ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4200/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 22 iunie 2017, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 6 Nord Vest Satu Mare, a solicitat:

(i) anularea Notificării nr. x/20.02.2017, prin care pârâtul Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 6 Nord Vest Satu Mare a decis declararea proiectului depus de reclamantă, cu titlul "Înființare pensiune agroturistică" - cerere de finanțare nr. x, ca având statut de contract neîncheiat;

(ii) anularea Deciziei nr. E9433/11.05.2017, emisă de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin care s-a respins contestația formulată împotriva notificării nr. x/20.02.2017;

(iii) obligarea pârâtei Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale să încheie cu reclamanta contractul de finanțare.

Prin sentința civilă nr. 384 din 29 noiembrie 2017, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 6 Nord Vest Satu Mare, a anulat Notificarea nr. x/20.02.2017 și Decizia nr. E9433/11.05.2017 privind soluționarea contestației și a obligat pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale să încheie cu reclamanta contractul de finanțare.

Împotriva sentinței civile nr. 384 din 29 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă apreciază că hotărârea este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile din FEADR, dar și a prevederilor art. 22 alin. (6) și art. 397 alin. (1) C. proc. civ.

Se arată că hotărârea este nemotivată, instanța limitându-se la a aprecia că reclamanta nu a săvârșit nicio neregulă, fără însă a indica argumentele pentru care a înlăturat apărările AFIR .

Recurenta-pârâtă reia situația de fapt arătând că, la evaluarea cererii de finanțare, proiectul a fost declarat neeligibil prin prisma suspiciunii de creare a unor condiții artificiale pentru obținerea finanțării, însă neeligibilitatea a fost infirmată prin sentința civilă nr. 95/2014, rămasă definitivă prin decizia nr. 3821/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. În executarea acestor hotărâri judecătorești, s-a demarat etapa de contractare prin întocmirea Fișei de verificare a criteriilor de selecție E3.1, a Fișei de evaluare a criteriilor de selecție E3.2 și a notificări solicitantului în vederea încheierii contractului de finanțare. Pe baza documentelor prezentate de solicitant în vederea încheierii contractului s-a constatat că, la data înregistrării cererii de finanțare-16.05.2012, reclamanta era deja autorizată să funcționeze ca PFA, însă în formularul F- Declarație pe propria răspundere a solicitantului -angajament, pagina 125 din cererea de finanțare, aceasta a solicitat asistență financiară nerambursabilă ca persoană fizică.

Prin urmare, deși era persoană fizică autorizată, reclamanta a formulat cererea de finanțare ca persoană fizică, inducând în eroare autoritatea contractantă din punctul de vedere al verificărilor ce se impuneau.

Drept consecință, AFIR a emis notificarea atacată, nr. 1868/2017, prin care a declarat proiectul cu statut de contract neîncheiat.

Instanța de fond a reținut greșit că eligibilitatea a fost verificată anterior și ar fi intrat în puterea de lucru judecat. Reclamanta a solicitat acordarea finanțării, declarând pe proprie răspundere că are statut de persoană fizică, iar în faza premergătoare încheierii contractului a prezentat documente din care rezultă că statutul asumat nu era cel real, aceasta fiind în fapt persoană fizică autorizată, la data depunerii cererii de finanțare. Verificarea cererii de finanțare în faza conformității, eligibilității și selecției s-a bazat pe documentele și declarațiile prezentate, iar constatarea asupra statutului diferit al solicitantului a fost posibilă în etapa de instrumentare a contractului de finanțare, prin prisma analizării noilor documente depuse de solicitant.

Prin urmare, revenirea autorității asupra deciziei inițiale se datorează acțiunilor solicitantului, care a furnizat inițial informații neadevărate. Nedepistarea neregulii la momentul săvârșirii ei de către solicitant nu îl exonerează pe acesta de răspundere. În acest sens este și jurisprudența CJUE (a se vedea hotărârile în cauzele C465/10 și C94/05).

Instanța a reținut greșit și că ar fi fost respectate cerințele Ghidului solicitantului.

