ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 93/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 93/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, reclamantul P.D.O. a chemat în judecată pe pârâții

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Guvernul României, Inspectoratul

Teritorial de Muncă al Județului Cluj și Inspecția Muncii solicitând instanței

ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Ordinului nr. 441

din 23 aprilie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale,

repunerea reclamantului în funcția deținută anterior - inspector șef, inspector

de muncă clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la ITM

Cluj și obligarea pârâților de rd. 1-3, în solidar, la plata salariilor

indexate, majorate și recalculate și a celorlalte drepturi de care reclamantul

ar fi beneficiat, de la data de 25 mai 2009 și până la reintegrarea în funcția

avută anterior, cu cheltuieli de judecată.

Reclamantul

a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate

a dispozițiilor art. III din O.U.G. nr. 37/2009, întrucât încalcă prevederile art.

41 alin. (1), art. 53 alin. (3), art. 115 alin. (4) și (6) din Legea

fundamentală.

În

motivarea acțiunii, reclamantul a arătat faptul că, prin ordinul contestat, a

fost eliberat din funcția publică de conducere mai sus indicată, la data de 25

mai 2009, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, cu toate că se afla în concediu pentru

incapacitate temporară de muncă.

Reclamantul

susține că autoritatea publică unde își desfășura activitatea nu a respectat

termenul de preaviz, prevăzut de art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările

ulterioare.

De

asemenea, în cadrul I.T.M. Cluj au existat funcții publice vacante care nu au

fost puse la dispoziția reclamantului, ceea ce a condus la situația rămânerii

sale fără venituri.

Pârâții

au formulat întâmpinări în cauză:

1.

Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția

neîndeplinirii procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004,

modificată, și a solicitat respingerea acțiunii reclamantului ca inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, pârâtul a cerut respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

2.

Pârâta Inspecția Muncii a invocat excepția lipsei calității sale procesuale

pasive raportat la obiectul acțiunii promovate de reclamant și la prevederile art.

1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 108/1999, care stabilesc că, în cauza de față,

ordonatorul principal de credite este Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale.

3.

Pârâtul Inspectoratul Teritorial de Muncă al Județului Cluj a invocat excepția

lipsei calității sale procesuale pasive față de dispozițiile art. 2 din Legea nr.

108/1999 și art. III din O.U.G. nr. 37/2009 care precizează faptul că numirea

în funcții publice se face doar de către ordonatorul principal de credite,

calitate deținută de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Prima

instanță a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate

invocată în cauză, iar aceasta din urmă, prin decizia nr. 800 din 03 iunie 2010,

a respins excepția ca inadmisibilă.

Curtea

de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin

sentința nr. 662 din 10 noiembrie 2011, a admis în parte acțiunea reclamantului

P.D.O., a dispus anularea ordinului nr. 441 din 23 aprilie 2009 emis de

Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, repunerea reclamantului în

funcția deținută anterior - inspector șef, inspector de muncă clasa I, grad

profesional superior, treapta de salarizare I la ITM Cluj și a obligat pârâții

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și ITM Cluj la plata

salariilor indexate, majorate și recalculate și a celorlalte drepturi de care

reclamantul ar fi beneficiat, ținând cont și de restrângerile salariale ce ar

fi afectat și persoana acestuia.

Pentru

a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

1.

După adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, a fost emis ordinul contestat în cauză prin

care s-a dispus desființarea funcției publice de conducere de inspector șef la

I.T.M. Cluj și eliberarea reclamantului din această funcție.

2.

Plângerea prealabilă formulată de reclamant a fost respinsă ca rămasă fără

obiect, cu motivarea că funcția aflată în discuție nu mai există.

3.

Pârâta Inspecția Muncii nu are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece nu

îndeplinește funcția de ordonator principal de credite și nu este emitenta

actului administrativ dedus judecății.

4.

