ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3521/2024

Ședința publică din data de 20 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Prahova, secția a-II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și declinată spre competentă soluționare potrivit sentinței civile nr. 111 din data de 09 februarie 2022 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, contestatorul A., a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021 întocmit de Agenția Națională de Integritate (ANI), Inspecția de Integritate, în calitate de intimat, solicitând anularea prezentului raport.

Prin sentința civilă nr. 200 din 18 octombrie 2022, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Prin încheierea din 21 iunie 2022, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 față de dispozițiile art. 37 alin. (1) și 41 alin. (1) din Constituție și a respins cererea de suspendare a judecății cauzei formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva încheierii din 21 iunie 2022 și a sentinței civile nr. 200 din 18 octombrie 2022, ambele pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, pe de o parte, anularea, în parte, a dispozițiilor încheierii referitoare la respingerea suspendării judecății cauzei și, în consecință, suspendarea judecății cauzei până la judecarea excepției de neconstituționalitate a art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 de către Curtea Constituțională, iar pe de altă parte, casarea sentinței recurate, rejudecarea cauzei și admiterea contestației.

Printr-un prim set de critici, recurentul-reclamant a învederat, în esență, că în prezenta cauză există motive clare pentru care se poate suspenda cauza, soluționarea acesteia fiind indubitabil legată de art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, deoarece în cazul în care este admisă excepția de neconstituționalitate ar conduce la încetarea procesului, nemaiexistand temei legal.

În ceea ce privește sentința recurată, recurentul-reclamant a susținut, în esență, că legiuitorul, prin modificările făcute prin Legea nr. 128/2017, a vrut sa introducă excepțiile privind incompatibilitățile prevăzute de acest articol, respectiv "reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială respectivă deține participație" și, din greșeală, a inversat cazurile în care se aplică incompatibilitatea între consilierii locali și județeni.

Nu este logic ca incompatibilitățile privind funcțiile de conducere a unor societăți de interes județean să se aplice consilierilor locali și nu celor județeni, iar incompatibilitățile privind funcțiile de conducere a unor societăți de inters local să se aplice consilierilor județeni.

Modificările legislative apar atunci când interesul general nu mai este protejat și excepțiile devin regula. Așa s-a întamplat și în cazul excepțiilor de la art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcțiile de conducere prevăzute la excepție nu mai sunt considerate incompatibile pentru că acestea nu erau retribuite și, deci, nu exista un inters personal între cele două calități, de consilier local/judetean și funcția de conducere într-o societate/instituție de stat.

A doua modificare, schimbul între consilierul local cu cel județean, nu are nicio logică. Potrivit acestei modificări un consilier județean poate deține o funcție de conducere a unei societăți comerciale de inters județean, dar nu poate deține funcție de conducere a unei societăți de interes local și invers, consilierul local nu poate deține funcție de conducere de interes județean dar poate deține funcție de conducere de interes local.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate.

Prin răspunsul la întâmpinare depus la dosarul cauzei la data de 19 ianuarie 2023, recurentul-reclamant A. a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv să se constate dacă un consilier local poate fi considerat incompatibil când exercită o funcție de conducere la o societate comercială de inters județean sau înființată sau aflată sub autoritatea consiliului județean și nu este considerat incompatibil când exercită o funcție de conducere la o societate comercială de inters local sau înființată sau aflată sub autoritatea consiliului local, ținand cont de faptul că vechea formă a legii prevedea, în mod normal, ca un consilier local este incompatibil când exercită o funcție de conducere la o societate comercială de interes local sau înființată sau aflată sub autoritatea consiliului local.

A considerat că legiuitorul, prin modificările făcute prin Legea nr. 128/2017, a vrut să introducă excepțiile privind incompatibilitățile prevăzute de acest articol, respectiv "reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială respectivă deține participație" și, din greșeală, a inversat cazurile în care se aplică incompatibilitatea între consilierii locali și județeni.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Analizând cererea formulată de recurentul - reclamant A. privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța constată, prin raportare la dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de textul procedural menționat, urmând a respinge antemenționata cerere, pentru argumentele expuse în continuare.

