ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 691/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată la Curtea de Apel Iași sub nr. 270/45/2007, reclamantul Consiliul Județean Iași a solicitat în contradictoriu cu pârâta D.G.F.P. Iași și chemata în garanție Trezoreria Municipiului Iași, anularea deciziei nr. 2 din 17 aprilie 2007 și a procesului-verbal de inspecție din 02 martie 2007 emise de pârâtă, prin care s-au constatat la reclamantă presupuse deficiențe și nereguli și prin care a fost respinsă contestația reclamantei. Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 95/CA din 12 iulie 2007 a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul Consiliul Județean Iași în contradictoriu cu pârâta D.G.F.P.

Iași. A respins cererea privind chemarea în garanției a Trezoreriei Municipiului Iași. În motivarea soluției s-a reținut că, prin procesul-verbal de inspecție contestat nu s-a luat nicio măsură concretă pentru protejarea zidurilor publice și a patrimoniului public și pentru repararea prejudiciului produs ca atare nu s-a adus atingere unui drept sau interes legitim al reclamantului. Întrucât reclamantul nu a căzut în pretenții, instanța de fond a respins și cererea de chemare în garanție a Trezoreriei Municipiului Iași. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs în termen legal reclamantul Consiliul Județean Iași, prin care s-a solicitat admiterea acestei căi de atac, desființarea sentinței recurate pentru motive de nelegalitate și netemeinicie și, pe fondul cauzei, admiterea acțiunii formulata de Consiliul Județean Iași pentru anularea deciziei nr. 2 din 17 aprilie 2007 și a procesului-verbal de inspecție din 02 martie 2007, întocmite de D.G.F.P.

Iași și, în cazul în care recurentul Consiliul Județean Iași ar cădea in pretenții, admiterea cererii de chemare în garanție a Trezoreriei Municipiului Iași. A învederat recurenta-reclamantă, prin motivele de recurs, că instanța de fond a pronunțat o hotărâre ale cărei considerente, din punct de vedere legal, sunt contradictorii față de natura pricinii deduse judecății, instanța procedând, totodată, și la aplicarea greșită a reglementarilor legale aplicabile organizării și desfășurării inspecțiilor pentru auditul intern la entitățile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice. În speță, s-a arătat, Curtea de Apel Iași nu a avut în vedere, la pronunțarea sentinței recurate, incidența și modul de aplicare a dispozițiilor O.U.G.

nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată, la situația de fapt care a făcut obiectul inspecției ordonate de D.G.F.P. Iași, respectiv verificarea, sub aspectul legalității și ai regularității, a contractului de asociere în participațiune intervenit între Consiliul Județean lași, Consiliul Local al Municipiului Iași și SC F.C.P. SA Iași. Parcurgerea considerentelor sentinței recurate denotă un vădit caracter de ambiguitate al acesteia, Curtea de apel limitându-se la citarea unor reglementari legale cu aplicabilitate generală pentru activitatea de audit intern, control financiar preventiv și inspecție la entitățile publice cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea fondului public, fără a proceda la particularizarea acestor dispoziții legale cu caracter general la cauza dedusă judecății.

Instanța de fond avea obligația să verifice dacă, în speță, cu privire la constatările și concluziile consemnate de inspectorul delegat al D.G.F.P. Iași, se pot reține ca temeinice abaterile de la legalitate sau regularitate consemnate în procesul-verbal de inspecție din 02 martie 2007, iar în acest sens, trebuie avut în vedere că obiectul acțiunii în contencios administrativ, promovată de Consiliul Județean Iași, l-a constituit anularea procesului-verbal de inspecție, precum și a deciziei nr. 2/2007 a directorului executiv al D.G.F.P. Iași, anulare solicitată tocmai în considerarea caracterului nefondat al constatărilor și concluziilor procesului-verbal de inspecție anterior menționat.

Caracterul nelegal al sentinței recurate, s-a susținut, se poate reține și prin raportare la faptul că prima instanțăa făcut aplicarea greșită a legii la pronunțarea și motivarea sentinței recurate, în sensul că aceasta a omis să se pronunțe asupra fondului cauzei, printr-o analiză judicioasă a contestației formulate de recurentul reclamant Consiliul Județean Iași împotriva procesului-verbal de inspecție. Sub aspectul netemeiniciei hotărârii atacate, recurenta a arătat că instanța de fond a înțeles să-și motiveze soluția doar prin raportare la susținerea că prin procesul-verbal de inspecție nu s-a luat nicio măsura concretă (...), fiind vorba doar de niște aprecieri privind abateri de la legalitate, nematerializate în măsuri de sancționare a reclamantului”, motiv pentru care „nu se poate reține că s-a adus o atingere unui drept ori unui interes legitim al acestuia”.