Pârâtul Inspectoratul Teritorial de Muncă Cluj are calitate procesuală pasivă

în cauză, întrucât reclamantul dorește să fie reîncadrat în funcția de

inspector șef la această autoritate publică și să i se plătească drepturile

salariale restante.

5.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257

din 07 octombrie 2009; aceeași soluție a fost pronunțată și în privința O.U.G. nr.

105/2009, care a preluat prevederile primei ordonanțe.

6.

În cauză, nu au fost respectate dispozițiile art. 28, ale art. 97 lit. c)

raportat la art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare - ordinul

contestat nu a fost comunicat reclamantului în termenul legal - precum și cele

ale art. 99 alin. (3) din același act normativ, întrucât raportul de serviciu

al reclamantului a fost suspendat în perioadele 14 mai 2009 - 18 mai 2009, 20

mai 2009 - 10 iulie 2009, iar în aceste intervale de timp nu putea fi luată

măsura eliberării sale din funcția publică, fără să se încerce punerea la

dispoziție a altei funcții publice corespunzătoare.

7.

Expertiza tehnică efectuată în speță a stabilit venitul lunar al reclamantului

pe ultimele 6 luni de activitate la I.T.M. Cluj și a concluzionat că aceste

venituri sunt în sumă de 35.843 lei, cu o medie lunară de 5.973,83 lei. În

această sumă au fost incluse stimulentele, premiile ocazionale, premiile anuale

și primele de vacanță.

În

raport de prevederile art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu

modificările și completările ulterioare, și de cele ale Legii nr. 329/2009 și

Legii nr. 118/2010, reclamantului i se datorează doar acele drepturi salariale

pe care le-ar fi primit și în situația în care ar fi continuat să ocupe funcția

publică, conform Ordinului nr. 607/2005.

8.

În baza art. 274 C. proc. civ., reclamantului i se vor acorda cheltuieli de

judecată în sumă de 8.000 lei, reprezentând onorariu avocațial, raportat la

dificultatea cauzei și la pretențiile admise.

Împotriva

acestei sentințe au declarat recurs reclamantul P.D.O. și pârâții Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspectoratul Teritorial de Muncă

Cluj.

I.

Recurentul P.D.O. a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a

hotărârii atacate, în sensul obligării intimatului Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale la acoperirea prejudiciului creat prin emiterea Ordinului

nr. 441 din 23 aprilie 2009, în cuantumul stabilit de expertiza contabilă

întocmită în cauză, respectiv 35.843 lei, precum și a obligării intimaților la

plata tuturor cheltuielilor de judecată efectuate în cauză: 9.950 lei -

onorariu avocațial - și 3.000 lei - onorariu de expert.

În

motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., recurentul-reclamant a arătat faptul că soluția primei instanțe a

fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

În

dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către

recurentul-reclamant următoarele critici de nelegalitate:

1.

În mod greșit prima instanță nu a ținut seama de concluziile raportului de expertiză

contabilă efectuat în cauză în care se arată că veniturile salariale încasate

în ultimele 6 luni de activitate de către reclamant (decembrie 2008 - mai 2009)

au fost în cuantum de

35.843

lei, ceea ce duce la o medie lunară de 5.973,83 lei.

2.

Curtea de apel nu a avut în vedere faptul că partea reclamantă a solicitat

repararea prejudiciului suferit ca urmare a emiterii ordinului de eliberare din

funcția publică și nu plata drepturilor salariale restante. Ca atare, pentru

soluționarea acestui capăt de cerere, nu prezintă relevanță juridică susținerea

instanței în sensul că stimulentele nu pot fi acordate, în condițiile în care

acestea nu sunt o componentă salarială. Temeiul juridic al acestui capăt de

cerere îl reprezintă art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, ce permite

și acordarea celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.

3.

Soluția pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale

pasive a Guvernului României este eronată, în condițiile în care această

autoritate publică este emitentul celor două ordonanțe de urgență declarate

neconstituționale, iar acțiunea dedusă judecății s-a întemeiat și de

prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată.

