Decizia nr. 4392/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 266/2016 a Curții de Apel Ploiești

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 23 august 2016, sub nr. x/2016, prin declinare de competență prin sentința civilă nr. 296/19.02.2016, pronunțată de Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/13.10.2015 întocmit de pârâtă.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 266 din 9 noiembrie 2016, Curtea de Apel Ploiești a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, dispunând anularea raportului nr. x/13.10.2015 întocmit de pârâtă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând cauza, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Printr-un prim motiv, a susținut recurenta-pârâtă că în mod greșit a reținut prima instanță că, în temeiul art. 15 alin. (2) din Constituția României, interpretarea corectă a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 presupune recunoașterea competenței de evaluare de către ANI atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților, cât și în decursul a trei ani după încetarea acestora, însă numai începând cu data de 5.09.2010, dată la care a intrat în vigoare Legea nr. 176/2010. În cauză, contrar susținerilor instanței de fond, nu a avut loc o încălcare a principiului neretroactivității legii civile noi. Întreaga procedură (demarată în data de 03.03.2015, dată la care persoana evaluată ocupa o funcție publică) s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere material, faptele au fost analizate și încadrate juridic în prevederile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului "tempus regit actum". Susține că activitatea ANI a fost reglementată inițial prin Legea nr. 144/2007 și, ulterior, drept consecință a Deciziei Curții Constituționale nr. 415/2010, prin Legea nr. 176/2010, iar faptul că a urmat procedura de verificare prevăzută de Legea nr. 176/2010 nu înseamnă că verificarea se rezumă doar la situații ulterioare acesteia, câtă vreme faptele reclamantului erau interzise de prevederile art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare la datele faptelor. Consideră că aceste dispoziții sunt aplicabile, întrucât reprezintă cadrul general al reglementării conflictului de interese de natură administrativă, fiind incidente și funcțiilor de demnitate publică, având în vedere că aceste categorii de funcții fac parte dintre cele prevăzute la art. 1 alin. (1) pct. 3 din Legea nr. 176/2010. Instanța de fond a apreciat în mod greșit că în cauză a avut loc o "extindere" a dispozițiilor art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 "la alte categorii de demnitari decât cele la care legea se referă în mod expres". Astfel, faptul că starea de conflict de interese administrativ nu este individualizată pentru categoria parlamentarilor nu lipsește de aplicabilitate textul general, instituit de art. 70 al legii, care este incident și pentru categoria de demnitari din care reclamantul face parte, așa cum este incident și pentru toate categoriile de persoane prevăzute în Legea nr. 161/2003, care dețin funcții de demnitate sau de autoritate publică, funcții cu caracter public, și anume funcții publice. Textele cu caracter general din lege, cum este și art. 70, nu au o aplicabilitate condiționată, ele producând efecte și în mod singular, în ciuda reținerilor instanței de fond. Mai arată că intimatul-reclamant și-a exercitat atribuțiile funcției cu prioritizarea interesului personal, în detrimentul celui public, ce a constat în crearea unei situații favorabile pentru fiul său, care a obținut în acest mod foloase patrimoniale pentru o perioadă de timp. Precizează că în art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului a fost preluată definiția incidentului de integritate reprezentat de conflictul de interese de natură administrativă, reglementat în art. 70 din Legea nr. 161/2003. Pe de altă parte, faptul că parlamentarilor le sunt aplicabile prevederile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 reiese și din Decizia Curții Constituționale nr. 81/2013. Recurenta-pârâtă menționează că jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și a Curții Constituționale este în sensul că art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 se aplică și parlamentarilor. De asemenea, o definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei. În materia incidentelor de integritate, Legea nr. 161/2003 reprezintă "dreptul substanțial", în timp ce Legea nr. 176/2010 reprezintă "dreptul procedural". Pe fondul cauzei, arată că intimatul-reclamant a angajat în cadrul biroului său parlamentar pe fiul său, acesta obținând foloase patrimoniale în urma muncii prestate în cabinetul deputatului A., astfel încât raportul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate este legal și temeinic, prin admiterea acțiunii fiind nerespectat scopul normei juridice incidente, anume acela de prevenție și sancționare a conflictului de interese.