ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3256/2025

Ședința publică din data de 11 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 8 iulie 2024, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate (ANI) anularea raportului de evaluare nr. x/20.06.2024.

Prin sentința civilă nr. 244 din 30 septembrie 2024, Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și în consecință, a anulat raportul de evaluare nr. x/20.06.2024.

Totodată, a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 244 din 30 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința menținerii raportului de evaluare nr. x/20.06.2024, ca fiind temeinic și legal.

După o expunere pe larg a situației de fapt, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019 și a prevederilor art. 70, art. 71 din Legea nr. 161/2003.

În opinia sa, intimatului-reclamant, în vederea evitării încălcării regimului juridic al incompatibilităților, îi reveneau două obligații: să anunțe la începutul ședinței consiliului local interesul personal pe care îl are la adoptarea hotărârii și să se abțină de la participarea la emiterea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local Ungheni nr. 43/16.05.2022.

Or, intimatul nu a declarat la începutul dezbaterilor faptul că se află în conflict de interese și că nu participă la deliberarea și adoptarea hotărârii, conform art. 228 din Codul Administrativ și a participat la vot, în condițiile în care derularea acestui proces trebuia realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influența în niciun fel deliberarea celorlalți consilieri asupra problemei în discuție. În acest context, apreciază că în mod eronat a reținut instanța de fond că intimatul a avut o conduită care se înscrie în spiritul art. 228 alin. (1) din Codul administrativ și că"neretragerea sa de la dezbaterile asupra acestui proiect de hotărâre, deși ar fi fost în litera legii, nu a fost aptă în concret să conducă la influențarea votului".

Deși instanța de fond a reținut că "votul concret exprimat de reclamant a fost unul de abținere care, conform art. 139 alin. (10) din Codul administrativ se contorizează drept un vot împotrivă, astfel încât conduita sa efectivă se înscrie în spiritul art. 228 alin. (1) din Codul administrativ", aceasta a omis dispozițiile art. 228 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, potrivit cărora "Ulterior anunțării interesului personal, consilierul local sau județean nu mai este luat în calcul pentru cvorumul necesar adoptării hotărârii consiliului cu privire la care acesta și-a anunțat interesul și nu are drept de vot la adoptarea acestei hotărâri". Astfel, se impunea ca instanța de fond să realizeze aplicarea prioritară a dispozițiilor art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019, în detrimentul prevederilor art. 139 alin. (10) din aceeași Ordonanță.

De asemenea, în mod greșit a reținut prima instanță că excluderea intimatului la începutul ședinței nu ar fi condus la influențarea cvorumului, câtă vreme toți cei 12 consilieri în funcție erau prezenți, cât timp prevederile legale incidente nu condiționează excluderea consilierului local de la vot, de numărul total al consilierilor locali în funcție și nici de cvorum, ci interzic în mod clar consilierului local să participe la adoptarea actului administrativ care ar putea să-i producă un folos material.

Din definiția reglementată de art. 70 din Legea nr. 161/2003, se desprind condițiile cumulative imperios necesare constatării încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, iar aceste condiții sunt îndeplinite în mod cumulativ în speța de față, având în vedere că intimatul a exercitat funcția publică de consilier local al comunei Ungheni, județul lași; în exercitarea acestei funcții, a participat la emiterea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local Ungheni nr. 43/16.05.2022 privind aprobarea închirierii prin atribuire directă a pășunilor disponibile aflate în proprietatea publică a comunei Ungheni; iar Hotărârea Consiliului Local Ungheni nr. 43/16.05.2022 a produs intimatului foloase materiale reprezentate de subvențiile încasate, în sumă totală de 18.540,78 de RON.

În concluzie, solicită admiterea recursului și casarea sentinței recurate, cu consecința respingerii acțiunii introductive, precum și obligarea intimatului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului litigiu.

