ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2820/2019

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de Evaluare nr. x din 28.04.2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 408/2015 din 1 octombrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. și, în consecință, a dispus anularea parțială a Raportului de Evaluare nr. x din 28.04.2015, în ceea ce privește reținerea incidenței prevederilor art. 25 din Legea nr. 176/2010.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinței civile nr. 408/2015 din 1 octombrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând casarea acesteia în ceea ce privește nereținerea incidenței prevederilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond deși achiesează la susținerile Agenției Naționale de Integritate referitoare la neretroactivitatea dispozițiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, raportat la deciziile Curții Constituționale nr. 53/2011, 3/1993 și 483/2013, reține totuși că sancțiunea prevăzută la art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu poate fi aplicată în speța dedusă judecății întrucât perioada pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate este anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 iar aceste dispoziții nu pot aplicate retroactiv.

Susține recurenta că dispozițiile Legii nr. 176/2010 nu au fost aplicate retroactiv (actul normativ menționat reglementând procedura de evaluare a respectării regimului juridic al declarării averilor, incompatibilităților și conflictelor de interese și fiind de imediată aplicare), incompatibilitatea reținută în sarcina reclamantei fiind reglementată de Legea nr. 161/2003, act normativ aflat în vigoare la momentul săvârșirii faptei.

În conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora. Astfel, activitatea de evaluare s-a efectuat pentru perioada 20.06.2008 (data validării mandatului de consilier local) - prezent.

Referitor la decăderea din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcție ca urmare a săvârșirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, apreciază recurenta că această sancțiune se aplică pentru viitor, după rămânerea definitivă a raportului de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate sau conflictul de interese.

Faptul că această sancțiune se aplică și situațiilor în care starea de incompatibilitate sau conflict de interese a încetat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 nu echivalează cu o aplicare retroactivă a dispozițiilor art. 25 din lege, retroactivitatea legii privește modificarea unei situații pentru trecut, iar nu reglementarea diferită a unei situații juridice pentru viitor, în acest sens pronunțându-se în mod constant și Curtea Constituțională.

În continuare, recurenta a expus considerentele reținute de Curtea Constituțională în jurisprudența sa cu privire la aplicarea art. 25 din Legea 176/2010 și în considerarea acestei practici, apreciază că în cazul reclamantei sunt pe deplin incidente prevederile din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Totodată, trimiterea la normele prevăzute de art. 90 - 92 din Legea nr. 161/2003 cu excluderea incidenței art. 25 din Legea nr. 176/2010 este eronată întrucât unele dintre dispoziții nu mai sunt aplicabile după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Concluzionează recurenta că evaluarea și sancționarea nerespectării regimului juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese nu este posibilă decât prin aplicare tuturor dispozițiilor Legii nr. 176/2010 coroborate cu dispozițiile Legii nr. 161/2003 și cu cele ale altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilități sau conflicte de interese.

1.4 Apărările intimatei

Intimata reclamantă A. a formulat întâmpinare, solicitând pe această cale respingerea recursului ca nefondat.

Apreciază intimata că art. 25 din Legea nr. 176/2010 cuprinde reglementari de drept material atâta timp cât se referă la calificarea juridica a stării de incompatibilitate, la sancțiunile și interdicțiile aplicabile, drept urmare fiind norme de drept material și nu norme de procedura, aplicarea în timp a acestora este guvernata de principiul neretroactivității legii noi potrivit căruia legea noua nu se aplica situațiilor juridice definitiv constituite, modificate sau stinse, precum și efectelor juridice produse de asemenea situații juridice, dacă au fost definitiv realizate în perioada 2008 - 2009, anterior intrării în vigoare a acestui act normativ .

Astfel starea de incompatibilitate putea produce doar efectele prevăzute de legea în vigoare la data săvârșirii sale, fiind aplicabile strict prev. art. 90 și 92 din Legea 161/2003, iar nu prevederile introduse printr-un act normativ ulterior.

Un alt aspect deriva din principiul "securității juridice" adică cetățeanul are dreptul de a fi informat în avans asupra consecințelor actelor pe care le efectuează, astfel încât sa poată acționa preventiv.

Acest principiu a fost consacrat pe cale jurisprudențială la nivel european, astfel încât potrivit principiului comunitar al certitudinii juridice și conform jurisprudenței CEDO, o soluție dispusă printr-o lege sau prin alt act normativ trebuie implementată cu o claritate și o coerenta rezonabila pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridica și incertitudinea pentru subiecții de drept.

Dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010, invocate în raportul de evaluare, care stabilesc sancțiunile și interdicțiile împotriva persoanei față de care s-a stabilit starea de incompatibilitate, nu sunt aplicabile în speță, nefiind în vigoare în perioada pentru care s-a reținut incompatibilitatea.

Deoarece starea de incompatibilitate constatată prin raportul de evaluare întocmit de A.N.I. vizează raporturi juridice născute și consumate exclusiv în perioada 2008 - 2009 2009, eventuale sancțiuni și interdicții pe care le-ar fi atras erau reglementate de art. 49 din Legea nr. 144/2007, așa cum aceasta era în vigoare în perioada eventualei stări de incompatibilitate (25 mai 2009 - 14 octombrie 2009), deoarece art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu poate reglementa retroactiv.

Având în vedere că starea de incompatibilitate a fost constată abia prin raportul de evaluare din 2015, A.N.I. nu a ținut seama de faptul că prevederile art. 49 din Legea nr. 144/2007 își încetaseră efectele juridice la 45 de zile de la publicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 415/2010 .

În opinia recurentei, în condițiile în care Legea nr. 144/2007 și-a încetat efectele juridice, prin admiterea excepției de neconstituționalitate, anterior declanșării investigației de care A.N.I., iar dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu erau aplicabile situației juridice și efectelor acesteia definitiv realizate anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, se poate reține că raportul de evaluare din 28.04.2015 întocmit de A.N.I., este nelegal, întrucât se bazează pe încălcarea principiului neretroactivității legii consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României.

Acest principiu constituie o garanție fundamentală a drepturilor constituționale de natură să asigure securitatea juridică și încredere a cetățenilor în sistemul de drept, iar respectarea acestuia impune ca dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 să fie aplicate doar situațiilor juridice născute, modificate sau stinse după intrarea în vigoare a acestora, situațiilor juridice în curs de constituire, modificare sau stingere, precum și efectelor juridice ale situațiilor juridice anterior născute, modificate sau stinse.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat.

2.1 Argumentele de fapt și de drept relevante:

Din lecturarea criticilor subsumate recursului declarat, se observă că problema de drept ce suscită dezbatere în prezenta cauză, este aceea referitoare la aplicarea prevederilor art. 25 din Legea 176/2010.

Potrivit acestui text de lege:

"(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective. în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni. (2) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. în cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. (3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective. (4) Prin derogare de la dispozițiile speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârșirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment."

Aceste dispoziții legale au fost interpretate de Curtea Constituțională a României, care în Decizia nr. 418/2014, prin care a statuat că "prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie sancțiunea decăderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcție ca urmare a săvârșirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate ..."

În aceeași decizie, instanța constituțională a menționat că: "pentru a integra prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua în litera și spiritul Legii nr. 176/2010, astfel încât acestea să corespundă voinței reale avute de legiuitor la momentul adoptării lor, conținutul acestora trebuie interpretat în sensul că odată constatată definitiv existența unei stări de incompatibilitate sau conflict de interese, persoana în sarcina căreia această stare a fost stabilită decade din dreptul de a mai ocupa orice altă funcție eligibilă, prevăzută de art. 1 din lege, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. Curtea menționează că, în litera și spiritul legii, poate subzista doar interpretarea potrivit căreia o persoană care a ocupat, spre exemplu, funcția de consilier local sau județean și cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau încălcarea regimului privind conflictul de interese nu mai poate ocupa, pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, nicio altă funcție eligibilă (spre exemplu, senator, deputat, primar, consilier local etc.)."

Ca atare, textul de lege în discuție nu instituie norme de drept material în baza cărora să se definească starea de incompatibilitate sau conflictul de interese, ci stabilește doar sancțiunea aplicabilă odată constatată definitiv existența unei atari abateri de integritate.

Fiind o sancțiune administrativă, aceasta urmează regula în vigoare momentului aplicării ei, respectiv data rămânerii definitive a raportului de evaluare, așa cum prevede legiuitorul chiar în cuprinsul normei criticate.

Această constatare nu se opune considerentelor Curții Constituționale din Decizia nr. 483/2013 citată de prima instanță în hotărârea recurată. Astfel s-a reținut în acea decizie că " nu poate reține încălcarea principiului neretroactivității legii, înscris la art. 15 alin. (2) din Constituție, întrucât acestea nu produc efecte pentru trecut, ci doar pentru viitor, urmând a-și găsi aplicare de la data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Or, menționarea în raportul de evaluare a prevederilor art. 25 din Legea 176/2010 nu poate conduce la anularea, chiar parțială a acestuia, de vreme ce sancțiunea urmează a fi aplicată doar la momentul rămânerii definitive a acestui raport, iar la acea dată este evident că norma în discuție se afla în realitatea juridică, deci nu se pune problema aplicării retroactive a unui text de lege la situații ce nu erau născute la momentul intrării ei în vigoare.