Conform specificațiilor din Ghid, cap. 2, pct. 2.1, sunt beneficiari eligibili pentru sprijinul acordat prin Măsura 313 persoanele fizice neînregistrate ca agenți economici și care se angajează să se autorizeze cu statut minim de PFA până la data semnării contractului.

Este relevant că persoanele fizice se pot autoriza doar ca PFA, întreprindere familială sau întreprindere individuală conform O.U.G. nr. 44/2009, această categorie de beneficiari trebuind să opteze încă de la data depunerii cererii de finanțare pentru forma în care urmează să aibă loc autorizarea.

Și în Manualul de procedură pentru contractarea fondurilor M 01-03 versiunea consolidată 27 se arată că se va încheia contractul de finanțare cu respectarea termenelor de depunere a documentelor lipsă, prevăzute în contractul de finanțare la art. 2 (3) din Anexa 1-B Prevederi generale, precum și în notificare, respectiv, în cazul solicitanților neautorizați pentru care contractul de finanțare se încheie după prezentarea autorizației de funcționare, în 15 zile de la depunerea documentului lipsă.

Pista de verificare pentru persoană fizică este diferită de cea pentru persoană fizică autorizată, fiind verificată doar persoana, nu și entitatea juridică. Dacă reclamanta ar fi declarat statutul real s-ar fi verificat: certificatul constatator ONRC; dacă codul CAEN pentru care se solicită finanțare, chiar neautorizat, există în domeniile de activitate principale sau secundare; pentru investiții noi, declarația solicitantului că își va deschide un punct de lucru în spațiul rural, cu codul CAEN pentru care se solicită finanțarea; situațiile financiare; documentele pentru sediul social și pentru eventualul punct de lucru, etc.

Așa cum rezultă din verificarea efectuată la ONRC reclamanta a înregistrat și autorizat codul CAEN 5520 la o dată ulterioară depunerii cererii de finanțare, respectiv la 18.01.2017, ceea ce înseamnă că a avut intenția de a ascunde calitatea reală de PFA și de a se sustrage de la depunerea documentelor care dovedeau neeligibilitatea pentru această măsură.

Față de aceste argumente, rezultă că reclamanta nu a respectat criteriile de eligibilitate și selecție, iar hotărârea instanței de fond este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare a arătat că proiectele de finanțare parcurg o primă etapă de verificare a conformității și eligibilității cererii de finanțare, care se încheie cu selecția proiectelor și o a doua etapă, de contractare a fondurilor, în care se îndeplinesc anumite formalități necesare semnării contractelor.

Notificarea anulată de prima instanță a fost emisă în etapa contractării fondurilor, când intimata-reclamantă a fost îndrumată de autoritate să depună documentul care atestă dreptul de funcționare. A depus autorizarea codului CAEN 5520 pentru PFA A., autorizare obținută în scopul perfectării contractului de finanțare. Notificarea a fost în mod corect anulată de prima instanță întrucât depunerea proiectului ca persoană fizică sau ca PFA nu este de natură a influența punctajul proiectului, prin urmare nu se justifică susținerea AFIR conform căreia s-ar fi creat condiții ca proiectul să fie admis în detrimentul altor beneficiari.

Beneficiari ai finanțării pe Măsura 313, conform Ghidului măsurii, sunt microîntreprinderile, persoanele fizice, comunele și ONG-urile. Ghidul nu nominalizează persoanele fizice autorizate ca beneficiari distincți, ci doar persoanele fizice care, în cazul declarării eligibilității proiectului lor, trebuie să se autorizeze pe codul CAEN 5520, în vederea semnării contractului de finanțare. Nu este impusă cerința ca cererea de finanțare să fie depusă de PFA, în cazul în care persoanele fizice au o asemenea formă de desfășurare a altor activități.

Prin urmare, în cauză nu suntem în situația unei declarări eronate a statutului solicitantului, așa cum susține recurenta-pârâtă. Intimata-reclamantă era persoană fizică la data depunerii cererii de finanțare, iar nu PFA cu obiect de activitate aferent proiectului depus. Ca PFA cu alt obiect de activitate, nu exista pentru acest proiect, conform principiului specialității capacității de folosință.