Potrivit art. 519 C. proc. civ.:

"Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Procedura reglementată de textul de lege anterior citat reclamă verificarea, de către completul de judecată învestit cu această chestiune incidentală, a condițiilor de admisibilitate a sesizării formulate într-o cauză pendinte.

Condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decelate din cuprinsul art. 519 C. proc. civ. sunt următoarele:

- existența unei chestiuni de drept;

- chestiunea de drept să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

- chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că, de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei (în aceste sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 1/2013, pronunțată în dosarul nr. x/2013);

- chestiunea de drept să fie nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Procedura sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are o natură juridică sui generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie chestiunea de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Așadar, chestiunea de drept ce ar urma să fie supusă analizei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport de prevederile art. 519 C. proc. civ., trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în condițiile particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei.

Instanța de control judiciar reține că, pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea, în concret, a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, în cererea de sesizare trebuie să fie invocată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită și are caracter de noutate.

În speță, recurentul - reclamant solicită lămuriri privind interpretarea și aplicarea unor dispoziții legale care nu au un astfel de caracter (de noutate), simpla sesizare a Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate a acestor prevederi legale nefiind în măsură a conferi caracter de noutate unei chestiuni precum cea evocată prin cererea de sesizare formulată de recurentul - reclamant, existând totodată și o jurisprudență consolidată la nivelul instanței supreme cu privire la interpretarea și aplicarea art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Nu în ultimul rând, instanța de recurs mai reține și că a fost deja pronunțată de altfel de către Curtea Constituțională o decizie prin care s-a respins excepția de neconstituționalitate a art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției (a se vedea Decizia nr. 42/2024, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 457 din 17 mai 2024).

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute în dispozițiile art. 519 C. proc. civ., republicat, motiv pentru care va respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, formulată de recurentul-reclamant A..

II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, încheierea și sentința recurate în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, reținând următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

În fapt, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut că recurentul-reclamant a încălcat dispozițiile prevederilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, constând în aceea că a exercitat simultan în perioada 27 octombrie 2020-18 iunie 2021 funcțiile de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Filipeștii de Pădure, județul Prahova și funcția de director general al societății B. S.A., societate comercială înființată de Consiliul Județean Prahova, încasând în perioada evaluată venituri salariale de la ambele entități.

Prin încheierea recurată s-a respins cererea de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea de către Curtea Constituțională a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, iar prin sentința recurată, acțiunea privind anularea raportului de evaluare a fost respinsă, reclamantul reiterând aspecte prezentate în fața primei instanțe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Criticile formulate împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea de către Curtea Constituțională a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, invocată în prezentul dosar, sunt nefondate.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de recurs constată că legătura dintre norma vizată de excepția de neconstituționalitate și soluționarea cauzei reprezintă doar o condiție de admisibilitate a cererii de sesizare a Curții Constituționale și nu are drept consecință obligatorie suspendarea procesului în condițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură prealabilă, măsura suspendării fiind lăsată la aprecierea judecătorului, permițându-i acestuia să își exercite rolul activ.

Or, în dosarul dedus judecății, reținând ansamblul circumstanțelor cauzei, precum și posibilitatea părții interesate de a se adresa instanțelor judecătorești și de a valorifica în acest cadru toate garanțiile dreptului la un proces echitabil, întrucât, în măsura în care se va admite excepția de neconstituționalitate, aceasta poate constitui motivul de revizuire prevăzut la art. 509 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ., în mod corect a apreciat judecătorul fondului că nu se impune suspendarea prezentei cauze până la soluționarea de către Curtea Constituțională a excepției de neconstituționalitate invocată în speță.

Criticile formulate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurentul-reclamant a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat/aplicat greșit dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, sunt nefondate.

