ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1435/2015

Decizia nr. 1435/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/46/2013, la data de 18 noiembrie 2013, contestatorul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. 50095/G/II din 04 noiembrie 2013, întocmit de pârâtă în lucrarea nr. 85952/A/II din 17 noiembrie 2010.

Prin Sentința nr. 23/F-CONT din 5 februarie 2014, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În susținerea recursului, recurentul invocă motivele de nelegalitate reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, susținând că hotărârea atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, recurentul subliniază că în mod greșit, deși a constatat lipsa de incidență a prevederilor 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, prevederi față de care intimata, prin raportul de evaluare contestat, a concluzionat existența stării de incompatibilitate a contestatorului, instanța de fond a reținut în considerentele hotărârii că este vorba de o eroare materială în sensul că trimiterea s-a făcut la prevederile art. 88 din aceeași lege, eroare ce nu este însă de natură a conduce la anularea raportului. Consecința acestei concluzii a fost aceea că instanța de fond a validat un raport de evaluare ce constata o situație de drept în mod evident inexistentă, întrucât recurentul nu deține calitatea de primar sau viceprimar, calități vizate de art. 87 din Legea nr. 161/2003.

Recurentul arată că instanța de fond a aplicat greșit textele de lege privind starea de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în sensul că a extins aplicabilitatea acestuia, deși interdicțiile și incompatibilitățile sunt expres prevăzute de lege și trebuie să fie interpretate foarte strict.

Arată recurentul că, reținând dispozițiile art. 132 din Legea nr. 215/2001, prin sentința atacată se apreciază că sunt aplicabile dispozițiile art. 88 din Legea nr. 161/2003, întrucât în interpretarea instanței se poate considera că Serviciul Public de Gospodărire Comunală Curtea de Argeș (S.P.G.C.) aparține aparatului propriu al primarului.

Învederează recurentul că această concluzie este cu totul greșită și nu poate fi reținută din mai multe puncte de vedere:

- S.P.G.C. Curtea de Argeș este instituție publică înregistrată sub nr. 1440 din 19 august 1998, cu personalitate juridică proprie, distinctă de Primăria Curtea de Argeș, iar instanța de fond nu a reținut acest lucru, făcând referire în mod greșit la "agent economic", ceea ce nu este cazul instituției S.P.G.C. Curtea de Argeș;

- Legea nr. 215/2001 face distincție clară între instituțiile, serviciile publice de interes local și aparatul de specialitate al primarului în cadrul capitolului 4, astfel că Primăria Curtea de Argeș, ca structură funcțională cu activitate permanentă (potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001), nu cuprinde și instituțiile publice cum este S.P.G.C. Curtea de Argeș;

- Potrivit hotărârilor Consiliului Local al Municipiului Curtea de Argeș pentru aprobarea Organigramei și statelor funcțiilor publice și contractuale ale aparatului de specialitate al primarului, precum și a serviciilor publice fără personalitate juridică pe anii 2008, 2010, 2012, S.P.G.C. Curtea de Argeș nu se regăsește în aparatul propriu al primarului.

Apreciază recurentul că instanța de fond a concluzionat în mod eronat în considerentele sentinței că apartenența la aparatul de specialitate al primarului poate fi dedusă din organigrama și statul de funcții al S.P.G.C. Curtea de Argeș, din care rezultă subordonarea acestei instituții față de primar și consiliul local, având în vedere că reglementarea funcționării instituției publice S.P.G.C. Curtea de Argeș, așa cum rezultă și din statul de funcții și organigramă, este în concordanță cu Legea nr. 215/2001 referitoare la instituțiile publice și nu la aparatul propriu al primarului.

Subliniază recurentul că nici dependența decizională a instituției S.P.G.C. Curtea de Argeș față de Consiliul local nu determină apartenența la aparatul propriu al primarului.

