ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3339/2014

Circumstanțele cauzei. Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 30 octombrie 2012, reclamanta A.M.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea hotărârii din 23 octombrie 2012 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, precum și suspendarea acestei hotărâri. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că prin hotărârea a cărei anulare se solicită, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii și-a însușit punctul de vedere al Direcției legislație, documentare și contencios privind interpretarea dispozițiilor art. 12 alin. (6) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii și a stabilit că prim-adjunctul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție poate participa la ședințele secției pentru procurori și ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, în perioada vacanței funcției de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. În esență, principalul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă îl constituie faptul că nici Constituția și nici Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, nu prevăd posibilitatea substituirii/delegării de competențe, invocarea în motivarea hotărârii atacate a dispozițiilor art. 7din Regulamentul de ordine interioară a parchetelor fiind apreciată ca o adăugare la lege. Cu privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ, întemeiată pe art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a arătat că sunt întrunite cumulativ toate cerințele de admisibilitate ale cererii. Pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, prin întâmpinare a solicitat respingerea acțiunii, în principal, ca lipsită de interes, iar în subsidiar, ca neîntemeiată. La data de 12 martie 2013, Ministerul Public, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii, apreciind că sunt întrunite condițiile art. 49 alin. (3) și art. 52 alin. (1) C. proc. civ. La data de 11 martie 2013, S.I.S. a formulat cerere de intervenție voluntară, în temeiul art. 62 alin. (2) noul C. proc. civ., prin care a solicitat obligarea Consiliului Superior al Magistraturii, prin Inspecția judiciară, să analizeze petițiile pe care i le-a adresat. Prin încheierea din data de 26 martie 2013, instanța a respins ca inadmisibilă cererea de intervenție formulată de intervenienta S.I.S. și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Public, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în interesul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii, reținând că intervenientul a justificat interesul în promovarea acesteia, câtă vreme actul a cărui anulare se solicită se referă practic la posibilitatea reprezentării Ministerul Public în Consiliul Superior al Magistraturii și de către o altă persoană decât aceea a procurorului general.

Hotărârea Curții de apel Prin sentința nr. 1187 din 2 aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de interes ca nefondată, a respins acțiunea formulată de reclamanta A.M.R., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Public, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în interesul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii. Pentru a respinge excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea cererii de anulare a hotărârii Plenului Consiliul Superior al Magistraturii din 23 octombrie 2012, instanța a reținut că vătămarea susceptibilă a genera dreptul la acțiunea în contencios administrativ, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu se confundă cu îndeplinirea condiției interesului în promovarea acțiunii, ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, în sens larg. În speță, reclamanta se legitimează în calitate de persoană juridică fără scop patrimonial, fiindu-i recunoscută utilitatea publică, prin H.G. nr. 530/2008, iar față de scopul înființării acesteia, așa cum rezultă din art. 5 din Statutul A.M.R.: apărarea intereselor magistraților în raport cu celelalte subiecte de drept și raportat la dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, justifică interesul promovării acțiunii. Pe fondul cauzei, instanța a reținut, în esență următoarele considerente: Dispozițiile art. 12 alin. (6) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii au fost emise în aplicarea Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, iar cele statuate prin hotărârea a cărei anulare se solicită în prezenta cauză au valoarea unei norme interpretative. Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, nu conține vreo prevedere expresă referitoare la posibilitatea participării prim-adjunctul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție la ședințele secției pentru procurori și ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, pentru ipoteza vacanței funcției de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Tot astfel, art. 133 alin. (2) lit. c) din Constituția României prevede ca procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție are calitatea de membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii, dispoziții preluate și de art. 3 din Legea nr. 317/2004. În acest context, instanța a constatat că dispozițiile interpretative materializate în cuprinsul hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii din 23 octombrie 2012 nu adaugă la lege, ci