ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1810/2016

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 11 aprilie 2014, astfel cum a fost precizată ulterior, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, anularea Ordinului nr. 75/2014 emis de pârât, precum și suspendarea executării acestui act administrativ normativ până la soluționarea acțiunii în anulare, în temeiul art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a formulat în cauză cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Ministerul Transporturilor, solicitând respingerea acțiunii formulate de reclamant, cu obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea litigiului.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 133 din 2 octombrie 2014, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, cererea de suspendare executare act administrativ, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România și a respins, ca nefondată, acțiunea în anulare act administrativ, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 133 din 2 octombrie 2014 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat două cereri de recurs reclamantul A., criticând hotărârea atacată cu privire la soluția pronunțată asupra cererii de suspendare, precum și în privința acțiunii în anulare. În ceea ce privește soluția dată cererii de suspendare, recursul declarat de reclamant s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, în baza cărora s-a solicitat casarea sentinței atacate și rejudecarea cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 75/2014, în sensul admiterii acestei cereri. Recurentul-reclamant a susținut că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, precum și faptul că motivarea formulată de instanță este străină de natura cauzei, învederând că, deși a formulat cerere de suspendare a executării actului administrativ cu referire la dispozițiile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond, în baza rolului activ prevăzut de art. 22 C. proc. civ., republicat, trebuia să stăruie în stabilirea temeiului cererii de suspendare, raportat și la motivarea de fapt concretă a acțiunii. În contextul în care se pretindea incidența art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, instanța era datoare să verifice identitatea de conținut între cele două acte administrative pentru a verifica ipoteza legală, iar în condițiile în care era evident că Ordinul nr. 75/2014 are caracter temporar și nu are conținut identic cu Ordinul nr. 733/2013, suspendat, instanța trebuia să pună în vedere reclamantului să-și specifice temeiul de drept al cererii de suspendare, în raport de motivele pe care le invoca. Chiar și în condițiile în care s-ar admite că temeiul de drept invocat în cererea de suspendare leagă instanța, care se pronunță exclusiv pe acest temei, se observă că motivarea instanței este străină de ipoteza avută în vedere de legiuitor. În acest sens, nu are relevanță dacă hotărârile pronunțate privind suspendarea Ordinului nr. 733/2013, nu sunt definitive, deoarece efectul acestora este executoriu de drept în fața primei instanțe. Totodată, motivarea instanței de fond este străină dispoziției legale care admite că noul act administrativ, identic în conținut cu cel suspendat, este și acesta suspendat de drept, fără intervenția instanței care este limitată în a constata identitatea de conținut și existența unei hotărâri judecătorești de suspendare. Recurentul-reclamant a susținut că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în esență, pentru următoarele motive: Prima instanță a aplicat greșit dispozițiile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deoarece nu rezultă din motivarea hotărârii că a verificat identitatea de conținut a celor două acte normative și în mod greșit a apreciat asupra condiției caracterului definitiv al hotărârilor judecătorești de suspendare pronunțate anterior, întrucât acesta nu este necesar în ipoteza legală prevăzută de art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pe de o parte, iar pe de altă parte, contravine dispozițiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. În subsidiar, în condițiile în care se admite că cererea de suspendare trebuia cercetată și pe fondul acesteia, se constată că instanța de fond nu a verificat celelalte două condiții evidențiate de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și anume, cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, care sunt îndeplinite în cauză. În ceea ce privește soluția pronunțată asupra acțiunii în anulare a actului administrativ, reclamantul a invocat drept temei în drept al recursului dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în