Arată recurentul că instanța de fond, analizând aplicabilitatea art. 88 alin. (1) lit. c) în cauza de față, a făcut o confuzie între conflictul de interese și incompatibilități, cele din urmă neputând fi analizate decât strict în raport de prevederile exprese, cu privire la funcțiile anume indicate de textul legal.

Se arată în motivele de recurs, în legătură cu posibilitatea contestatorului de a participa la adoptarea de hotărâri cu privire la funcția pe care o ocupă, bugetul de venituri și cheltuieli al S.P.G.C. Curtea de Argeș, statul de funcții și organigramă, că, pe de o parte, acesta nu este criteriu stabilit de lege pentru determinarea situațiilor de incompatibilitate [raportat la art. 88 lit. c)], iar, pe de altă parte, din actele depuse la dosar rezultă că în împrejurările în care s-au luat astfel de decizii de către Consiliul Local contestatorul a înțeles să nu participe la vot.

Subliniază recurentul că, din actele depuse la dosar, respectiv adeverința nr. 27085 din 06 noiembrie 2012, rezultă că recurentul contestator nu a avut vreodată calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în cadrul aparatului de specialitate al primarului Municipiului Curtea de Argeș.

În consecință, în opinia recurentului, atâta vreme cât funcția pe care contestatorul o ocupă nu este o funcție în cadrul aparatului propriu al primarului, iar instituirea regimului incompatibilităților și conflictului de interese în exercitarea demnităților și funcțiilor publice reprezintă restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, instanța de fond a încălcat prevederile art. 10 C. civ., potrivit cu care "Legile care derogă de la o dispoziție generală, care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege."

Precizează recurentul că legiuitorul nu a înțeles să stabilească incompatibilitatea funcției de consilier local cu cea de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice, așa cum a făcut-o pentru funcțiile de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean, prin art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, astfel că este evident că prin sentința atacată practic instanța de fond a reținut o stare de incompatibilitate neprevăzută de lege.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Așa cum rezultă din analiza lucrărilor dosarului, prin acțiunea formulată, recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate Raportul de evaluare nr. 50095/G/II din data de 4 noiembrie 2013, prin care recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a constatat că acesta a acționat cu nerespectarea dispozițiilor legale privind regimul juridic al incompatibilităților, în sensul art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere că acesta, simultan cu deținerea calității de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Curtea de Argeș, a exercitat, în perioada 19 iunie 2008 - 26 iunie 2012 (mandatul 2008 - 2012) și 26 iunie 2012 - prezent (mandatul 2012 - 2016) și funcția de director al Serviciului Public de Gospodărire Comunală Curtea de Argeș.

Prima instanță a reținut că, în cauză, ceea ce s-a contestat a fost nu deținerea funcției de consilier local, ci faptul că agentul economic la care contestatorul a îndeplinit funcția de director nu face parte din categoria celor aflate în aparatul propriu al primarului.

În acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că recurentul nu tăgăduiește aspectul deținerii simultane, în perioada de referință reținută în actul administrativ contestat, a calității de consilier local în cadrul Consiliului Local Curtea de Argeș, precum și a calității de director al Serviciului de Gospodărire Comunală Curtea de Argeș, însă contestă starea de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare contestat și confirmată prin hotărârea instanței de fond, prin prisma incidenței dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, expunând drept argument faptul că Serviciul de Gospodărire Comunală Curtea de Argeș nu face parte din aparatul propriu al Consiliului Local Curtea de Argeș și nici din aparatul de specialitate al primarului, respectivul serviciu fiind, potrivit Hotărârilor Consiliului Local Curtea de Argeș depuse la dosar, subordonat Consiliului Local Curtea de Argeș, ceea ce, în opinia recurentului, excede sferei de aplicare a dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prevede că: "(1) Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu: (...) c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv".

Conform art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, consiliul local exercită "atribuții privind organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului", iar, potrivit alin. (3) lit. b) al aceluiași articol, în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local "aprobă, în condițiile legii, la propunerea primarului, înființarea, organizarea și statul de funcții ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor și serviciilor publice de interes local (...)".