au fost emise tocmai în executarea acesteia, cu luarea în considerare a cadrului legislativ existent în vigoare la momentul emiterii acestora. Hotărârea atacată a fost emisă în aplicarea dispozițiilor art. 140 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (3) din Regulamentul de ordine interioară al Parchetelor, aprobat prin ordinul ministrului justiției din 21 februarie 2007, care stipulează că, în ipoteza imposibilității exercitării funcției de către procurorul general, intervine, de drept, înlocuirea acestuia, în exercitarea tuturor atribuțiilor ce îi revin de către prim-adjunctul procurorului general. Dispozițiile art. 7 alin. (3) din Regulament nu fac distincție între atribuțiile constituționale sau legale în exercitarea cărora prim-adjunctul procurorului general îl înlocuiește de drept pe procurorul general, precizând doar că este vorba despre atribuțiile ce îi revin în această calitate. Opinia reclamantei, în sensul că procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție se legitimează în calitate de membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii, ca organ unipersonal, iar nu ca reprezentant al Ministerului Public, nu a fost primită de instanță, care a avut în vedere dispozițiile art. 133 alin. (2) din Constituția României și art. 3 din Legea nr. 317/2004, care stabilesc fără echivoc componența Consiliului Superior al Magistraturii, membrii acestuia provenind din rândurile judecătorilor/procurorilor, ca reprezentanți ai magistraților, precum și din societatea civilă. Alături de acești membri aleși, fac parte de drept din Consiliul președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție, ca reprezentant al puterii judecătorești, ministrul justiției și procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. În conformitate cu dispozițiile art. 71 din Legea nr. 304 /2004 procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție reprezintă Ministerul Public în relațiile cu celelalte autorități publice și cu orice persoane juridice sau fizice, din țară sau din străinătate, Ministerul Public fiind, potrivit reglementarilor constituționale, parte componentă a autorității judecătorești. Prin urmare, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție se legitimează în calitatea de membru de drept al Consiliului, în considerarea calității de reprezentant al Ministerului Public. Referitor la cererea de suspendare a hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii din 23 octombrie 2012, instanța a constatat că un astfel de demers apare ca lipsit de interes, în raport de art. 14 din Legea nr. 554/2004, care prevede în mod neechivoc că suspendarea nu poate opera decât atunci când cele două condiții sunt îndeplinite cumulativ. În speță, nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, deoarece motivele expuse de către reclamantă sunt identice cu cele invocate în cererea de anulare a hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, analiza pe fond relevând tocmai netemeinicia cererii de anulare.

Recursul declarat de A.M.R. Împotriva sentinței primei instanțe a declarat recurs reclamanta A.M.R., invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Recurenta și-a structurat criticile formulate susținând că: 3.1. - prima instanță a interpretat greșit dispozițiile art. 132 alin. (1), art. 133 alin. (2) lit. a) și lit. c) și art. 134 alin. (2) din Constituție, precum și ale art. 3 lit. a) și lit. c), art. 5, art. 26 alin. (1) fraza I, art. 27 alin. (2) teza a II-a și art. 28 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii; nu s-a ținut seama de faptul că procurorul general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție este membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii în calitate de organ unipersonal, iar nu ca reprezentat al Ministerului Public ori al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; 3.2. - au fost confundate două instituții juridice: ocuparea unei funcții și exercitarea atribuțiilor funcției respective în caz de vacanță a acesteia, în condițiile în care, în cazul particular al procurorului general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție, nu există norme speciale privind ocuparea acestei funcții prin delegare, câtă vreme, potrivit art. 57 alin. (7) din Legea nr. 303/2004, delegarea procurorilor, inclusiv în funcții de conducere, se dispune chiar de către procurorul general al acestui parchet; 3.3. - sentința contravine dispozițiile art. 4 alin. (3) și art. și art. 69 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, prin aceea că, deși recunoaște că în Legea nr. 317/2009 nu există vreo normă care să vizeze participarea prim-adjunctului procurorului general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție la ședințele Consiliului Superior al Magistraturii pe perioada vacanței funcției de procuror general al acestui parchet, totuși apreciază că actul administrativ atacat este legal; 3.4. - au fost aplicate greșit prevederile art. 140 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 304/2004 și cele cuprinse în art. 7 alin. (3) din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, aprobat prin Ordinul Ministerului Justiției nr. 529/2007. 