Ghidul se referă la autorizarea solicitanților neautorizați până la data încheierii contractului de finanțare, prin aceasta înțelegându-se autorizarea pe codul CAEN necesar asigurării capacității de folosință speciale pentru desfășurarea activității specifice Măsurii 313 - Activități economice specifice pensiunilor agroturistice.

Prin urmare, autorizarea cu cod CAEN 5520 în 18.01.2017 s-a făcut în scopul perfectării contractului și a desfășurării activităților din proiect, iar nu în scopul invocat de pârâtă, de a ascunde calitatea de PFA.

La nivelul anului 2012, PFA A. era autorizată cu codul CAEN 0141-Creșterea bovinelor de lapte, fiind evident că pentru proiectul de față trebuia să se supună obligației de a deveni PFA cu obiect de activitate adecvat. Contractul de finanțare pentru înființarea pensiunii agroturistice nu se perfectează cu orice tip de PFA, fără să intereseze codul CAEN autorizat, ci doar cu PFA având cod CAEN 5520.

La data depuneri cererii de finanțare, intimata-reclamanta era persoană fizică în sensul Ghidului de finanțare, adică solicitant neautorizat pentru a desfășura activitatea de exploatare a unei pensiuni agroturistice, astfel că, în conformitate cu dispoziția recurentei nr. 69/2017, a procedat la autorizare.

Instanța de fond a reținut corect că există putere de lucru judecat cu privire la conformitatea și eligibilitatea cererii de finanțare, neperfectarea contractului cu motivarea că la depunerea cererii nu erau respectate condițiile de conformitate reprezentând o încălcare a propriei decizii inițiale a recurentei, cu atât mai mult cu cât verificarea ține de prima etapă a procedurii, deja depășită.

Pista de verificare la care se referă recurenta privește societățile comerciale și nu are nicio relevanță în cauză câtă vreme, în Manualul procedurilor, se prevede expres că solicitanții neautorizați vor depune la autoritatea contractantă documentul care certifică autorizarea la funcționare și regimul juridic în 15 zile de la notificare. Or, intimata-reclamantă s-a conformat acestei dispoziții.

În privința jurisprudenței CJUE invocate, intimata-reclamantă o apreciază ca nerelevantă în speța dedusă judecății, care are ca fundament Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei Europene nr. 679/2011, de modificare a Regulamentul CE nr. 1974/2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului CE nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală acordat FEADR. Dimpotrivă, CJUE impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Faptele cauzei, nedisputate, sunt în sensul că intimata-reclamantă a depus cererea de finanțare la data de 16.05.2012, ca persoană fizică, iar în urma declarării eligibilității proiectului pe cale judiciară (prin sentința civilă nr. 95/2014 a Curții de Apel Cluj, rămasă definitivă prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție-SCAF nr. 3821/27.11.2015), a răspuns cerinței autorității pârâte de a prezenta, în vederea încheierii contractului de finanțare, dovada autorizării cu statut de persoană fizică autorizată (PFA), conform O.U.G. nr. 44/2008. Documentele prezentate atestă că, la data depunerii cererii de finanțare, reclamanta funcționa deja ca PFA, în baza O.U.G. nr. 44/2008, însă pentru desfășurarea altor activități economice decât cele vizate de proiectul a cărui finanțare a fost solicitată (respectiv, era autorizată cu codul CAEN 0141 - Creșterea bovinelor de lapte), iar la data de 17.01.2017, la cererea reclamantei, ONRC a decis înregistrarea mențiunilor referitoare la autorizarea PFA A. și pe codul CAEN 5520 - Facilități de cazare pentru vacanțe și perioade de scurtă durată, corespunzătoare activității de agroturism.

În acest context, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a emis notificarea atacată, nr. 1868/20.02.2017, prin care a declarat proiectul cu statut de contract neîncheiat, reținând că la data depunerii cererii de finanțare, intimata-reclamantă era deja PFA și, totuși, prin cererea de finanțare nu a declarat acest statut, ci a declarat statutul de persoană fizică care se angajează ca până la data semnării contractului de finanțare să se autorizeze ca PFA.