4.

Curtea de apel trebuia să acorde cheltuieli de judecată în sumă de 9.950 lei,

reprezentând onorariul avocațial corespunzător celor 16 termene de judecată și

onorariu de expertiză.

II.

Recurentul

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a solicitat admiterea

recursului, modificarea în parte a hotărârii atacate, în sensul respingerii

acțiunii reclamantului ca nefondată.

În

memoriul de recurs partea a arătat că instanța de fond a aplicat greșit legea

în cauza dedusă judecății, fiind aplicabile prevederile art. 304 pct. 9 C.

proc. civ.

În

mod concret, recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate cu

privire la sentința atacată:

1.

Instanța de fond trebuia să observe faptul că emitentul ordinului contestat în

cauză a respectat legislația în vigoare și a avut în vedere desființarea

funcției publice deținute de reclamant.

Prin

adresa nr. 5896/ MA din 14 mai 2009, a comunicat reclamantului posturile

vacante din cadrul ITM Cluj, corespunzătoare pregătirii profesionale și

vechimii în specialitatea studiilor absolvite.

2.

Curtea de apel trebuia să admită excepția lipsei procedurii prealabile,

prevăzută de art. 7

din

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, și să respingă ca inadmisibilă

acțiunea reclamantului.

3.

Capătul de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcția publică de

conducere de inspector șef, inspector de muncă clasa I, grad profesional

superior, treapta de salarizare I la I.T.M. Cluj este inadmisibil, în

condițiile în care această funcție a fost desființată din data de 25 mai 2009,

urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice.

4.

Capătul de cerere privind acordarea diferențelor salariale reclamantului este

neîntemeiat, întrucât nu se mai poate dispune reintegrarea sa în funcția

anterior arătată.

5.

Prima instanță trebuia să facă aplicarea prevederilor art. 274 alin. (3) C.

proc. civ. și să reducă la un nivel rezonabil cuantumul cheltuielilor de

judecată.

III.

Recurentul

Inspectoratul Teritorial de Muncă Cluj a solicitat, în baza art. 304

1

și art. 312 alin. (3) C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței

atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În

dezvoltarea căii de atac, recurentul a formulat următoarele critici de

nelegalitate în privința hotărârii atacate:

1.

Concluzia instanței de fond în sensul necomunicării ordinului contestat în

termenul legal este eronată: din dosarul de corespondență al compartimentului

resurse umane rezultă faptul că ordinul contestat a intrat la I.T.M. Cluj, prin

poșta secretă, la data de 19 mai 2009, a fost preluat de către inspectorul șef

adjunct și a fost repartizat spre arhivare compartimentului anterior arătat.

2.

Prima instanță nu a avut în vedere faptul că doi dintre membrii conducerii I.T.M.

Cluj au fost repartizați pe posturile vacante, în urma opțiunilor exprimate de

aceștia, însă recurentul-reclamant nu a solicitat un post vacant și a folosit

concediul medical pentru a bloca încetarea raportului de serviciu și pentru a

preconstitui „probe” pentru anularea deciziei nr. 1257 din 07 octombrie 2009.

3.

Soluția

pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale pasive a I.T.M.

Cluj este greșită, întrucât nu este emitentul actului administrativ contestat

în cauză și nu are competența de a dispune reintegrarea recurentului - reclamant

pe funcția de conducere deținută anterior.

În

cauză au fost formulate întâmpinări de către:

1)

Recurentul-reclamant care a solicitat respingerea recursurilor declarate de

recurenții - pârâți (a se vedea filele 66-70 dosar);

2)

Intimata Inspecția Muncii care a solicitat respingerea recursului declarat de

recurentul-reclamant ca neîntemeiat (a se vedea filele 47-49 dosar).

Analizând

sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art.

304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este fondat doar

recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, în limitele și pentru considerentele care vor fi prezentate în cele ce

urmează.