3.5. - printr-un act administrativ ulterior: hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii din 23 aprilie 2013, soluția primei instanțe, cât și poziția Consiliului Superior al Magistraturii sunt invalidate, întrucât s-a decis că adjunctul procurorului general nu este membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii, în ipoteza vacanței concomitente a funcției de procuror general, respectiv de prim adjunct al procurorului general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Apărările intimaților Consiliul Superior al Magistraturii și Ministerul Public, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție Ambii intimați au formulat întâmpinare, prin care au invocat excepția lipsei de interes a recurentei, soluționată în ședință publică de instanța de recurs, potrivit consemnărilor din practicaua acestei decizii, precum și apărări de fond, răspunzând punctual la motivele de recurs. În esență, intimații au arătat că hotărârea primei instanțe este legală și reflectă interpretarea corespunzătoare a cadrului normativ incident cauzei care vizează constituirea și funcționarea legală și eficientă a secțiilor și Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a mai susținut că legalitatea unui act administrativ de organizare internă nu poate fi analizată prin prisma unui act de aceeași natură adoptat ulterior. La rândul său, intimatul Ministerul Public, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a prezentat pe larg motivele pentru care consideră că procurorul general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție este membru de drept în Consiliul Superior al Magistraturii în considerarea calității sale de reprezentant al Ministerului Public, neputând fi acceptată teza avansată de recurentă, a calității de organ unipersonal care se reprezintă pe sine însuși, considerând corectă invocarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 71 din Legea nr. 304/2004. În fine, ambii intimați au insistat asupra finalității adoptării actului administrativ atacat: asigurarea funcționării legale a Consiliul Superior al Magistraturii în situația excepțională creată prin vacantare postului de procuror general.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei, a apărărilor din întâmpinări, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea acesteia. Instanța de contencios administrativ a fost învestită de către A.M.R., persoană juridică de drept privat, fără scop patrimonial, cu statut de utilitate publică recunoscut prin H.G. nr. 530/2008, cu o acțiune având ca petit principal anularea hotărârii din 23 octombrie 2012, adoptată de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care s-a constatat că prim-adjunctul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție poate participa le ședințele secției pentru procurori și ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, în perioada vacanței funcției de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Curtea de apel a analizat cadrul normativ aplicabil și, pe baza argumentației expuse rezumativ la pct. 2 al deciziei, a ajuns la concluzia că soluția administrativă criticată este legală. Sentința curții de apel reflectă interpretarea adecvată a legii și aplicarea judicioasă a acesteia la situația de fapt, instanța de control judiciar având aceeași optică asupra problemei de drept deduse spre soluționare. Răspunzând punctual la criticile recurentei, Înalta Curte reține mai întâi că dispozițiile legale enumerate de recurentă la pct. 3.1 al deciziei conduc univoc la concluzia că procurorul general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție are calitatea de membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii. Astfel, art. 3 din Legea nr. 317/2004 care reia art. 133 alin. (2) lit. c) din Constituția României, revizuită, stabilind structura Consiliului Superior al Magistraturii arată că: „Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din 19 membri, din care: a) 9 judecători și 5 procurori, aleși în adunările generale ale judecătorilor și procurorilor, care compun cele două secții ale Consiliului, una pentru judecători și una pentru procurori; b) 2 reprezentanți ai societății civile, specialiști în domeniul dreptului, care se bucură de înaltă reputație profesională și morală, aleși de Senat; c) președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, reprezentant al puterii judecătorești, ministrul justiției și procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, care sunt membri de drept ai Consiliului.” Prin structura stabilită de Constituție și de legea sa organică, Consiliul Superior al Magistraturii este compus din reprezentanți ai magistraților, aleși dintre aceștia, din reprezentanți ai societății civile, precum și din reprezentanții Înaltei Curți de Casație și Justiție, Ministerului Justiției și Ministerului Public, respectiv președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, ministrul justiției și procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Totodată, prin atribuțiile funcționale stabilite în cuprinsul art. 70 și urm. din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție conduce și coordonează activitatea Ministerului Public pe care îl reprezintă în relațiile cu celelalte autorități publice și cu orice alte persoane fizice sau juridice, din țară sau din străinătate. Transpare cu evidență în opinia instanței de recurs, voința legiuitorului de a asigura la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii o reprezentare a tuturor factorilor