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 244 din 30 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Din circumstanțele factuale particulare ale cauzei, rezultă că, prin Raportul de evaluare întocmit la data de 20 iunie 2024, Agenția Națională de Integritate a reținut existența unui conflict de interese în privința reclamantului, în sensul încălcării de către acesta a prevederilor art. 70 din Legea 161/2003 și a art. 228 din Codul administrativ întrucât, în calitate de consilier local și viceprimar al Comunei Ungheni, a participat la emiterea și adoptarea H.C.L. nr. 43/16 mai 2022 privind aprobarea închirierii prin atribuire directă a pășunilor disponibile aflate în proprietatea publică a comunei. În baza acestei hotărâri, a doua zi, la data de 17 mai 2022 a fost încheiat cu reclamantul contractul de închiriere pentru o suprafață de pajiște, contract ce a stat la baza depunerii de către reclamant, la APIA Iași, a cererii unice de plată în campania aferentă anului 2022, încasând subvenții în sumă totală de 18 540,78 RON.

Reclamantul exercită, începând cu 26 octombrie 2020, mandatul de consilier local al Comunei Ungheni și funcția de viceprimar.

În cuprinsul raportului de evaluare, s-a reținut de către Agenția Națională de Integritate că simpla participare a reclamantului la ședința consiliului local, chiar dacă acesta s-a abținut de la vot, având în vedere că avea un interes personal vădit în adoptarea HCL 43/2022, constituie conflict de interese în condițiile în care prevederile art. 228 Cod administrativ îi impuneau o altă conduită.

Potrivit textului de lege evocat,

" (1) Alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru:

a) soț, soție sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică față de care alesul local are calitatea de debitor al unei obligații;

c) o societate la care deține calitatea de asociat unic ori funcția de administrator sau de la care obține venituri;

d) o altă autoritate din care face parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care face parte, care a făcut o plată către acesta sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestuia;

f) asociație sau fundație din care face parte.

(2) În exercitarea funcției, consilierul local sau consilierul județean aflat în una dintre situațiile prevăzute la alin. (1) are obligația să anunțe la începutul ședinței consiliului local, respectiv a consiliului județean interesul personal pe care îl are la adoptarea hotărârii respective, anunț care se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței.

(3) Ulterior anunțării interesului personal, consilierul local sau județean nu mai este luat în calcul pentru cvorumul necesar adoptării hotărârii consiliului cu privire la care acesta și-a anunțat interesul și nu are drept de vot la adoptarea acestei hotărâri.

(4) Actele administrative emise ori adoptate sau actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută în condițiile Legii nr. 176/2010, cu modificările și completările ulterioare.

(5) Fapta aleșilor locali de a încălca prevederile alin. (1) și legislația în materie privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară și se sancționează cu diminuarea indemnizației cu 10% pe o perioadă de maximum 6 luni.

Conflictul de interese privind aleșii locali este reglementat de prevederile Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, astfel:

Art. 70:

"Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative."

Art. 71:

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public."

În lumina prevederilor legale menționate anterior, se conturează următoarele condiții cumulative pentru a se reține existența conflictului de interese:

- persoana în cauză să dețină o funcție/demnitate public (în cazul nostru - consilier local);

- în exercitarea acestei funcții, consilierul local să ia parte la deliberarea și la adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte;

- hotărârile respective să privească chestiuni în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu sau un avantaj pentru sine, pentru soție sau pentru rude până la gradul patru inclusiv.

Din prevederile legale aplicabile speței rezultă foarte clar obligația reclamantului de a abține de la orice activitate/acțiune/act care ar putea să genereze o situație de incompatibilitate.

Trebuie subliniat că, în cazul unui interes personal astfel cum este prevăzut de dispozițiile art. 228 alin. (3) Cod administrativ, nu se pune în discuție obținerea efectivă a unui folos/beneficiu, ci sancțiunea intervine chiar pentru simplu fapt al posibilității anticipării deciziei autorității.

De asemenea, dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului/funcționarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză.

Cu alte cuvinte, legiuitorul nu pretinde, pentru constatarea existenței conflictului de interese, ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o demnitate publică să influențeze efectiv îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin în cadrul demnității, fiind suficient, în acest scop, să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivității acelei persoane în îndeplinirea atribuțiilor.