Prin decizia de soluționare a contestației administrative s-a confirmat că neprezentarea calității reale a solicitantului este o neregulă ce a indus în eroare autoritatea asupra acestei calități și asupra pistei de verificări ce trebuiau întreprinse. Dacă cererea de finanțare ar fi fost depusă în calitate de PFA, s-ar fi verificat: codul CAEN 5220 înregistrat la ONRC, certificatul constatator emis de ONRC, situațiile financiare ale întreprinderii economice, documentele referitoare la sediul social și eventual punct de lucru, iar pentru investițiile noi, declarație pe propria răspundere că solicitantul își va deschide un punct de lucru în spațiul rural cu codul CAEN al activității pentru care solicită finanțare, conform legislației în vigoare, înaintea ultimei plăți a ajutorului (dacă este cazul). Toate aceste documente trebuiau depuse pentru evaluarea conformității cererii și a eligibilității solicitantului.

O primă critică din recurs se referă la neevaluarea de către instanța de fond a apărărilor pârâtei, respectiv la nemotivarea hotărârii cât privește înlăturarea acestor apărări. Critica este nefondată. Reținând că verificările specifice etapei de selectare a proiectelor erau depășite, că se opune puterea de lucru judecat în privința constatării eligibilității proiectului și că prevederile Ghidului solicitantului au fost respectate de către reclamantă, instanța de fond și-a motivat hotărârea, răspunzând, implicit, apărărilor AFIR. Cu alte cuvinte, instanța de fond a reținut o seamă de argumente consistente în sprijinul soluției de anulare a actelor administrative, iar conformitatea acestora cu normele de drept aplicabile va face obiectul verificărilor în cadrul criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fără însă a se putea reține neregulile procedurale invocate de către recurentă.

A doua critică din recurs se referă la reținerea de către instanța de fond a verificării eligibilității proiectului într-o etapă anterioară și intrării acestei chestiuni în puterea de lucru judecat.

Susținerile recurentei sunt fondate, întrucât cauza soluționată prin sentința civilă nr. 95/2014, rămasă definitivă prin decizia nr. 3821/2015 nu s-a referit la chestiunea litigioasă de față, ci a tranșat o altă problemă litigioasă, referitoare la declararea neeligibilității proiectului pe motivul creării de condiții artificiale pentru obținerea finanțării.

Prin urmare, o putere de lucru judecat nu poate fi reținută, cauza pendinte referindu-se la o altă neregulă a cererii de finanțare, și anume, prezentarea de către solicitant a unui statut juridic diferit de cel real. În cauza de față trebuie lămurită problema categoriilor de beneficiari eligibili și a relevanței autorizării ca PFA a solicitantului înaintea depunerii cererii de finanțare, dar cu un alt cod CAEN al activității.

Instanța de fond a reținut greșit că, etapa referitoare la conformitatea cererii și eligibilitatea proiectului fiind depășită, neregula invocată nu mai putea fi opusă solicitantului finanțării.

În acord cu reglementările europene și cu practica CJUE, principiul protecției încrederii legitime nu poate fi invocat pentru a beneficia de un tratament contrar dreptului unional. Astfel, nerespectarea de către solicitant a condiției de a prezenta, la depunerea cererii de finanțare, statutul său juridic real poate fi verificată și după încheierea etapei de selecție pe baza criteriilor de eligibilitate, pe întreaga perioadă de implementare a proiectului, deci, cu atât mai mult, înainte de încheierea contractului de finanțare.

De asemenea, instanța de fond, cu aplicarea greșită a legii, a ajuns la concluzia că au fost respectate cerințele Ghidului solicitantului.

Potrivit Ghidului solicitantului, capitolul 2, sunt beneficiari eligibili pentru sprijinul acordat prin Măsura 313: microîntreprinderile, persoanele fizice neînregistrate ca agenți economici, dar care se angajează ca până la data semnării contractului de finanțare să se autorizeze cu un statut minim de PFA și să funcționeze ca microîntreprindere, comunele și ONG-urile. În cadrul aceluiași capitol se arată și că activitatea de agroturism este o activitate practicată de membrii unei gospodării agricole, așa încât beneficiari eligibili pentru acest tip de investiții vor fi doar cei care sunt sau vor fi organizați conform O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale.