implicați în înfăptuirea justiției, respectiv magistrații, Ministerul Justiției prin ministrul justiției, Înalta Curte de Casație și Justiție prin președintele acesteia și Ministerul Public prin procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, precum și societatea civilă. În contextul expus, teza recurentei privind calitatea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție de membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii în calitate de organ unipersonal, iar nu de reprezentant al Ministerului Public este lipsită de consistență juridică, pentru că o instituție a procurorului general ruptă de instituția Ministerului Public ar fi o noțiune golită de conținut. În cauză nu se contestă aspectul invocat de recurentă la pct. 3.2. și pct. 3.3, respectiv inexistența unei prevederi legale exprese referitoare la persoana care îl poate înlocui pe procurorul general în exercitarea atribuțiilor sale în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. Acesta a fost de altfel și motivul care a determinat secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii să sesizeze Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, prin hotărârea din 22 octombrie 2012, demers finalizat prin hotărârea al cărei control de legalitate face obiectul cauzei de față. Apreciind asupra situației excepționale create prin vacantarea postului de procuror general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție (situație existentă în intervalul 1 octombrie 2012-16 mai 2013), în cadrul marjei legale de care beneficiază, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a considerat că prim adjunctul procurorului general poate participa la ședințele secției pentru procurori și ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. Această soluție administrativă are suport normativ în prevederile art. 140 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 304/2004 care dispun că „Prin Regulamentul de ordine interioară al parchetelor se stabilesc: (…) b) atribuțiile procurorilor generali, prim-procurorilor și ale adjuncților acestora, ale procurorilor inspectori, ale procurorilor șefi și ale procurorilor, precum și ale celorlalte categorii de personal” și, consecutiv, în art. 7 alin. (3) din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor aprobat prin Ordinul ministrului justiției din 21 februarie 2007 care stabilește că „În perioada absenței procurorului general sau a imposibilității exercitării funcției indiferent de cauza acesteia, inclusiv revocarea, prim-adjunctul procurorului general îl înlocuiește de drept în exercitarea atribuțiilor ce îi revin în această calitate, iar în cazul absenței acestuia sau al imposibilității exercitării funcției, indiferent de cauza acesteia, inclusiv revocarea, atribuțiile sunt exercitate de drept de adjunctul procurorului general.” Punctul de vedere susținut de recurentă la pct. 3.4. potrivit căruia prevederile legale citate anterior au fost greșit aplicate, nu poate fi primit. Lipsa unei reglementări care să statueze expres asupra persoanei care îl înlocuiește pe procurorul general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție în exercitarea atribuțiilor din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii nu putea împiedica Consiliul Superior al Magistraturii ca, interpretând coroborat dispozițiile legale anterior indicate și având în vedere, în același timp, imperativul bunei funcționări a Consiliul Superior al Magistraturii, ca garant al independenței justiției, să ajungă la concluzia exprimată prin hotărârea atacată. De altfel, în aceeași manieră s-a raționat și în privința recursurilor în interesul legii formulate de prim adjunctul procurorului general în perioada de vacanță a funcției de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în condițiile în care C. proc. civ. evocă procurorul general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție ca fiind unul dintre autorii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, (art. 329 C. proc. civ., respectiv art. 514 noul C. proc. civ.). Soluționând aceste recursuri în interesul legii (de exemplu prin decizia din 21 ianuarie 2013 ori decizia din 18 februarie 2013) instanța supremă a reținut expres în considerente că este legal sesizată „fiind îndeplinite cumulativ cerințele impuse de dispozițiile art. 329 C. proc. civ., cu referire la autorul sesizării și existența unei jurisprudențe neunitare”. În fine, la pct. 3.5. recurenta a invocat o hotărâre ulterioară a Consiliului Superior al Magistraturii: hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii din 23 aprilie 2013 prin care s-a statuat că adjunctul procurorului general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție nu este membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii în situația vacantării concomitente a funcției de procuror general, respectiv prim adjunct al procurorului general al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție. În această privință, Înalta Curte reține că nu poate constitui un argument pertinent de nelegalitate a unui act administrativ o practică administrativă ulterioară, câtă vreme examenul de legalitate (incluzând oportunitatea, ca dimensiune a legalității) se realizează prin raportare la momentul emiterii acestuia. Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul de față, ca nefondat.