În realitate, prin procesul-verbal de inspecție au fost reținute o serie de constatări și concluzii care converg spre susținerea nelegalității și a neregularității contractului de asociere în participațiune încheiat între Consiliul Județean Iași, Consiliul Local al Municipiului Iași și SC F.C.P. SA Iași, precum și a plăților făcute în baza acestui contract, aspecte care ar putea fi încadrate în categoria „abaterilor de la legalitate”, în sensul prevederilor O.U.G. nr. 119/1999, republicată.

Deși au fost constatate, de către organul de inspecție, o serie de abateri de la legalitate, în legătură cu încheierea și executarea contractului de asociere în participațiune, respectiv cu privire la regularitatea plăților efectuate în temeiul acestui contract, nu a fost înscrisă, în cuprinsul procesului-verbal de inspecție nicio „măsură concretă” de sancționare a recurentului, singura apreciere a organului de inspecție fiind aceea că pentru stabilirea măsurilor ce se impun în legătură cu cele constatate prin procesul-verbal de inspecție s-a declinat competența în favoarea Instituției Prefectului.

Faptul că prin procesul-verbal de inspecție sunt constatate abateri de la legalitate, pentru care se impune stabilirea de măsuri sancționatorii de către Instituția Prefectului Județului Iași, în mod cert aduce atingere drepturilor și intereselor legitime ale Consiliului Județean Iași, care a înțeles, prin contestația formulată și, ulterior, prin promovarea acțiunii în justiție, să solicite anularea procesului-verbal de inspecție al D.G.F.P. Iași, pentru motivele de fapt și de drept invocate atât în cursul procedurii prealabile administrative (prin contestație), cât și prin acțiunea introductivă de instanță. Prin soluția adoptată de instanța de fond se deschide calea valorificării nelegale a unei asemenea sentințe, implicit, a procesului-verbal de inspecție care va îmbrăca astfel forma unui titlu executoriu [art. 22 alin. (8) din O.U.G.

nr. 119/1999, republicată], prin acte ulterioare exercitate atât de organul fiscal, cât și de alte autorități sau instituții publice, pentru care legislația incidentă în cauză nu statuează astfel de prerogative. În speță, declinarea de competență operată de organul de inspecție în favoarea Instituției Prefectului Județului Iași este vădit nelegală, prin raportare la prevederile art. 22 alin. (8) din O.U.G. nr. 119/1999, republicată, potrivit cărora procesul-verbal de inspecție „va fi transmis spre executare organului fiscal în a cărui rază teritorială își are domiciliul contestatorul” și nu unei alte autorități sau instituții publice.

Pe de altă parte, faptul că organul fiscal nu a stabilit nicio măsură concretă de sancționare pentru Consiliul Județean Iași, prin raportare la pretinsele abateri de la legalitate și de la regularitate a contractului de asociere în participațiune, respectiv a plăților făcute în temeiul acestui contract, face dovada certă că toate constatările și concluziile organului de inspecție, catalogate drept „abateri de la legalitate” nu sunt decât simple speculații, motiv pentru care sentința nr. 95/CA/2007 a Curții de Apel lași nu numai că nu rezolvă fondul cauzei, ci creează ambiguitate și confuzie cu privire la legalitatea contractului de asociere în participațiune, respectiv la regularitatea plăților efectuate de Consiliul Județean Iași în temeiul acestui contract.

Recursul este fondat. Reclamantul Consiliul Județean Iași a solicitat, prin acțiunea în contencios administrativ, desființarea procesului-verbal de inspecție din 02 martie 2007 întocmit de Compartimentul Inspecție pentru auditul public intern al D.G.F.P. Iași, precum și a deciziei nr. 2 din 17 aprilie 2007 a directorului executiv al D.G.F.P. Iași, prin care s-a respins contestația formulată de reclamant împotriva procesului-verbal de inspecție menționat. A învederat recurentul-reclamant, prin motivele acțiunii, că actele de control nu îndeplinesc condițiile de fond și de formă prevăzute de normele legale incidente în cauză, arătându-se că ordinul de serviciu din 07 decembrie 2006 emis de D.G.F.P.

Iași este nelegal, prin raportare la prevederile art. 22 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, în considerarea omisiunii înscrierii obiectivelor controlului financiar avut în vedere de intimată. Cât privește condițiile de fond imperative pentru asigurarea legalității actelor de control efectuate de organele de specialitate ale D.G.F.P. Iași, s-a precizat de către reclamantă că prin procesul-verbal de inspecție atacat nu s-a reținut, așa cum prevede în mod expres și imperativ textul art. 2 lit. i) din O.G. nr. 119/1999, nicio măsură pentru protejarea fondurilor publice, deși inspecția releva așa-zise abateri de la legalitatea contractului de asociere în participațiune, respectiv a plăților efectuate de către Consiliul Județean Iași în baza acestui contract.