Obiectul

prezentului litigiu de contencios administrativ este anularea Ordinului nr. 441

din 23 aprilie  2009 prin care Ministrul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, în temeiul art. III din O.U.G. nr. 37/2009, a dispus desființarea

funcției publice de conducere de inspector șef la Inspectoratul Teritorial de

Muncă Cluj; totodată, în baza art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și

completările ulterioare, emitentul acestui act administrativ unilateral cu

caracter individual a dispus eliberarea recurentului-reclamant P.D.O. din

funcția publică anterior arătată, la data expirării termenului de preaviz, respectiv

la data de 25 mai 2009.

1.

Înalta Curte consideră că este nefondată critica recurentului-pârât Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale referitoare la inadmisibilitatea

acțiunii reclamantului, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile.

Art.

7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, prevede că în cazul acțiunilor

care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții

din ordonanțe nu este obligatorie plângerea prealabilă.

În

speța de față, în baza art. 9 din legea anterior arătată, reclamantul contestă

un act administrativ emis în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, motiv pentru care sunt

incidente prevederile legale anterior citate.

2.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a constatat nelegalitatea

actului administrativ dedus judecății, în condițiile în care, prin decizia

Curții Constituționale nr. 1257/2009 a fost admisă excepția de

neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar prin

decizia aceleiași instanțe nr. 1629/2009 a fost declarată neconstituțională

O.U.G. nr. 105/2009.

Cu

alte cuvinte, actul administrativ prin care reclamantul a fost eliberat din

funcția publică de conducere este lipsit de fundament legal, întrucât actul

normativ în temeiul căruia a fost emis a fost declarat neconstituțional.

3.

Instanța de control judiciar consideră că este nefondată critica

recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

referitoare la greșita soluționare de către judecătorul fondului a capătului de

cerere privind reintegrarea recurentului-reclamant în funcția publică de

conducere de inspector șef, inspector de muncă clasa I, grad profesional

superior, treapta de salarizare I la I.T.M. Cluj.

Pe

acest aspect, Înalta Curte are în vedere situația expusă anterior, respectiv

neconstituționalitatea prevederii legale care a stat la baza desființării

funcției publice de conducere deținută de recurentul-reclamant.

4.

Este nefondată critica recurentului-reclamant referitoare la înlăturarea

concluziilor raportului de expertiză contabilă efectuat în cauză și la

neacordarea sumei de 35.843 lei pentru acoperirea prejudiciului cauzat în urma

emiterii ordinului contestat.

Pentru

a pronunța o asemenea soluție, judecătorul fondului a reținut, pe de o parte,

faptul că în suma stabilită de expert au fost incluse și stimulentele, premiile

ocazionale, premiile anuale și primele de vacanță și că, pe de altă parte,

părțile au contestat calculul efectuat întrucât au intervenit reduceri

salariale ce nu au fost avute în vedere de către expert, iar stimulentele nu

sunt o componentă salarială și nu au fost acordate de către Ministerul Muncii.

Prima

instanță a apreciat că recurentul-reclamant este îndreptățit să primească doar

acele drepturi salariale de care ar fi beneficiat dacă s-ar fi aflat în

activitate.

Înalta

Curte apreciază că soluția primei instanțe este corectă pentru următoarele

motive:

În

primul rând, instanța de control judiciar are în vedere faptul că, prin Legea nr.

329/2009 și Legea nr. 118/2010, au intervenit reduceri salariale care nu au

fost avute în vedere de către expert la calcularea drepturilor cuvenite

recurentului - reclamant.

În

al doilea rând, Înalta Curte reține faptul că stimulentele se acordă conform

Normelor aprobate prin Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției

Sociale nr. 229 din 24 februarie 2009. Pe acest aspect, prezintă relevanță și

Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 1361 din 10

iunie 2009 de aprobare a Metodologiei privind constituirea și acordarea de

stimulente personalului din aparatul propriu al Inspecției Muncii și din

inspectoratele teritoriale de muncă.

