ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3713/2023

Ședința publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/03.11.2021 reclamantul A. a contestat raportul de evaluare nr. x/18.10.2021 întocmit la data de 18.10.2021 de către pârâta Agenția Națională de Integritate (ANI) - Inpecția de Integritate, în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (1) și art. 24 din Legea nr. 176/2010 raportat la art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună anularea acestuia în privința constatării existenței, în privința sa, a conflictului de interese.

Prin sentința civilă nr. 12 din 31 ianuarie 2022 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a fost anulat raportul de evaluare nr. x/18.10.2021 întocmit de Agenția Națională de Integritate, vizând existența conflictului de interese reglementat de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 în privința reclamantului A., și a fost obligată pârâta la plata către reclamant a sumei de 2550 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 12 din 31 ianuarie 2022 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta a susținut că instanța de fond a pronunțat această soluție cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 228 alin. (1) lit. a).) din O.U.G nr. 59/2019.

In primul rând, în opinia recurentei, în analiza sa, instanta de fond de fond a pornit de la o premisă greșită, și anume că semnarea de către reclamant, în calitate de primar, a referatului de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019 și inițierea proiectului de hotărâre din data de 23.10.2019 privind transformarea postului contractual deținut de soția sa în funcție publică din cadrul aparatului său de specialitate, nu au semnificația emiterii unor acte administrative conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ci a unor acte premergătoare actului administrativ-HCL al comunei Tătărăni nr. 45/2019.

În continuarea aceluiași raționament, în mod nelegal, instanța de fond a constatat că atât timp cât condiția emiterii unui act administrativ, impusă de dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 nu este îndeplinită (celelalte două variante enumerate de lege - încheiere act juridic sau emitere dispoziție nefiind aplicabile situației concrete din speță) ..."reclamantul nu se află în situația de conflict de interese prevăzută de acest articol de lege."

În verificarea legalității și temeiniciei raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, instanța de fond s-a limitat la a analiza situația de conflict de interese, prevăzută de textele de lege menționate mai sus.

Totodată, raportat la aceleasi considerente, instanța de fond a mai reținut și faptul că, odată ce a constatat că una din condițiile prevăzute de art. 76 din Legea nr. 161/2003 nu este îndeplinită, nu mai este necesar a analiza și condiția producerii unui folos material.

Or, conflictul de interese nu a fost reținut de inspectorul de integritate din cadrul ANI raportat la emiterea unui act administrativ de către primar - Dispoziția de numire nr. 256/31.10.2019 care a fost semnată de viceprimar, cum în mod greșit și nelegal a reținut instanța de fond, ci față de semnarea referatului de aprobare și inițierea proiectului de Hotărâre din data de 23.10.2019 menționate mai sus.

Ceea ce a omis instanța de fond a analiza este faptul că, în sensul dispozițiilor art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, prezintă relevanță nu doar un folos material imediat și efectiv, ci și unul viitor, dar cert ca realizare.

Totodată, același text de lege reglementează, în mod complex, natura interesului alesului/local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate circumscriindu-se sferei interesului și posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui avantaj, pentru sine sau sot, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv sau pentru o asociație sau fundație din care fac parte, ori pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia.

A mai susținut recurenta că o altă critică de nelegalitate vizează faptul că semnarea referatului de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019, precum și inițierea proiectului de hotărâre din data de 23.10.2019, privind transformarea postului contractual deținut de soția reclamantului în funcție publică din cadrul aparatului său de specialitate, reprezintă, în mod evident, o manifestare de vointă a primarului A., săvârșită cu intentia de a produce efecte juridice, acesta aflându-se în situatia în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu și-a îndeplinit atribuțiile ce îi revin în calitate de ales local, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării functiei de primar.

Este de necontestat că soția reclamantului poate avea o pregătire profesională corespunzătoare celor mai exigente cerințe, însă soțul său, în calitate de primar, avea obligația legală de a se abține de a participa la luarea deciziei privind transformarea postului contractual deținut de soția sa în funcție publică, influența interesul personal afectându-i obiectivitatea în exercitarea funcției de primar.

Ceea ce a ignorat instanța de fond este faptul că materializarea deciziei primarului s-a concretizat, așadar, prin semnarea referatului de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019, respectiv prin inițierea proiectului de hotărâre din data de 23.10.2019, care au vizat transformarea postului contractual deținut de soția sa în funcție publică din cadrul aparatului său de specialitate.