baza cărora a solicitat casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acțiunii în anulare a Ordinului nr. 75/2014, pentru următoarele considerente: În fapt, prin acțiunea dedusă judecății și ulterior prin precizarea la acțiune, reclamantul a invocat drept motiv de nulitate a Ordinului nr. 75/2014, în principal, faptul că acest ordin are un conținut aproape identic cu Ordinul nr. 733/2013, care a fost suspendat și anulat, în parte, prin hotărâri judecătorești pronunțate de diferite instanțe din țară, dar care încă nu sunt definitive. Totodată, au fost invocate și alte motive de nelegalitate incidente în cauză: încălcarea dispozițiilor art. 4 și art. 8 din Legea nr. 24/2000, a prevederilor O.U.G. nr. 27/2011, a Legii nr. 21/1996, H.G. nr. 1289/2011, O.U.G. nr. 195/2002, a Constituției României și Convenției europene a Drepturilor Omului. În ceea ce privește încălcarea prin Ordinul nr. 75/2014 a dispozițiilor O.U.G. nr. 195/2002, ordinul contestat contravine sub aspectul normelor de competență pentru elaborare și emitere a actului, dispozițiilor art. 23 alin. (5) și (8) din O.U.G. nr. 195/2002, care nu instituie o competență exclusivă a Ministerului Transporturilor. Considerentele instanței de fond, care admite în motivare caracterul parțial întemeiat al motivului de nelegalitate, sunt străine intenției legiuitorului și denotă o aplicare greșită a legii. Pe de altă parte, din interpretarea O.G. nr. 27/2011, care conține norme care se coroborează cu cele ale O.U.G. nr. 195/2002, nu rezultă distincția de regim juridic pe care o face prima instanță în încercarea de a înlătura contradicția evidențiată între art. 23 din O.U.G. nr. 195/2002 și Ordinul nr. 75/2014 cu privire la competența emiterii normelor de reglementare a activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere. Instanța de fond a făcut o greșită interpretare și corelare a dispozițiilor O.G. nr. 27/2011 cu Ordinul nr. 75/2014 și O.U.G. nr. 195/2002. Dispozițiile art. 6 din O.G. nr. 27/2011 nu sunt de natură a conduce la concluzia că Ministerul Transporturilor are competență exclusivă de reglementare a domeniului ce face obiectul prezentei cauze, deoarece nu pot abroga dispozițiile exprese din O.U.G. nr. 195/2002. Totodată, interpretarea art. 63 și art. 64 din O.G. nr. 27/2011 este în sensul de a stabili pentru programa de școlarizare, metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor, pregătirea teoretică și practică a cursanților, necesitatea reglementării terțiare prin ordin emis de autoritatea competenta. Această interpretare se corelează și cu dispozițiile art. 62 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011, care conferă școlilor de conducere auto calitatea de instituții care fac parte din domeniul siguranței rutiere. Or, atât siguranța rutieră, cât și domeniul obținerii permisului de conducere, sunt reglementate și de legea circulației, fiind domenii care intră în principal, în sfera de competență a MAI. Normele juridice din O.G. nr. 27/2011 nu au caracterul de norme speciale în raport cu normele generale din O.U.G. nr. 195/2002 și chiar dacă se admite acest fapt, ele nu derogă de la normele generale ci se coroborează cu acestea, deoarece O.G. nr. 27/2011 a preluat norme preexistente în reglementarea anterioară prin O.U.G. nr. 195/2002. Motivarea primei instanțe cu privire la critica legată de excluderea prin ordinul contestat a autoturismelor închiriate, în contradicție cu dispozițiile O.G. nr. 27/2011, este greșită, în raport de dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României. Ordinul dat în aplicarea O.G. nr. 27/2011 instituie și o obligație discriminatorie cu privire la regimul deținerii bunului destinat activității profesionale, în acest fel încălcându-se art. 14 din Convenția europeană a Drepturilor Omului și art. 16 din Constituția României. Diferența de tratament în situații similare constituie discriminare dacă nu are o justificare rezonabilă și obiectivă și nu urmărește un scop legitim. De asemenea, prin instituirea noii reglementari mai restrictive în privința regimului de proprietate, se încalcă și principiul drepturilor câștigate, construcție jurisprudențială care își găsește aplicare în cauză.

Apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Transporturilor Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Apărările formulate de intimata-intervenientă Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România Prin întâmpinarea depusă în dosar, intimata- intervenientă a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reluând susținerile prezentate în cuprinsul cererii de intervenție accesorie în favoarea pârâtului.

