Decizia nr. 7281/2013 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe Prin Încheierea din data de 27 noiembrie 2012, Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 4 din Legea 554/2004, a învestit în primă instanță Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, invocată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România, Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, Baroul Suceava și Consiliul Baroului Suceava, suspendând judecata cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate. Prin Încheierea pronunțată la data de 15 ianuarie 2013, Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantului și a dispus completarea Încheierii din data de 27 noiembrie 2012, în sensul sesizării Curții de Apel București și cu soluționarea excepției de nelegalitate a Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România. În motivarea excepției, reclamantul a arătat, în ceea ce privește prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, luând în considerare dispozițiile art. 6 parag. 1 și următoarele din Convenția Europeană a Drepturilor Omului ce vizează dreptul la un proces echitabil și principiul securității juridice, excepția este admisibilă. Pe fondul acestei excepții, a susținut că prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat constituie temei de drept în emiterea Deciziei din 24 februarie 2011 a Baroului Suceava prin Consiliul Baroului Suceava și a Deciziei din 8 iulie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, precum și a Hotărârii Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România din 2010, acte administrative de care depinde soluționarea fondului. Referitor la prevederile Hotărârii Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România din 2010, reclamantul a apreciat că excepția este admisibilă, cel puțin în ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Astfel, Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România a fost emisă de către o autoritate care nu este învestită cu emiterea acelui act, contravine dispozițiilor cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prin aceasta încercându-se adăugarea sau modificarea dispozițiilor cuprinse în Legea nr. 51/1995, ceea ce contravine prevederilor art. 58 din Legea nr. 24/2000. Totodată, a precizat că aplicarea acestei hotărâri în cauză, în interpretarea dată de Baroul Suceava și de către Uniunea Națională a Barourilor din România, dobândește caracter retroactiv, întrucât cererea sa de primire în profesia de avocat a fost depusă la 28 iunie 2010, iar hotărârea respectivă a fost publicată pentru prima dată la 15 septembrie 2010. În fine, a arătat că Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, chiar dacă menționează că ar fi dată în vederea soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, stabilește modul de organizare a unui examen, de care acesta era scutit. În concluzie, reclamantul a solicitat admiterea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a Hotărârii Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România din 2010.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 1981 din 13 iunie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România. Totodată, a admis excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat (în forma existentă la data de 28 iunie 2010) și ale Hotărârii din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România invocată de reclamant. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, prima instanță a reținut că nu este întemeiată întrucât legitimarea procesuală pasivă a acestuia este justificată de calitatea de emitent al Hotărârii din 2010, act administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate, iar citarea în calitate de pârât își are temeiul legal în prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Lipsa personalității juridice a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România invocată în cauză, nu are relevanță, calitatea procesuală în dreptul administrativ nefiind condiționată de personalitatea juridică a autorității publice emitente a actului administrativ. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 instituie o excepție de la regula examenului și recunoaște celor care îndeplinesc cerințele prevăzute de această normă legală dreptul de a fi primiți în profesia de avocat fără examen. Voința exprimată de legiuitor prin acest text de lege a fost în sensul că toate persoanele care se află în situația evocată de aceste dispoziții legale au dreptul să fie primite în profesia de avocat fără examen, fiind dispensate de orice îndatorire legală de verificare a cunoștințelor. În opinia instanței, condiționarea accesului în profesie pentru persoanele care îndeplinesc cerințele normei legale de o procedură de verificare a cunoștințelor ar goli de conținut prevederile menționate și ar contraveni finalității urmărite de legiuitor prin adoptarea lor. Așa fiind, a apreciat că recunoașterea prin art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat a dreptului Consiliului Baroului de a proceda la verificarea cunoștințelor solicitanților cu privire la legislația specifică profesiei de avocat excede dispozițiilor art. 16 alin (2) din Legea nr. 51/1995 și anulează dreptul conferit de acest act normativ cu forță juridică superioară. În consecință, prima instanță a reținut că prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat (forma în vigoare la data de 28 iunie 2010) și ale Hotărârii Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România din 11 septembrie 2010 nu sunt în concordanță cu art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, constatare în raport cu care a apreciat că devine inutilă examinarea celorlalte aspecte de nelegalitate invocate de reclamant.