Coroborând aceste dispoziții, rezultă că persoanele fizice sunt acceptate ca potențiali beneficiari ai Măsurii, dacă se angajează să se autorizeze cu statut minim de PFA, Ghidul neexcluzând din categoria solicitanților persoanele fizice autorizate, ci dimpotrivă, atenționând că, pentru obținerea finanțării, este necesar statutul minim de PFA, care trebuie obținut cel mai târziu în termenul notificat de autoritate, în etapa de contractare.

De aici se deduce că statutul juridic de PFA existent la data formulării cererii de finanțare trebuia declarat de către solicitantă, în condițiile în care aceasta funcționa ca PFA, pe un alt cod CAEN și nu pot fi reținute susținerile sale potrivit cărora o autorizare pe un cod CAEN diferit de cel relevant pentru proiect face să nu existe persoana fizică autorizată. Este de acceptat că, pentru a primi finanțare, o PFA trebuie să fie autorizată pe codul CAEN relevant pentru activitățile ce urmează a se desfășura în cadrul proiectului, însă acesta nu justifică opțiunea reclamantei de a nu-și prezenta statutul juridic real la data formulării cererii de finanțare.

Dovadă că statutul juridc real nu a fost prezentat stă angajamentul asumat de reclamantă odată cu cererea de finanțare de "a se autoriza ca întreprindere individuală" în cazul selectării cererii de finanțare și de a "prezenta certificatul de înregistrare la ORC privind constituirea ca întreprindere individuală". Reclamanta, astfel, a omis să prezinte realitatea, și anume că era deja autorizată să funcționeze ca PFA.

De vreme ce funcționa ca PFA, în vederea solicitării finanțării nerambursabile, intimata-reclamantă ar fi trebuit să se prezinte cu acest statut juridic deja câștigat și să se autorizeze pe codul CAEN 5520, dacă aceasta era o condiție de accesare a finanțării pe Măsura 313.

Susținerile recurentei-pârâte conform cărora verificările referitoare la conformitatea cererii și eligibilitatea proiectului se fac și în funcție de statutul solicitantului sunt raționale și rezonabile, în cauză nefiind necesar să se dovedească că, în cazul declarării statutului real, proiectul ar fi beneficiat de un punctaj diferit în raport de criteriile de selecție aplicate.

Cerința declarării statutului juridic real este relevantă prin prisma verificărilor pe care autoritatea ar fi trebuit să le facă, referitoare la autorizarea întreprinderii economice pe codul CAEN 5520, situația financiară a acesteia, prezentarea documentelor referitoare la sediul social și eventual punct de lucru. Și nu sunt numai aceste cerințe care țin de conformitatea cererii, ci chiar și un criteriu de selecție are în vedere statutul beneficiarului, referindu-se la împrejurarea dacă solicitantul a mai beneficiat de sprijin din alte fonduri comunitare pentru investiții similare (același tip de investitie în ultimii 3 ani). Drept urmare, prezentarea statutului real al solicitantului este relevantă în analiza conformității cererii și a eligibilității proiectului.

Desigur, condițiile de acordare a finanțării pe Măsura 313 sunt în sensul că și persoanele fizice pot accesa acest tip de finanțare sub rezerva autorizării cu statut minim de PFA până la data semnării contractului de finanțare, însă nu aceasta este chestiunea litigioasă a cauzei, ci aceea a relevanței dobândirii acestui statut de PFA înaintea depunerii cererii de finanțare și a nedeclarării lui la data depunerii cererii de finanțare.

Cum o persoană fizică nu se poate autoriza repetat ca persoană fizică autorizată și nici, deopotrivă, ca persoană fizică autorizată și ca întreprindere individuală, conform O.U.G. nr. 44/2008, Înalta Curte constată că existența statutului de PFA la data depunerii cererii făcea ca proiectul să poată fi prezentat numai cu acest statut juridic deja câștigat și cu respectarea condițiilor impuse de îndeplinire a cerințelor de autorizare specifice activităților proiectului.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul pârâtei, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 6 Nord Vest Satu Mare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței civile nr. 384 din 29 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 6 Nord Vest Satu Mare, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 septembrie 2020.