Potrivit art. 132 din același act normativ: "(...) Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului (...)".

Prin urmare, astfel cum în mod corect a apreciat curtea de apel și în raport de dispozițiile art. 132 din Legea nr. 215/2001, pentru justa soluționare a cauzei se impune a se stabili dacă Serviciul Public de Gospodărire Comunală Curtea de Argeș, în cadrul căruia recurentul are calitatea de director, face parte din aparatul de specialitate al primarului, în condițiile în care criticile aduse de recurent vizează în primul rând greșita apreciere a probatorului administrat în cauză sub acest aspect și dacă în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Din actele și lucrările dosarului rezultă faptul că, în perioada de referință, recurentul-reclamant a fost director al Serviciului public de Gospodărie Comunală Curtea de Argeș, serviciu înființat, potrivit art. 73 din Legea nr. 215/2001, de către consiliul local.

Interpretarea pe care judecătorul fondului a dat-o sintagmei "aparat propriu al consiliului local" este corectă și a condus la o concluzie concordantă scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată.

Suprapunerea terminologică realizată prin art. 110 din Legea nr. 286/2006 între denumirea de "aparat propriu de specialitate al consiliului local" și denumirea de "aparat de specialitate al primarului" nu acoperă integral sensul sintagmei utilizate de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003: "aparat propriu al consiliului local". În lipsa unei definiții legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracție de existența unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activități desfășurate simultan de către recurent.

Este evident că în virtutea prerogativelor conferite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001, recurentul, în calitate de consilier local, avea atribuții referitoare la organizarea și funcționarea Serviciului public de Gospodărie Comunală Curtea de Argeș - alin. (2) lit. a), putând aproba, la propunerea primarului, inclusiv statul de funcții al serviciului menționat - alin. (3) lit. b) - în cadrul căruia era angajat, în același timp, cu contract individual de muncă, scopul reglementării fiind tocmai de a exclude efectele negative pe care le-ar putea genera o astfel de situație în planul transparenței în exercitarea funcțiilor publice.

În cauză, astfel cum în mod corect a reținut curtea de apel, Serviciul Public de Gospodărie Comunală Curtea de Argeș a fost creat la data de 26 mai 1998, prin Hotărârea nr. 28 a Consiliului Local Curtea de Argeș, autoritate deliberativă care, atât la înființare, cât și ulterior, anual, a aprobat organigrama și statul de funcții al serviciului, organigrame din care rezultă subordonarea față de primar și Consiliul local.

De asemenea, Consiliul Municipal Curtea de Argeș a fost cel care l-a numit pe recurentul-reclamant în funcția de director și a emis Regulamentul de organizare și Funcționare al Serviciului Public de Gospodărie Comunală, regulament potrivit căruia "Serviciul întocmește anual proiectul de buget de venituri și cheltuieli, care se aprobă în condițiile legii de către Consiliul Local Municipiului Curtea de Argeș".

Potrivit dispozițiilor art. 74 din Legea nr. 215/2001:

"(1) Numirea și eliberarea din funcție a personalului din cadrul instituțiilor și serviciilor publice de interes local se fac de conducătorii acestora, în condițiile legii.

(2) Numirea și eliberarea din funcție a personalului din aparatul de specialitate al primarului se fac de primar, în condițiile legii."

Conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 215/2001: "Primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale".