Recursul formulat de pârâta Uniunea Națională a Barourilor din România, prin Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, împotriva Sentinței 1981 din 13 iunie 2013 a Curții de Apel București Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Se invocă faptul că soluția primei instanțe este întemeiată pe interpretarea eronată a dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Prin formularea "poate fi primit în profesie" se creează o vocație de primire în profesie, care constituie în același timp un beneficiu acordat de lege prin instituirea unei excepții de la regula primirii în profesie prin examen. În mod justificat, baroul care primește o astfel de cerere o poate respinge, inclusiv în ipoteza în care solicitantul nu prezintă cunoștințe corespunzătoare cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat. Contrar interpretării instanței de fond, instanța supremă a statuat constat, în ultimii ani, că barourile au dreptul să facă o verificare a celor care solicită primirea în profesia de avocat cu scutire de examen în ceea ce privește cunoștințele referitoare la organizarea și exercitarea profesiei de avocat. Recurenta enumeră Deciziile nr. 4047 din 11 octombrie 2012, nr. 4329 din 25 octombrie 2012, nr. 4330 din 25 octombrie 2012 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Se mai arată că instanța supremă s-a mai pronunțat asupra legalității art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a Hotărârii Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România din 2010, respingând excepțiile de nelegalitate prin Deciziile nr. 6014 din 28 iunie 2012, nr. 5549 din 4 iunie 2012, nr. 5263 din 16 mai 2013. Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 51/1995 permite ca prin Statutul profesiei de avocat să poată stabili condiții cu privire la verificarea și funcționarea profesiei. În raport de aceste prevederi, prin art. 21 alin. (2) din Statut, s-a stabilit organizarea unei verificări a cunoștințelor solicitanților de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, verificare numai în ceea ce privește materia referitoare la organizarea și exercitarea acestei profesii. Ca atare, art. 21 alin. (2) din Statut s-a emis în condiții legale, fără a exista o contradicție cu prevederile Legii nr. 51/1995 și fără a se adăuga la aceste prevederi. Susținerea reclamantului în sensul că Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România a fost emisă de un organ necompetent este eronată, în raport de dispozițiile art. 85 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat.

Recursul formulat de pârâții Baroul Suceava și Consiliul Baroului Suceava împotriva Sentinței nr. 1981 din 13 iunie 2013 a Curții de Apel București Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Instanța de fond a apreciat în mod greșit că prin dispozițiile cuprinse în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, persoanelor care pot solicita primirea în profesie cu scutire de examen li se conferă dreptul de a fi primiți în profesia cu obligația corelativă a organului administrativ, respectiv decizia de primire în profesie cu scutire de examen fără a mai avea posibilitatea de a aprecia. Din modul în care este redactat textul, "poate fi primit", rezultă cu claritate că legiuitorul a stabilit vocația solicitanților și nu un drept al acestora, lăsând organelor administrative posibilitatea de a analiza în fiecare caz în parte și de a aprecia asupra cererii de primire în profesie cu scutire de examen. Dacă legiuitorul ar fi înțeles să confere solicitanților dreptul de a fi primiți în profesie cu scutire de examen, ar fi folosit termeni imperativi "va fi primit". Înalta Curte s-a pronunțat în sensul că textul menționat conferă solicitanților vocația de a fi primiți în profesie cu scutire de examen și că aceștia cu obligația de a se prezenta și susține interviul organizat de Consiliul Baroul în temeiul dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat. În acest context, recurenții apreciază că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statut nu vin în contradicție cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 și nu stabilesc o modalitate de examinare a solicitanților contrară literei și spiritului legii. Se urmărește doar asimilarea dispozițiilor legale și statutare privitoare la exercitarea profesiei fără a se face aprecieri asupra pregătirii profesionale a solicitantului.