Procedura de soluționare a recursului 6.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 18 noiembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din camera de consiliu de la 16 martie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În ceea ce privește soluția dată de către prima instanță cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 75/2014, motivul de nelegalitate formulat de recurentul-reclamant, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, este neîntemeiat. În cauză, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată. Astfel, sentința recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanță a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se putea proceda la suspendarea executării ordinului contestat, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății. Este de observat că, reclamantul a invocat drept temei în drept al cererii de suspendare dispozițiile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în raport de hotărârile judecătorești prin care s-a dispus suspendarea, totală sau parțială, a executării normelor aprobate prin Ordinul nr. 733/2013, emis de Ministerul Transporturilor. În acest context, argumentele pentru care instanța de fond a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se putea proceda la suspendarea executării ordinului contestat, s-au raportat în mod necesar, pe de o parte, la temeiurile de fapt și de drept invocate de reclamant în motivarea cererii de suspendare, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății. Susținerile recurentului-reclamant referitoare la încălcarea de către judecătorul cauzei a prevederilor art. 22 C. proc. civ., republicat, nu pot fi primite, având în vedere că instanța nu poate schimba fundamentul juridic al cererii, în condițiile în care, în speță, nu se poate reține invocarea greșită de către reclamant a textului de lege, în raport de situația de fapt prezentată. Criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate, soluția pronunțată asupra acțiunii în anulare fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. Motivul de nulitate invocat de recurentul-reclamant vizând pronunțarea unor hotărâri judecătorești prin care a fost suspendat și anulat, în parte, Ordinul nr. 733/2013, având un conținut aproape identic cu cel contestat în prezenta cauză, este neîntemeiat. În mod corect instanța de fond a reținut că suspendarea Ordinului nr. 733/2013, chiar în ipoteza în care ar avea un conținut identic cu ordinul contestat în prezenta cauză, nu poate conduce la anularea acestuia din urmă, în raport de dispozițiile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță, acesta este suspendat de drept." De asemenea, împrejurarea că prin hotărâri judecătorești care nu sunt definitive, a fost anulat, în parte, Ordinul nr. 733/2013, nu poate fi reținută drept motiv de anulare a Ordinului nr. 75/2014. Ordinele menționate sunt acte administrative cu caracter normativ distincte iar identitatea de conținut în privința unora dintre reglementările cuprinse în aceste ordine, invocată de către recurent, nu este un element de natură a conduce în mod automat la anularea ordinului emis ulterior. Susținerea recurentului privind pronunțarea sentinței atacate cu încălcarea autorității de lucru judecat, în raport de Sentința civilă nr. 192 din 9 iulie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în Dosarul nr. x/59/2014, este neîntemeiată. Prin Decizia nr. 431 din 19 februarie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, a admis recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva sentinței menționate, a casat hotărârea atacată și rejudecând cauza, a respins acțiunea formulată de Sindicatul Formatorilor Auto din județul Arad în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca nefondată. Conform prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, efectul general obligatoriu al anulării actului administrativ cu caracter normativ se produce numai pentru viitor, începând cu data publicării hotărârii judecătorești definitive, iar în cauză, sentința la care face trimitere recurentul nu îndeplinește aceste condiții. Motivul de nelegalitate referitor la faptul că Ordinul nr. 75/2014 contravine, sub aspectul normelor de competență pentru elaborare și emitere a actului, dispozițiilor art. 23 alin. (5) și alin. (8) din O.U.G. nr. 195/2002, care instituie o competență comună a Ministrului Transporturilor, a Ministrului Educației și Cercetării și a Ministrului Administrației și Internelor, nu poate fi reținut. Ordinul nr. 75/2014 respectă prevederile actelor normative cu forță juridică superioară, respectiv, dispozițiile O.G. nr. 27/2011, fiind emis în temeiul art. 62 alin. (2) și alin. (3), art. 63 și art. 64 din acest act normativ. În conformitate cu prevederile art. 62 alin. (2) și alin. (3) din O.G. nr. 27/2011, autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire, se fac în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme. Potrivit art. 63 și art. 64 din același act normativ, programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, se stabilesc de către autoritatea competentă prin norme. Condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a acestor persoane se stabilesc de către autoritatea competentă prin norme. Luând în considerare și dispozițiile art. 6 