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate recurentă.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 2 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Examinând recursul prin prisma motivului de casare invocat și a prevederilor legale incidente, Înalta Curte reține caraterul său fondat, pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant A. a contestat Raportul de evaluare nr. x/13.10.2015 emis de Agenția Națională de Integritate prin s-a reținut că, în calitate de deputat, s-a aflat în conflict de interese, conform art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât a încheiat contractul civil nr. x/05.01.2009 prin care fiul său, A. a fost angajat în funcția de referent în cadrul Biroului parlamentar al reclamantului, veniturile încasate în urma activității desfășurate fiind în cuantum de 35.991 RON. Curtea a admis acțiunea și a anulat raportul de evaluare, considerând că autoritatea pârâtă a interpretat eronat dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu încălcarea principiului neretroactivității legii noi, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, conform căruia nu se pot aplica dispozițiile legii noi unor fapte sau situații juridice ale căror efecte s-au produs sub imperiul legii vechi, precum și că reclamantului nu îi sunt aplicabile dispozițiile art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003. Împotriva sentinței pronunțate de prima instanță, pârâta a declarat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Criticile formulate în calea de atac a recursului vizează pe de o parte, greșita reținere de către prima instanță a încălcării principiului neretroactivității legii, iar pe de altă parte încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente. Înalta Curte constată că este fondată critica privind greșita reținere de către prima instanță a încălcării principiului neretroactivității legii, având în vedere că la data săvârșirii faptei imputate reclamantului, respectiv 5 ianuarie 2009, era în vigoare Legea 161/2003 prin prisma căreia a fost reținută existența conflictului de interese, astfel că normele de drept material nu au fost aplicate retroactiv, fiind în vigoare la data faptei. Împrejurarea că Legea 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, care reglementează, printre altele, procedura de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților, a intrat în vigoare la data de 15.09.2010, nu este de natură să conducă la încălcarea prevederilor constituționale care consacră acest principiu, recurenta fiind abilitată să realizeze această evaluare încă din anul 2007, prin Legea 144/2007. Legea 176/2010 este o consecință a Deciziei Curții Constituționale nr. 415/2010, dar nu se poate considera că în temeiul său recurenta poate proceda numai la evaluarea conflictelor de interese și a incompatibilităților ivite după intrarea sa în vigoare, întrucât în perioada de referință (ianuarie 2009) recurenta avea competența de a evalua conflictul de interese în care s-a aflat reclamantul, modificarea reglementată de această lege vizând procedura de evaluare, ca urmare a deciziei sus menționate. Legea 176/2010 nu constituie actul normativ prin care este abilitată pentru prima dată ANI să evalueze conflictele de interese și incompatibilitățile, astfel că această evaluare poate viza și incidentele de integritate existente înainte de intrarea ei în vigoare, cum este cazul de față, procedura de evaluare urmând să fie cea reglementată de noul act normativ adoptat după decizia Curții Constituționale. A accepta punctul de vedere exprimat de intimatul-reclamant ar echivala cu lipsirea de efecte juridice, pentru perioada anterioară modificării și completării Legii 144/2007 prin legea în discuție, a actului normativ care reglementează conflictele de interese și incompatibilitățile, respectiv Legea 161/2003. Nu se poate reține aplicarea retroactivă a legii câtă vreme, la data demarării procedurii de evaluare, Legea 176/2010 era în vigoare, iar competența recurentei de evaluare a conflictului de interese ivit în anul 2009 era stabilită prin actul normativ modificat de Legea 176/2010, act normativ anterior apariției conflictului de interese. Intimatul-reclamant susține în întâmpinare că fapta nu putea fi evaluată și determinată ca reprezentând conflict de interese în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară. Susținerea nu poate fi reținută pentru că pornește de la o premisă eronată, aceea că fapta este calificată conflict de interese în baza Legii 176/2010 și nu în baza Legii 161/2003. Așa cum s-a arătat, Legea 161/2003 conține norme de drept material care reglementează conflictul de interese, în temeiul său fiind determinată fapta ca reprezentând conflict de interese și, în mod evident, fiind în vigoare în ianuarie 