Astfel, Înalta Curte constată că, în cauză, interpretarea sistematică a dispozițiilor Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale [art. 36 alin. (2) lit. a), art. 36 alin. (3) lit. b), art. 74 și art. 77], precum și interpretarea teleologică (scopul urmărit de legiuitor) a dispozițiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, conduc la concluzia că Serviciul Public de Gospodărire Comunală Curtea de Argeș, în cadrul căruia recurentul are calitatea de director, face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu al Consiliului Local Curtea de Argeș, unde recurentul exercită o funcție de autoritate publică, respectiv pe cea de consilier local; faptul că în hotărârile Consiliului Local Curtea de Argeș, de aprobare a organigramei Primăriei Orașului Curtea de Argeș, se face distincție între aparatul propriu de specialitate și serviciile subordonate consiliului local, nu este de natură a scoate de sub autoritatea Consiliului Local Curtea de Argeș serviciul public unde recurentul își desfășoară activitatea în calitate de director, fiind în mod evident vorba de un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcții, deținute de recurent în perioada de referință, mai exact că una din funcții este subordonată celeilalte în primul rând sub aspect decizional; este de domeniul evidenței că în modul de organizare, funcționare, atribuțiile și subordinea acestei administrații se regăsesc cu prisosință temeiurile legale pentru incidența situației de incompatibilitate menționată în actul de constatare din 4 noiembrie 2013 încheiat de Agenția Națională de Integritate.

În mod corect a apreciat Curtea de apel că, atâta vreme cât consiliul local hotărăște asupra elementelor esențiale de funcționare a unui agent economic, se impune să se rețină dependența decizională, cu consecința apartenenței la aparatul propriu, având în vedere și faptul că, în calitate de membru al consiliului de administrație, contestatorul are posibilitatea să participe la adoptarea de hotărâri cu privire la funcția pe care o ocupă, bugetul de venituri și cheltuieli al serviciului pe care îl conduce, statul de funcții și organigrama acestuia.

Potrivit art. 9 lit. b) din Legea nr. 393/2004 "calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: incompatibilitate".

Înalta Curte constată că din actele și lucrările dosarului rezultă că recurentul-reclamant a fost numit în funcția de director al Serviciului Public de Gospodărire Comunală Curtea de Argeș la data de 28 iulie 1998, ca urmare a Hotărârii Consiliului local nr. 40 din 28 iulie 1998, a încheiat contract individual de muncă pe durată nedeterminată la data de 10 august 1998 și a fost validat în funcția de consilier local la data de 19 iunie 2008 (pentru mandatul 2008 - 2012), potrivit Hotărârii nr. 65/2008 adoptată de Consiliul Local al Municipiului Curtea de Argeș și, ulterior, potrivit Hotărârii nr. 44/2012 emisă de Consiliul Local al Municipiului Curtea de Argeș (pentru mandatul 2012 - 2016).

Astfel fiind, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 19 iunie 2008 - 26 iunie 2012 (mandatul 2008 - 2012) și 26 iunie 2012 - prezent (mandatul 2012 - 2016) deoarece a deținut, simultan, calitatea de consilier local și pe cea de director al Serviciului Public de Gospodărie Comunală Curtea de Argeș, încălcând astfel dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Serviciul Public de Gospodărie Comunală Curtea de Argeș, înființat și aflat în subordinea Consiliului Local și a Primarului, face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu, așa încât se impune să se rețină starea de incompatibilitate în care s-a aflat contestatorul și, pe cale de consecință, concluzia că este nefondată calea de atac exercitată de acesta.

Înalta Curte reamintește faptul că dispozițiile legale care instituie starea de incompatibilitate au fost analizate de instanța de contencios constituțional, care a statuat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin potrivit Constituției, în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public.

Prin urmare, constatând că în mod corect instanța de fond a apreciat, cu corecta interpretare și aplicare a legii, că ocuparea concomitentă a celor două funcții nu trece testul incompatibilității, una din funcții fiind subordonată celeilalte, Înalta Curte va respinge toate criticile formulate prin cererea de recurs.

Soluția adoptată în această cauză este conformă cu jurisprudența Înaltei Curți în cauze similare, reflectată, de ex., în Decizia nr. 1254 din 8 martie 2012, Decizia nr. 4247 din 19 octombrie 2012, Decizia nr. 4752 din 14 noiembrie 2012 etc.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinței nr. 23/F-CONT din 5 februarie 2014 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 martie 2015.

Procesat de GGC - GV