În speță, în procesul de luare a deciziei, de către primarul A., de a transforma postul contractual deținut de soția sa în funcție publică în cadrul aparatului său de specialitate, a intrat în conflict interesul personal cu cel public, condiție care a fost îndeplinită în momentul în care reclamantul a procedat la semnarea actelor juridice reprezentate de referatul de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019 și proiectul de hotărâre din data de 23.10.2019.

Așadar, situația de conflict de interese menționată mai sus se încadrează în ipoteza normei prevăzută de legiuitor la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare și art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât interesul patrimonial a primat în dauna interesului public.

Exista posibilitatea ca primarul A., în conformitate cu dispozițiile art. 157 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2019, să delege, prin dispoziție, atribuțiile de îi sunt conferite de lege și alte acte normative viceprimarului, secretarului general al unității/subdiviziuni.

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

În esență, a susținut că referatul de aprobare nu este act administrativ și nici act juridic apt să producă efecte juridice.

Astfel, singurul act producător de efecte juridice este Hotărârea Consiliului local al comunei Tătărani și Dispoziția de numire în funcție, act adoptat de consilierii locali, respectiv semnat de viceprimar, reclamantul abținându-se de la luarea deciziei privind transformarea postului contractual deținut de soția sa.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată, reiterând, în esență argumentele prezentate prin cererea de recurs.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 8 iunie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare.

Consiliul Local al comunei Tătărani, întrunit în ședința din 29.10.2019, a adoptat HCL nr. 45/2019 de modificare a calității a două posturi de natură contractuală în funcții publice din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Tătărani, județul Vaslui, după cum urmează: transformarea calității postului de natură contractuală de Consilier, clasa I, grad debutant, gradația vechime 2, din cadrul Compartimentului administrativ, în funcția publică de execuție de Consilier Achiziții publice, clasa I, grad profesional debutant, gradația vechime 2, din cadrul Compartimentului financiar - contabilitate - ocupat de numita B.; transformarea calității postului de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradația vechime 5, în funcția publică de execuție de Referent, grad profesional superior, studii medii, gradația vechime 5, din cadrul Compartimentului de Asistență socială - ocupat de numita C., soția primarului comunei Tătărani - A..

Prin Raportul de evaluare nr. x/18.10.2021 întocmit de Agenția Națională de Integritate (ANI) - Inpecția de Integritate (punctele 1 și 2 din raport) s-a constatat că primarul A. se află în conflict de interese, potrivit art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/20003, cu privire la faptele constând în semnarea referatului înregistrat sub nr. x/23.10.2019 și inițierea proiectului de Hotărâre din data de 23.10.2019 privind modificarea calității a celor două posturi de natură contractuală în funcții publice din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Tătărăni, județul Vaslui, proiect în urma căruia a fost adoptată HCL nr. 45/29.10.2019.

În acest context factual, instanța de contencios administartiv și fiscal a fost învestită de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, cu verificarea legalității Raportul de evaluare nr. x/18.10.2021.

Prin sentința recurată, acțiunea a fost admisă, pârâta Agenția Națională de Integritate formulând recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 C. proc. civ., a căror incidență Înalta Curte o reține în cauză.

Astfel, se constată că potrivit proiectului de hotărâre in discuție, inițiat de reclamantul A., s-a propus, în baza dispozițiilor art. 612 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, transformarea a două posturi de natură contractuală în funcții publice de execuție, după cum urmează: transformarea calității postului de natură contractuală de Consilier, clasa I, grad debutant, gradația vechime 2, din cadrul Compartimentului administrativ, în funcția publică de execuție de Consilier Achiziții publice, clasa I, grad profesional debutant, gradația vechime 2, din cadrul Compartimentului financiar- contabilitate - ocupat de numita B.; transformarea calității postului de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradația vechime 5, în funcția publică de execuție de Referent, grad profesional superior, studii medii, gradația vechime 5, din cadrul Compartimentului de Asistență socială - ocupat de numita C., soția reclamantului, angajată la data de 09.05.2005 pe postul de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradație vechime 5.