De asemenea, s-a arătat că față de dispozițiile art. 22 alin. (8) din actul normativ menționat în mod vădit eronat organul de control a înțeles să-și decline competența în favoarea Instituției Prefectului Iași, fără a se preciza în mod expres care sunt măsurile luate în urma controlului exercitat și încălcând textul normativ prin instituirea nelegală a unor competențe în materie de executare în sarcina Instituției Prefectului Județului Iași. Pe de altă parte, sub aspectul legalității plăților efectuate de Consiliul Județean Iași în baza contractului de asociere în participațiune, s-a subliniat de către reclamantă, prin motivele acțiunii, că plata efectuată pe data de 15 septembrie 2006 de către Consiliul Județean Iași către SC F.C.P.

SA Iași s-a realizat în baza documentelor justificative, respectiv a hotărârii nr. 205 din 07 septembrie 2006 a Consiliului Județean Iași neatacată în contencios administrativ, și că asocierea în participațiune se încadrează în categoria acțiunilor neprevăzute care a fost perfectată în cursul anului, iar în această situație legea prevede alocarea de sume din fondul de rezervă.

Instanța de fond nu a examinat motivele de fapt și de drept referitoare la nelegalitatea actelor administrative atacate, vizând atât forma, cât și fondul, invocate prin acțiunea în contencios administrativ, ci s-a limitat numai a reține că prin procesul-verbal de inspecție nu s-a luat nici o măsură concretă pentru protejarea fondurilor publice și a patrimoniului public și pentru repararea prejudiciului produs și că fiind vorba doar de niște aprecieri privind abateri de la legalitate nematerializate în măsuri de sancționare a reclamantului nu se poate susține că s-a adus atingere unui drept ori a unui interes legitim al acestuia. Potrivit prevederilor art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată, Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecții ori de câte ori există indicii ale unor abateri de la legalitate sau regularitate în efectuarea de operațiuni, în sensul ordonanței.

În situația în care în urma inspecției efectuate se constată abateri de la legalitate care au produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public se va întocmi, potrivit art. 22 alin. (8) din O.G. nr. 119/1999, proces-verbal de inspecție, împotriva căruia se poate face contestație, ce trebuie soluționată prin decizie motivată, în termen de 30 de zile lucrătoare de la dat înregistrării. Împotriva deciziei se poate formula, conform aceluiași alineat, acțiune în contencios administrativ la Curtea de apel în a cărei rază teritorială își are domiciliul reclamantul, în termen de 15 zile lucrătoare de la comunicarea acesteia.

Acțiunea în contencios administrativ poate fi formulată de către persoana vătămată, în condițiile dispozițiilor normative precizate, nu numai în cazul stabilirii, prin procesul-verbal de inspecție, a unor măsuri concrete prin care să se dispună repararea prejudiciului constatat și produs fondurilor publice și a patrimoniului public, cum greșit a reținut prima instanță, ci în toate situațiile în care prin actul de inspecție s-a constatat existența unor abateri de la legalitate, în cazul operațiunilor vizate de O.G. nr. 199/1999, care au produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public. Or, prin concluziile procesului-verbal de inspecție din 02 martie 2007 întocmit de Compartimentul Inspecție pentru auditul public intern al D.G.F.P.

Iași s-a reținut că contractul intitulat „de asociere în participațiune” anexă la hotărârea Consiliului Județean Iași nr. 205 din 07 septembrie 2006 încheiat de Consiliul Județean Iași și Consiliul Local al Municipiului Iași cu SC F.C.P. SA Iași, ca și plățile făcute în baza acestui contract, nu întrunesc condițiile de legalitate și regularitate, fiind expresia unor finanțări nerambursabile deghizate, acordate din fonduri publice unei societăți comerciale cu capital privat. În aceste condiții, cum prin actul de inspecție s-au identificat mai multe abateri de la legalitatea și regularitatea unor operațiuni efectuate de Consiliul Județean Iași, care au produs pagube pe seama fondurilor publice, atât prin contestația formulată împotriva procesului-verbal de inspecție din 02 martie 2007 soluționată în sensul respingerii prin decizia nr. 2 din 17 aprilie 2007 a directorului D.G.F.P.

Iași, cât și prin acțiunea în contencios administrativ reclamantul Consiliul Județean Iași a formulat critici de formă și de fond, de fapt și de drept, ce au vizat ansamblul actului de inspecție. Instanța de fond nu a examinat motivele de fapt și de drept referitoare la legalitatea și temeinicia actelor administrative contestate, invocate de reclamantă, și nu a cercetat, practic, fondul procesului, în condițiile în care, cum s-a mai arătat, s-a limitat numai a reține că prin procesul-verbal de inspecție nu s-a luat nicio măsură concretă pentru protejarea fondurilor publice și a patrimoniului public și pentru repararea prejudiciului produs și că este vorba doar de niște aprecieri privind abateri de la legalitate nematerializate în măsuri de sancționare a reclamantului.

Față de această împrejurare, urmează a se dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) fraza 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, admiterea recursului declarat de Consiliul Județean Iași, casarea sentinței nr. 95/CA din 12 iulie 2007 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în vederea respectării principiului dublului grad de jurisdicție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Consiliul Județean Iași împotriva sentinței nr. 95/CA din 12 iulie 2007 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare, la aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 februarie 2008.