Este evident că nu pot fi aplicate norme de drept material referitoare la existența stării de incompatibilitate sau conflict de interese la fapte săvârșite anterior intrării în vigoare a textelor de lege ce sancționează astfel de abateri de integritate, întrucât partea nu este în măsură să-și adapteze comportamentul la consecințe juridice în vigoare.

Însă, Legea nr. 176/2010 reprezintă o reglementare de procedură, referitoare la competențele A.N.I. și procedura de evaluare a situațiilor de incompatibilitate și conflict de interese, iar prevederile art. 25 instituie reguli specifice referitoare la ocuparea funcțiilor eligibile. Astfel, interdicția de a mai ocupa aceeași funcție eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului reprezintă o sancțiune cu natură juridică distinctă, însăși Curtea Constituțională statuând că reglementarea supusă controlului de constituționalitate se integrează scopului legii asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale și nu contravine normelor constituționale privind dreptul de a fi ales și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

Această interpretare este conformă celor statuate de Curtea Constituțională în Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în M. Of. nr. 59/28.01.2002:

"o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare."

În aceste condiții, nu poate fi validată concluzia instanței de fond, în sensul că art. 25 instituie norme cu caracter material ce nu pot fi aplicabile faptelor anterioare intrării în vigoare.

Ca atare, excepția nulității absolute a raportului de evaluare, întrucât a fost întocmit în baza unei legi care nu era în vigoare la data faptelor reprezintă o afirmație care nu-și găsește corespondent în realitatea documentelor prezentului dosar.

În acest sens, Înalta Curte a constatat că întreaga procedură de evaluare s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate de Legea nr. 176/2010, însă din punctul de vedere al dreptului material, faptele au fost analizate și încadrate juridic în prevederile art. prev. art. 90 și 92 din lege din Legea nr. 161/2003, în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării 2008 - 2009.

Totodată, nu pot fi primite susținerile intimatei, care a afirmat că prevederile art. 25 sunt norme de drept material, deoarece instituie o sancțiune cu caracter penal, deoarece sunt infirmate de Decizia Curții Constituționale nr. 483/2013, potrivit căreia: "În aceste condiții, Curtea reține că interdicția de a mai exercita, timp de 3 ani, o funcție sau o demnitate publică, cu excepția celor electorale, este o sancțiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară constând în interdicția temporară a exercitării unor drepturi, în speță drepturi electorale. Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale. Pe cale de consecință, Curtea constată că reglementarea supusă controlului de constituționalitate se integrează scopului legii și nu contravine normelor constituționale privind dreptul de a fi ales și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Limitele prevăzute de art. 37 din Constituție cu privire la exercitarea dreptului de a fi ales se referă la vârsta minimă a prezumtivului candidat, la capacitatea acestuia de a-și exercita dreptul de vot în condițiile art. 36 din Constituție, la condițiile prevăzute de art. 16 alin. (3) din aceasta cu privire la ocuparea funcțiilor și demnităților publice, civile sau militare, în condițiile legii, de către persoane care au cetățenia română și domiciliul în țară, precum și la categoriile de persoane prevăzute la art. 40 alin. (3), care nu pot face parte din partide politice (judecătorii Curții Constituționale, avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite prin lege organică)."

Nici argumentul potrivit cu care Legea nr. 144/2007 și-a încetat efectele juridice, prin admiterea excepției de neconstituționalitate, anterior declanșării investigației de care A.N.I., iar dispozițiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 nu erau aplicabile situației juridice și efectelor acesteia definitiv realizate anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, nu este apt să formeze convingerea instanței de control judiciar că raportul de evaluare din 28.04.2015 întocmit de A.N.I., este nelegal, așa cum a susținut intimata.

Este de principiu că nulitatea sau nelegalitatea unui act administrativ se raportează la elemente intrinseci și concomitente acestuia, iar nu la elemente ce intervin ulterior întocmirii și care țin de punerea lui în executare.

2.2 Temeiul legal al soluției adoptate în recurs:

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va dispune admiterea recursului declarat de pârâtă, cu consecința casării hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a acțiunii formulate de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței civile nr. 408 din 1 octombrie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cauza, respinge în tot acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 mai 2019.

GGC - ED