Textul de lege ce a stat la baza proiectului, art. 612 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, stipulează că, prin excepție de la prevederile art. 464, până la data de 1 ianuarie 2020, calitatea de funcționar public se poate dobândi și prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute la art. 406.

Potrivit alin. (2) al aceluiași articol, în cazul prevăzut la alin. (1), persoanele încadrate cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată în posturi de natură contractuală care au fost stabilite ca funcții publice sunt numite în funcții publice de execuție pentru care îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 465 și condițiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei și gradului profesional ale funcției publice.

Înalta Curte reține că potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în luna octombrie 2019, "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative".

Art. 71 din același act prevede că "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public".

Totodată, conform art. 76 alin. (1) "Primarii (...) sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I".

În același sens sunt și dispozițiile art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, care prevăd că "(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soț, soție sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv; (...)".

Amintește Înalta Curte că situația conflictului de interese, ca instituție juridică administrativă, are în vedere modul în care o persoană își exercită atribuțiile pe care le deține, în temeiul unei funcții/calități pe care o deține, relativ la eventuala creare a unui context favorabil, a unui beneficiu ori a unui avantaj, pentru sine, pentru soț, sau pentru o serie de alte persoane fizice sau juridice cu care dezvoltă diferite relații.

Funcția de autoritate publică este o funcție specială, persoana care o deține trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul acelei autorități, și respectiv este o funcție electivă, care presupune reprezentarea cetățenilor ce și-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii către o persoană a respectivei calități.

Așa cum s-a reținut constant în practica judecătorească, rațiunea instituirii acestei stări de conflict de interese, ca și în cazul celorlalte reglementate de Legea nr. 161/2003, precum și de alte acte normative, este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către funcționarii publici și de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituțiilor publice sau a bugetului statului.

Așadar, avantajul patrimonial, chiar și eventual sau viitor fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fi fost materializat, încadrându-se în sfera interesului personal și posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui avantaj, pentru sine sau sot, soție, rude ori celelalte persoane expres prevăzute.

În lumina acestor considerente, prin raportare la dispozițiile legale antereferite, Înalta Curte constată că, în mod greșit, instanța de fond a apreciat că semnarea referatului de aprobare, respectiv a proiectului de hotărâre de consiliu local nu are semnificația emiterii unor acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, așa încât că nu sunt incidente dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în baza cărora s-a întocmit în Raportul de evaluare contestat.

Astfel, se reține că definiția data la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 trebuie coroborată cu prevederile art. 70 din aceeași lege menționat anterior privind definiția conflictului de intretrese și, din această perspectivă este nerelevant dacă Primarul a emis un act administrativ stricto sensu sau doar a participat, în exercitarea funcției sale, la emiterea/adoptarea unui astfel de act.

În speță, este necontestat faptul că reclamantul a semnat referatul înregistrat sub nr. x/23.10.2019 și a inițiat proiectul de Hotărâre din data de 23.10.2019 privind modificarea calității a două posturi de natură contractuală în funcții publice din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Tătărăni, județul Vaslui, proiect în urma căruia a fost adoptată HCL nr. 45/29.10.2019, prin care s-a dispus și transformarea calității postului de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradația vechime 5, în funcția publică de execuție de Referent, grad profesional superior, studii medii, gradația vechime 5, din cadrul Compartimentului de Asistență socială - ocupat de numita C., soția reclamantului.

Or, aceste demersuri efectuate de intimatul-reclamant erau necesare și au contribuit în mod esențial la adoptarea HCL nr. 45/2019, care a condus la transformarea postului pentru soția sa, contrar reținerilor primei instanțe.

Așadar, intimatul-reclamant și-a exercitat atribuțiile de o manieră care a condus în final la obținerea unui folos material pentru soția sa, cu nerespectarea principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese și a obligației prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, a cărui incidență a fost reținută în Raporul de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, contestat în cauză, astfel că sunt nefondate apărările formulate de intimatul-reclamant formulate prin întâmpinare, cărora instanța le-a răspuns implicit în analiza motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., incident în cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este nelegală, fiind dată cu greșita interpretare și aplicare a normelor de drept aplicabile circumstanțelor de fapt reținute în cauză, urmând să fie reformată.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtă, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate împotriva sentinței nr. 12 din 31 ianuarie 2022 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 29 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.