În speță, astfel cum s-a arătat anterior, reclamantul, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea si adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 43/2022, privind aprobarea închirierii prin atribuire directă a pășunilor disponibile aflate în proprietatea publică a comunei în baza căreia, a doua zi, la data de 17 mai 2022. În baza acestei hotărâri, între acesta și Comuna Ungheni s-a încheiat contractul de închiriere nr. x/2022 pentru suprafața de 16,5 ha pășune. Acest drept de folosință a fost ulterior fructificat prin depunerea la APIA, de către reclamant, a cererii de subvenții pentru campania din 2022, obținându-se suma de 18 540,78 RON, faptul că intimatul-reclamant a avut reprezentarea obținerii acestui beneficiu neputând fi contestat.

Or, în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, și anume "imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, intimatul-reclamant trebuia să respecte interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor de consiliu local, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al consilierului, în chestiunile supuse dezbaterii și să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal avut.

Cu toate acestea, astfel cum rezultă din probatoriul depus la dosarul cauzei, reclamantul nu numai că nu și-a anunțat interesul personal patrimonial, ci a și participat la procedura de deliberare și adoptare a actului administrativ.

Împrejurarea că votul concret exprimat de reclamant a fost unul de abținere și că acesta se contorizează drept un vot împotrivă, nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcțiilor publice, în condițiile în care dispozițiile art. 228 din Codul administrativ interzic în mod expres acestuia să participe la emiterea ori adoptarea actului administrativ și îl obligă să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a preveni influențarea hotărârilor Consiliului Local prin prezența sa la deliberări. Procesul de emitere ori adoptare implică mai multe etape, iar legea exclude participarea de la toate acestea.

A aprecia că aceste obligații impuse de lege sunt superflue, în raport de circumstanțele factuale, respectiv de faptul că, în cadrul acelei ședințe a votat un număr total de 13 consilieri locali și de faptul că aceștia aveau posibilitatea să cunoască interesul personal patrimonial al reclamantului, astfel cum a reținut instanța de fond, ar echivala cu o interpretare și o aplicare nelegală a legii. Or, legea reprezintă un cadru stabil, menit să asigure protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, iar o astfel de interpretare ar putea conduce la eludarea acesteia, în funcție de anumite circumstanțe specifice, în contradicție cu principiul obligativității și cel al aplicabilității obiective și unitare a reglementărilor legale.

Față de toate aceste considerente, instanța de control judiciar constată că, în cauză, se conturează elemente de natură a susține situația de conflict de interese, hotărârea instanței de fond fiind pronunțată cu încălcarea cadrului legislativ indicat anterior. Cu toate acestea, legalitatea raportului de evaluare nu poate fi analizată fără verificarea în prealabil a principiului proporționalității, impus instanțelor naționale, de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21.

În acest sens, instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanță competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii și, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept și de fapt pertinente pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. În speță, acest drept presupune ca instanța să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl privește pe reclamant și, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum și sancțiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporționalității.

Înalta Curte observă însă că prima instanță, reținând că nu sunt întrunite condițiile conflictului de interese în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003, nu a mai procedat la examinarea argumentelor reclamantului, din perspectiva aplicării principiului proporționalității, cercetarea judecătorească fiind incompletă.

În acest context și față de toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte reținând incidența în cauză a motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., ca urmare a greșitei interpretări și aplicări a dispozițiilor art. 228 din Codul administrativ și ale art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, concluzionează în sensul admiterii recursului și casării sentinței atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În rejudecare, instanța de fond va proceda la examinarea raportului de evaluare atacat din perspectiva principiului proporționalității între eventualele abateri de la regimul conflictului de interese și consecințele pe care reclamantul ar urma să le suporte, ținându-se seama de gradul de vinovăție al acestuia raportat la circumstanțele concrete ale cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Instanța de recurs nu se va pronunța însă asupra cheltuielilor de judecată pretinse în această etapă procesuală, din moment ce soluția pronunțată implică o trimitere spre rejudecare, ca urmare a casării, problema cheltuielilor de judecată urmând a se lămuri cu ocazia rejudecării, în raport de culpele procesuale ce vor fi stabilite în legătură cu desfășurarea procesului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 244 din 30 septembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 iunie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.