alin. (1) și alin. (3) lit. g) din ordonanța menționată, rezultă că Ministerul Transporturilor este autoritatea competentă desemnată să stabilească normele obligatorii pentru autorizarea centrelor de pregătire și perfecționare a personalului din domeniul transporturilor rutiere, a școlilor de conducători auto, precum și a instructorilor auto. Prin urmare, în raport de temeiul juridic care a fundamentat emiterea Ordinului nr. 75/2014, se reține că intimatul-pârât era competent să emită acest ordin, conform art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 24/2013, prin care să reglementeze modul în care se autorizează școlile de conducători auto și instructorii auto, se realizează atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, se stabilește programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, se stabilesc condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere. De asemenea, prima instanță a apreciat în mod corect că Ordinul nr. 75/2014 a aprobat norme care vizează, în fapt, două regimuri juridice distincte și anume: regimul juridic al formatorilor auto, instructori auto și profesori de legislație rutieră, atestarea profesională a acestora și autorizarea formelor juridice în care se organizează și regimul juridic al cursanților auto, prin programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor teoretice și practice, care trebuie să le permită acestor persoane susținerea și promovarea examenului de conducător auto. Această distincție rezultă în mod clar și neechivoc din cuprinsul Ordinului nr. 75/2014, care, prin Anexele nr. 1 - 5, ce fac parte integrantă din cuprinsul ordinului, prevede categoriile de norme care reglementează cele două regimuri juridice mai sus-menționate. În ceea ce privește susținerile recurentului-reclamant vizând încălcarea dispozițiilor art. 23 alin. (5) și alin. (8) din O.U.G. nr. 195/2002, este de menționat faptul că prin normele pe care le cuprind, aceste prevederi legale se referă la cel de-al doilea domeniu de reglementare vizat prin ordinul contestat, potrivit distincției realizate anterior. O.G. nr. 27/2011 a fost emisă ulterior O.U.G. nr. 195/2002 și strict pentru a reglementa problematica transporturilor rutiere, astfel că, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că este un act normativ cu caracter special în raport cu O.U.G. nr. 195/2002 și care se aplică cu prioritate în această materie, în raport cu dispozițiile art. 23 alin. (5) și alin. (8) din O.U.G. nr. 195/2002. Cerința deținerii în proprietate sau cu contract de leasing a vehiculului pe care se urmează cursurile, prevăzută de dispozițiile art. 6 alin. (3) lit. a) și b) din Anexa nr. 2, criticată de către recurentul-reclamant, nu are un caracter nelegal sau discriminatoriu. Ministerul Transporturilor, în calitate de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 și art. 64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (4) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, a adoptat o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele privind autorizarea instructorilor auto, emiterea acestor norme justificându-se prin modificările aduse legislației privind circulația pe drumurile publice și prin necesitatea transpunerii în dreptul intern a legislației comunitare în domeniu, respectiv, Directiva 2006/126/CE a Parlamentului european și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, care are ca obiective îmbunătățirea siguranței rutiere, facilitarea liberei circulații a persoanelor care își stabilesc reședința într-un alt stat membru decât statul care a eliberat permisul și reducerea posibilităților de fraudare, modificată prin Directiva 2012/36/UE a Comisiei din 19 noiembrie 2012. În contextul arătat, în mod justificat instanța de fond a apreciat că impunerea unor condiții noi pentru desfășurarea profesiei de instructor auto ca persoană fizică autorizată, nu este de natură a încălca dreptul de proprietate al recurentului-reclamant sau dreptul acestuia de a profesa în continuare în domeniul respectiv, întrucât introducerea acestor cerințe de funcționare, atât tehnice, cât și de organizare efectivă, reprezintă o garanție a asigurării progresului tehnic necesar a fi implementat în acest domeniu specializat. Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 75/2014, pentru necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal, apropierea condițiilor specifice de dotare a acelor care exercită această activitate, este în concordanță cu interesul public, care în materia dreptului administrativ, este primordial interesului privat. De altfel, sub aspectul cerinței în discuție, instanța de control judiciar împărtășește punctul de vedere al primei instanțe în sensul că recurentul-reclamant nu a dovedit existența unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim care să fi fost vătămat prin reglementarea cuprinsă în ordinul contestat. În ceea ce privește cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 75/2014, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune examinarea criticilor formulate de recurent, având în vedere că prin prezentul recurs s-a analizat fondul acțiunii în anulare. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. (8) C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursurilor declarate de reclamantul A., ca nefondate.