Apărările formulate de intimatul-reclamant A. Prin întâmpinarea și completarea la întâmpinare, intimatul a invocat excepția netimbrării recursurilor și excepția de tardivitate a declarării recursurilor, peste termenul legal de 5 zile prevăzut de lege. Pe fondul recursurilor, se solicită respingerea cererilor ca nefondate. Intimatul consideră că hotărârea primei instanțe este legală și temeinică și este susținută și de jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, mai ales după pronunțarea Hotărârii Curții Europene a Drepturilor Omului din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef contra României și a Hotărârii din 10 iulie 2012 în cauza Ilie Șerban împotriva României. Intimatul indică Deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 3228 din 17 iunie 2010, nr. 4143 din 16 septembrie 2011, nr. 2954 din 13 iunie 2012, nr. 4835 din 16 noiembrie 2012. Față de jurisprudența invocată, care a avut ca finalitate menținerea excepțiilor de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și ale Hotărârii 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, intimatul arată că în speță este aplicabilă puterea de lucru judecat a hotărârilor judecătorești enumerate. II. Considerentele Înaltei Curți - instanța competentă să soluționeze calea de atac extraordinară exercitată 1. Cu privire la excepția tardivității formulării recursurilor Din actele dosarului rezultă că sentința recurată a fost comunicată pârâtului la Uniunea Națională a Barourilor din România la 16 iulie 2013 și părților Baroul Suceava - Consiliul Baroului Suceava la data de 17 iulie 2013. Pârâta Uniunea Națională a Barourilor din România, prin Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România a formulat recurs, prin poștă, la 23 iulie 2013, peste termenul de 5 zile prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Pârâții Baroul Suceava - Consiliul Baroului Suceava au declarat recurs în data de 22 iulie 2013, în termenul prevăzut de lege. Prin urmare, recursul formulat de pârâta Uniunea Națională a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România urmează să fie respins ca tardiv formulat. 2. Cu privire la recursul formulat de pârâții Baroul Suceava și Consiliul Baroului Suceava Recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi arătate în continuare. 2.1. Cauza de față are ca obiect soluționarea excepțiilor de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și ale Hotărârii din 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România. Prima instanță a considerat că recunoașterea prin art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat a dreptului Consiliului Baroului de a proceda la verificarea cunoștințelor solicitanților cu privire la legislația specifică profesiei de avocat excede dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 și anulează dreptul conferit de acest act normativ cu forță juridică superioară. Instanța de fond, în mod greșit a admis excepția de nelegalitate, constatând că cele două acte administrative normative încalcă prevederile unui act normativ, cu valoare juridică superioară, respectiv art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat. Art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat nu adaugă la lege - art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Prevederile art. 16 alin. (2) sus-menționate permit ca persoanele care au îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult, timp de cel puțin 10 ani și dacă nu le-a încetat activitatea din motive disciplinare care le fac nedemne pentru profesia de avocat, să poată fi primite, la cerere, în profesie, cu scutire de examen. Legea nr. 51/1995 a precizat că persoanele care formulează cererea în condițiile art. 16 alin. (2) lit. b) sunt scutite de examenul la care face referire alin. (1). Ținând seama și de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, conform cărora "profesia de avocat este liberă și independentă, cu organizare și funcționare autonomă, în condițiile prezentei legi și ale statutului profesiei", se va reține faptul că art. 16 alin. (2) lit. b) a interzis expres organizarea unui examen de natura celui prevăzut de alin. (1). În concret, prevederile referitoare la examen au fost detaliate în cuprinsul Statutului profesiei de avocat, astfel cum au fost detaliate și prevederile aplicabile în cazul primirii în profesia de avocat cu scutire de examen. Raportat la actul normativ cu valoare juridică superioară, Statutul profesiei de avocat și ulterior, Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, au obligația de a respecta condiția impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul că primirea în profesie să nu se transforme într-un examen, de tipul celui