2009, nu se poate vorbi despre încălcarea principiului neretroactivității legii. Interpretarea pe care intimatul-reclamant o dă art. 11 alin. (1) din Legea 176/2010, respectiv că se recunoaște competența pârâtei de evaluare atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, însă numai începând cu data de 5.09.2010, cât și în decursul a 3 ani după încetarea mandatului, însă limitat tot la data de 5.09.2010, este lipsită de fundament din moment ce această competență, așa cum s-a precizat, este reglementată de Legea 144/2007, modificările intervenite prin Legea 176/2010 vizând procedura de evaluare și nu competența recurentei în acest domeniu. Nu este lipsit de relevanță în context nici faptul că această problemă de drept ridicată de intimatul-reclamant, a încălcării principiului neretroactivității legii, a suscitat interpretări diferite la nivelul instanței supreme, care au fost însă unificate în jurisprudență, opinia majoritară fiind consemnată în procesul-verbal de unificare a practicii din data de 30.06.2014, în sensul că "nu este încălcat principiul neretroactivității legii civile în situația în care ANI efectuează procedura de evaluare prin raportare la dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea 161/2003, dar în baza și ulterior intrării în vigoare a Legii 176/2010, cu privire la raporturi juridice născute și epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi". Înalta Curte constată că în mod greșit instanța de fond a reținut că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu se aplică și deputaților și senatorilor, întrucât nu există niciun argument juridic care să justifice, în respectarea principiului egalității cetățenilor în fața legii și a principiilor prevăzute prin art. 71 din același act normativ, reținerea unui tratament diferit pentru persoanele care ocupă respectivele demnități publice. Instanța de control judiciar reține că, deși conflictul de interese nu este prevăzut expres în Constituție, reglementându-se doar incompatibilitățile, dispozițiile din legi și regulamente referitoare la problema în discuție trebuie să respecte cadrul constituțional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar, inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităților și interdicțiilor în cazul deputaților și senatorilor. Actele normative relevante pentru reglementarea, în cazul parlamentarilor, a conflictului de interese pentru aspectele administrative sunt, pe lângă Legea nr. 176/2010, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006, și regulamentele celor două camere ale Parlamentului. Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Aceeași definiție a fost preluată în dispozițiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în Secțiunea a 2-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităților și alte interdicții, cu mențiunea că noțiunea de conflict de interese nu este reglementată expres de Legea nr. 96/2006, în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare contestat. O definiție a conflictului de interese pentru funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei conform căruia: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus". Deși statutul constituțional și legal al deputaților și senatorilor este diferit de statutul funcționarilor publici, existând particularități cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferența de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcție publică, pentru a se reține că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care reglementează conflictul de interese. Aceste dispoziții se interpretează și se aplică coroborat cu întregul cadru instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003, iar, din conținutul Titlului IV - "Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice" al acestei legi, rezultă că regimul incompatibilităților și conflictului de interese se aplică tuturor titularilor de funcții publice, în care se includ atât funcțiile publice administrative, cât și funcțiile de demnitate publică: Președintele României, deputații și senatorii, consilierii prezidențiali și consilierii de stat din Administrația prezidențială, primul ministru, miniștrii, miniștrii delegați, secretarii și subsecretarii de stat, inclusiv funcțiilor asimilate acestora, prefecții și subprefecții, magistrații, aleșii locali, funcționarii publici. Se reține, de asemenea, că nu se justifică o diferență de tratament juridic pentru deputați în raport cu celelalte categorii de persoane care ocupă funcții/demnități publice și cărora li se aplică dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care nu există nicio normă de excepție pentru această categorie de persoane, art. 70 nu face niciun fel de distincție între categoriile de persoane care ocupă funcții/demnități publice, iar din perspectiva obiectului și scopului acestei reglementări - care vizează asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale - toate persoanele menționate se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlu reglementării, prin sintagma funcții și demnități publice, în considerarea cărora le revin obligații specifice. Parlamentarii fac parte din categoria de persoane cărora legea le este aplicabilă (art. 1 pct. 3 din Legea 176/2010), îndeplinesc o funcție de demnitate publică ce se supune principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese, statuate prin art. 71 din Legea 161/2003, aceste principii fiind pe deplin compatibile cu principiile și regulile de conduită parlamentară stabilite prin statutul deputaților și senatorilor (art. 9-11 din Legea 96/2006 - principiile: interesului național; al legalității și al bunei credințe; al transparenței), ceea ce înseamnă că se pot afla în situația unui conflict de interese dacă un interes personal de natură patrimonială le-ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce le revin în executarea mandatului. Înalta Curte constată că prezintă relevanță în cauză considerentele Deciziei nr. 81/27 februarie 2013, publicate în Monitorul Oficial nr. 136/14.03.2013, prin care Curtea Constituțională a soluționat obiecția de neconstituționalitate a unor dispoziții din Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor reținând că, în vederea asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcții și demnități publice", în considerarea căreia le revin obligații specifice. A mai constatat instanța constituțională că situația deputaților și a senatorilor - prevăzută la pct. 3 al art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ, ceea ce confirmă aplicabilitatea aceluiași regim juridic în materia conflictului de interese, atât funcționarilor publici administrativi, cât și celorlalți titulari de funcții/demnități publice. În raport cu aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat în mod greșit prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, sub aspectul câmpului de aplicare, atunci când a reținut că acestea nu sunt aplicabile tuturor categoriilor de persoane care exercită demnități sau funcții publice, respectiv deputaților și senatorilor. Prin urmare, este fondată critica referitoare la considerentul primei instanțe vizând lipsa unui temei legal pentru constatarea conflictului de interese în cazul deputaților și senatorilor, din interpretarea teleologică și logică a dispozițiilor art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003 rezultând că acest temei există. Înalta Curte reține că sunt îndeplinite și celelalte condiții prevăzute în definiția cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003, interesul personal putând fi reprezentat și de un beneficiu patrimonial pe care o rudă, afin sau o persoană apropiată îl obține ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică, de natură a influența exercitarea cu obiectivitate a atribuțiilor. În privința condiției referitoare la interesul personal de natură patrimonială, în sensul prevederilor textului de lege sus menționat, Înalta Curte reține că aceasta este îndeplinită atât timp cât acțiunile reclamantului au avut ca finalitate angajarea fiului său la biroul parlamentar, care a încasat remunerația cuvenită, ceea ce a produs consecințe în patrimoniul familial, împrejurare ce se circumscrie textului de lege menționat. Totodată, se reține că art. 70 din Legea 161/2003 nu cere dovedirea influențării atribuțiilor oficiale ale reclamantului, ci doar evidențierea faptului că interesul personal de natură patrimonială pare să influențeze aceste atribuții care sunt contrare principiilor ce stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice. Astfel, angajarea fiului în cadrul biroului parlamentar este de natură să creeze aparența că intimatul-reclamant nu își desfășoară activitatea cu imparțialitate, integritate, transparența deciziei și, mai ales, că nu pune interesul public în centrul deciziilor sale, ci dimpotrivă, are în vedere propriile interese și pe cele ale familiei sale. Înalta Curte apreciază că prezintă relevanță, de asemenea, faptul că jurisprudența consolidată a instanței supreme este în sensul că se aplică deputaților disp. art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, în acest sens fiind pronunțate, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 6874/2013, nr. 7487/2013, nr. 565/2014, nr. 2201/2014, nr. 2312/2015 și nr. 2314/2014, nr. 1992/2015, nr. 1899/2017, nr. 3469/2018. Această jurisprudență este importantă prin prisma rolului constituțional ce revine instanței supreme, de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept. Prin urmare, hotărârea instanței de fond este pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâta A.N.I., va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. împotriva raportului de evaluare nr. x/13.10.2015. PENTRU ACESTE MOTIVE,