Potrivit art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției:

"(1) Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități:

(…)

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes județean ori înființate sau aflate sub autoritatea consiliului județean sau la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială respectivă deține participație, în cazul consilierului local, respectiv la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes local înființate sau aflate sub autoritatea consiliului local, precum și la regiile autonome și societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de interes național care își au sediul sau care dețin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă, cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială respectivă deține participație, în cazul consilierului județean".

Din interpretarea logico-juridică a dispozițiilor legale anterior enunțate rezultă că, pentru a fi reținută existența stării de incompatibilitate în speța de față, este suficient ca recurentul - reclamant să aibă una din calitățile cerute de lege, respectiv să dețină o funcție de conducere în cadrul societății comerciale.

Or, așa cum a reținut în mod temeinic și legal și instanța de fond, după cum rezultă din probatoriul administrat, în speță, se regăsesc elementele prevăzute de lege, fiind întrunite toate condițiile reținerii acestei situații de incompatibilitate, respectiv, recurentul-reclamant a exercitat în perioada de referință simultan funcția de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei Filipeștii de Pădure, județul Prahova și funcția de director general al S.C. B. S.A. - societate comercială înființată de Consiliul județean Prahova și aflată în subordinea acestuia, încasând în perioada evaluată venituri de la ambele entități.

De altfel, instanța de control judiciar constată că recurentul-reclamant nu contestă această situație de fapt, acesta fiind nemulțumit de modul în care legiuitorul a înțeles să modifice această normă legală prin Legea nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003.

Astfel, recurentul-reclamant a formulat veritabile critici de neconstituționalitate ale dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, dar acestea excedează controlului de legalitate pe care îl poate efectua instanța de contencios administrativ, fiind, eventual, de competența Curții Constituționale a României.

În orice caz, în soluționarea unei sesizări de neconstituționalitate a acestor prevederi legale, Curtea Constituțională a României a pronunțat Decizia nr. 42/2024, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 457 din 17 mai 2024, prin care a respins ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate, constatând că dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției și ale art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative sunt constituționale în raport cu criticile formulate, în cuprinsul căreia a reținut, printre altele:

"(…) Curtea nu poate reține criticile autoarei excepției potrivit cărora este lipsită de sens stabilirea incompatibilității dintre funcția de consilier județean și cea de director general adjunct la o regie autonomă aflată în subordinea unui consiliu local doar pentru că atribuțiile celor două autorități publice - consiliul județean și consiliul local - sunt diferite, iar interesele acestora nu pot interfera. Regimul incompatibilităților pornește de la premisa ideală a exclusivității în exercitarea unei funcții publice eligibile, astfel încât situațiile în care este permisă deținerea concomitentă de către aceeași persoană a două funcții publice/calități diferite sunt expres determinate de lege ca excepții. Rolul fundamental al incompatibilităților nu este acela de a interzice desfășurarea unor diferite activități sau deținerea unor calități, ci de a proteja mandatul dobândit pentru exercitarea respectivei funcții publice eligibile de orice interferență/influență de natură să pună la îndoială imparțialitatea, obiectivitatea, corectitudinea, responsabilitatea și transparența în exercitarea respectivei funcții, la rândul său aceasta servind unui interes public. Singura justificare pentru instituirea acestor excepții constă în calitatea persoanei care exercită funcția publică eligibilă (de consilier local sau consilier județean, în acest caz) de reprezentant al unității administrativ-teritoriale (locale-comunale, orășenești sau județene), deci de reprezentare a intereselor unei anumite comunități, foarte clar delimitate prin raza acesteia de competență teritorială".

În concluzie, hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva încheierii din 21 iunie 2022 și a sentinței civile nr. 200 din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, formulată de recurentul-reclamant A..

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva încheierii din 21 iunie 2022 și a sentinței civile nr. 200 din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel Ploiesti, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 20 iunie 2024.