiv data emiterii actului administrativ, data încheierii actului juridic sau data luării unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate și care constituie abatere disciplinare, ci este raportat la funcția și durata mandatului.

Curtea Constituțională, în considerentele Deciziei nr. 449/2015, a arătat că disp. art. 11 analizate, stabilesc numai termenul maxim în interiorul căruia Agenția Națională de Integritate își poate exercita competența fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea, iar normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă, penală sau administrativ-disciplinară se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Astfel, opinează Curtea Constituțională că, în materie civilă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, iar în materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, se prescrie în termen de 5 ani conform reglementărilor specifice.

Față de acestea, Înalta Curte concluzionează cu referire la motivul de recurs analizat, că prescripția extinctivă de 3 ani se aplică în momentul în care se analizează o răspundere civilă (patrimonială sau disciplinară) și nu în ceea ce privește emiterea raportului de evaluare.

În activitatea de evaluare, autoritatea competentă are obligația să aplice disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010.

În speță, activitatea de evaluare a început în data de 03.03.2015 și s-a încheiat cu emiterea raportului de evaluare în data de 13.10.2015.

Cum recurentul-reclamant a îndeplinit funcția de deputat în perioada 19.12.2008 - 19.12.2012, reiese faptul că activitatea de evaluare urma să se realizeze cel mai târziu la 19.12.2015.

Având în vedere că raportul de evaluare este emis în data de 13.10.2015, Înalta Curte reține că disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010 au fost respectate.

Cu privire la susținerea conform căreia și raportul de evaluare trebuie emis cel mai târziu la expirarea celor 3 ani după încheierea mandatului, Înalta Curte constată că în speță, termenul este respectat, însă, în prezenta cauză nu se pot face aprecieri de ordin general care nu privesc speța dedusă judecății.

În fine, cu privire la ipoteza susținută de recurentul-reclamant prin care acesta pune în discuție calcularea termenului de prescripție de la data încheierii ultimului contract civil - 01.07.2010, față de cele sus-arătate, inclusiv prin analizarea considerentelor Deciziei nr. 449/2015 a Curții Constituționale, Înalta Cute susține această dată ca fiind punctul de pornire în calcularea termenului de prescripție, în cazul răspunderii civile, patrimoniale și disciplinare sau penale și nu în speța de față, în care incidente sunt numai prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., recursul reclamantului va fi respins ca nefondat.

Pe fondul pricinii, prima instanță a apreciat că disp. art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese, însă Legea nr. 219/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor este în vigoare doar din data de 11.07.2013, astfel că angajarea la biroul parlamentar al reclamantului, în calitate de experți, a fiicei și ginerelui, anterior acestei perioade, nu era supusă interdicției privind angajarea membrilor familiei sau rudelor/afinilor până la gradul al III-lea.

Recurenta-pârâtă, prin motivele de recurs, arată că reclamantul este subiect activ al Legii nr. 161/2003, anterior apariției Legii nr. 219/2013.

Înalta Curte, reține că, în perioada primului mandat de deputat al reclamantului, 19.12.2008 - 19.12.2012, erau în vigoare dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, dar și prevederile Legii nr. 96/2006.

Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, anterior modificării acesteia prin Legea nr. 219/2013, prevedea o serie de incompatibilități dar și procedura declarării incompatibilității.

Prin adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, s-a reglementat la Titlul IV - Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice.

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 definește conflictul de interese ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

Art. 71 din aceeași lege enumeră principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, respectiv imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Având în vedere că Legea nr. 96/2006 nu conține nicio dispoziție referitoare la conflictul de interese, se aplică legea generală în această materie, respectiv Legea nr. 161/2003, care, conform art. 70 se referă la orice persoană care exercită o demnitate publică sau o publice publică.

Recurentul-reclamant a exercitat în perioada vizată funcția de deputat, care reprezintă o demnitate publică, fiind supus astfel regulilor conflictului de interese prevăzut de art. 70.

Modificarea Legii nr. 96/2006, prin Legea nr. 219/2013 și stipularea expresă în sensul că membrii familiei deputatului/senatorului ori rudele/afinii acestui până la gradul al III-lea nu pot fi angajați la biroul parlamentar nu are semnificația reținută de prima instanță în sensul că, anterior anului 2013 nu există o asemenea interdicție, deoarece această interpretare conduce la lipsirea de efecte a disp. art. 70 ce privesc conflictul de interese pentru funcțiile de demnitate publică.

Interpretarea primei instanțe este greșită și din perspectiva tehnicii legislative.

În acest sens, judecătorul fondului sugerează că în ipoteza în care norma juridică nu conține alături de definiția instituției juridice (în speță, conflictul de interese) și enumerarea tuturor cazurilor de conflict de interese, aceasta nu se poate aplica unei situații care nu este stipulată în mod expres, ceea ce este inadmisibil.

Prin urmare, Înalta Curte constată că reclamantul, în calitatea sa de deputat este subiect activ al disp. art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, indiferent dacă a existat un aviz al Camerei Deputaților cu privire la contractele încheiate, deoarece competența în materie aparține Agenției.

Referitor la întrunirea condițiilor stipulate de art. 70 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reține că încheierea unor convenții civile cu fiica și ginerele, prin care aceștia au fost angajați în calitate de experți la biroul parlamentar al reclamantului, a condus la existența conflictului de interese.

Interesul personal de natură patrimonială este evident, prin direcționarea unor venituri din bugetul de stat către familie, alte rude/afini, iar interdicția expresă din Legea nr. 219/2013 confirmă și jurisprudența anterioară a Înaltei Curți, exemplificată prin motivele de recurs formulate de pârâtă.

De asemenea, situația analizată ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care în revin persoanei ce exercită o demnitate publică (deputat).

Textul art. 70 nu cere dovedirea influențării atribuțiilor oficiale ale reclamantului, ci doar evidențierea faptului că interesul personal de natură patrimonială pare să influențeze aceste atribuții care sunt contrare principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice.

Astfel, angajarea fiicei și ginerelui în cadrul biroului parlamentar este de natură să creeze aparența că recurentul-reclamant nu își desfășoară activitatea cu imparțialitate, integritate, transparența deciziei și mai ales, faptul că nu pune interesul public în centrul deciziilor sale, ci dimpotrivă are în vedere propriile interese și ale familiei sale.

În concluzie, Înalta Curte constată întrunirea motivelor de recurs analizate, ceea ce conduce la admiterea recursului pârâtei, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, pe fond, respingerea acțiunii reclamantului ca neîntemeiată, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, coroborat cu art. 496 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 55 din 11 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea reclamantului A. ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței nr. 55 din 11 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 octombrie 2018.

Procesat de GGC - GV