prevăzut de art. 16 alin. (1) din lege. Totodată, instanța de recurs constată că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în profesie, a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorității competente un drept de apreciere discreționar. Astfel, se explică și se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la Congresul Avocaților din România, potrivit cărora "în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispozițiile art. 16 alin. (2) din lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive. Cu referire strictă la Hotărârea din 2010, se remarcă netemeinicia motivului de nelegalitate conform căruia Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România nu are competența legală de a emite o astfel de hotărâre. Congresul avocaților are competența stabilită la art. 64 din lege, iar Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România adoptă decizii și hotărâri obligatorii, conform art. 66 din lege și art. 85 alin. (2) din Statut. În speță, Hotărârea din 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nu este aplicabilă cererii de primire în profesia de avocat formulată de intimatul-pârât. Cererea a fost înregistrată la 28 iunie 2010, în timp ce Hotărârea a fost adoptată în septembrie 2010 și are aplicabilitate pentru cererile formulate ulterior acestei perioade. Din acest punct de vedere se reține că intimatul-reclamant nu avea interes în invocarea excepției de nelegalitate a Hotărârii din 2010. 2.2. În ceea ce privește jurisprudența Înaltei Curți asupra soluționării excepțiilor de nelegalitate ridicate se constată că, majoritar, este punctul de vedere ce constată legalitatea celor două dispoziții legale. Invocarea Deciziei nr. 4835 din 6 noiembrie 2012 pronunțată în Dosar nr. x/32/2011 nu contrazice cele reținute prin prezenta hotărâre, avându-se în vedere că instanța de recurs s-a pronunțat strict asupra motivelor de recurs formulate și anume, a neîndeplinirii unor condiții de procedură extrinseci actelor analizate. Mai mult, s-a constatat că reclamantul a fost supus în realitate unui veritabil examen, ceea ce a condus la încălcarea dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Celelalte decizii exemplificate de intimatul-reclamant nu conțin dispoziții referitoare la constatarea nelegalității prevederilor analizate, toate pronunțându-se pe fondul cauzei, analizându-se în concret situația fiecărui solicitant. În sens contrar, jurisprudența invocată pentru susținerea legalității dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statut și ale Hotărârii din 2010 poate fi apreciată ca având "puterea de lucru judecat" pretinsă chiar de către intimatul-reclamant. 2.3. Cu privire la jurisprudența Curții Europene de Justiție, respectiv a hotărârilor pronunțate în cauzele Ștefan și Ștef, Ilie Șerban și Stănciulescu. Prezenta decizie nu încalcă în niciun mod jurisprudența Curții Europene de Justiție, avându-se în vedere că pricinile au obiecte juridice diferite. Prin constatarea legalității prevederilor din Statut și cele ale Hotărârii din 2010 nu se afirmă, contrar jurisprudenței sus-menționate, că persoanele care solicită intrarea în profesie cu scutire de examene sunt obligate la a susține examenul prevăzut de art. 16 alin. (1) din Legea nr. 51/1995. Dimpotrivă, cele două prevederi analizate exclud existența unui examen, iar Hotărârea din 2010 a fost adoptată în susținerea acestui punct de vedere. Problema care se degajă este aceea a aplicării corecte a Hotărârii din 2010. Nu este contestat dreptul oricărei persoane care îndeplinește condițiile prevăzute de lege să acceadă în cadrul profesiei de avocat. Totodată, există și dreptul corelativ, de apreciere, al autorității competente, în limitele legale, de a primi persoana solicitantă în profesia de avocat. Cât timp există dreptul de apreciere conferit de lege, "poate fi primit în profesie", verificarea cunoștințelor legate strict de activitatea de avocat, este permisă, fără a se transforma această verificare într-un veritabil examen (barem, notă minimă de trecere, etc.). În speță, cum deja s-a reținut, Hotărârea din 2010 nu este aplicabilă recurentului-intimat și nu produce efecte. 3. Față de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează a se admite recursul declarat de Baroul Suceava și Consiliul Baroului Suceava. Se va modifica sentința recurată, în sensul respingerii excepțiilor de nelegalitate invocate de reclamant. Se va menține dispoziția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România. Se va respinge cererea de cheltuieli de judecată formulată de Uniunea Națională a Barourilor din România prin Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, al cărei recurs a fost respins ca tardiv formulat.