Potrivit

prevederilor mai sus menționate, stimulentul nu este un drept salarial cuvenit

automat; el este lăsat la aprecierea conducătorului autorității publice care îl

poate majora, diminua sau anula, după criteriile reglementate de art. 3 alin. (3)

din Norme.

Pentru

că nu este un drept al funcționarului public, ci doar o vocație care se

transformă în drept numai în condițiile în care criteriile legale sunt

îndeplinite, anularea actului administrativ de sancționare a funcționarului

public nu conduce automat la concluzia că i s-ar cuveni stimulente pentru

perioada în care sancțiunea și-a produs efectele, având în vedere că pentru

acordarea acestora sunt necesare și alte condiții decât simpla deținere a

funcției publice.

Autoritatea

publică a susținut faptul că stimulentele nu au fost acordate de către

Ministerul Muncii, aspect care nu a fost combătut de partea adversă.

1.

Soluția pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale

pasive a I.T.M. Cluj este corectă, întrucât hotărârea trebuie să-i fie

opozabilă, în vederea executării dispozițiilor privind reintegrarea

recurentului-reclamant în funcția publică deținută anterior și plata

drepturilor salariale restante.

2.

Critica recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale cu

privire la cuantumul cheltuielilor de judecată acordate recurentului-reclamant

este fondată.

Astfel,

art. 274 alin. (3) C. proc. civ. reglementează posibilitatea diminuării

cheltuielilor de judecată în situația în care judecătorul cauzei apreciază că

acestea sunt nepotrivit de mari, în raport de obiectul acțiunii deduse

judecății și de munca îndeplinită de avocat.

În

plus, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că

partea care a câștigat procesul nu va putea obține rambursarea unor cheltuieli

decât în măsura în care se constată realitatea, necesitatea și caracterul lor

rezonabil.

Prima

instanță a apreciat în mod necorespunzător cuantumul cheltuielilor de judecată

cuvenite recurentului-reclamant, în raport de dispoziția legală anterior

citată, de practica instanței europene, dar și de pretențiile admise în speță.

Totodată,

pe acest aspect, Înalta Curte are în vedere și faptul că expertiza contabilă

efectuată în cauză nu a putut fi luată în considerare la stabilirea drepturilor

salariale cuvenite recurentului-reclamant. Ca atare, nu există justificare

pentru acordarea onorariului de expert, conform solicitării formulate de

recurentul - reclamant.

3.

Critica recurentului - reclamant referitoare la faptul că judecătorul fondului

cauzei trebuia să-i acorde cheltuieli de judecată în sumă de 9.950 lei este

nefondată, în raport de aspectele prezentate la pct. 6.

4.

Critica

recurentului-reclamant referitoare la faptul că pârâtul Guvernul României are

calitate procesuală pasivă în cauză este nefondată.

Astfel,

în acțiunea introductivă de instanță, partea aflată în discuție a solicitat

repararea prejudiciului reprezentând contravaloarea salariului pe care l-a

pierdut începând cu momentul eliberării din funcția publică - 25 mai 2009 - și

până la repunerea efectivă în funcție.

Însă,

după cum a menționat și prima instanță, Guvernul României nu are nici calitatea

de ordonator de credite și nici de autoritate publică cu care

recurentul-reclamant să fi avut raport de funcție pentru a putea fi obligat la

plata salariilor solicitate.

5.

Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor aflate la pct.

III. - 1 și 2 în raport de motivul de nelegalitate al ordinului contestat în

speță mai sus prezentat.

În

consecință, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin.

(1)-(3) C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului

administrativ, modificată, va admite recursul declarat de recurentul-pârât

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, va modifica în parte

sentința atacată, în sensul că va reduce cuantumul cheltuielilor de judecată la

suma de 5.000 lei, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.; totodată, va

respinge ca nefondate recursurile declarate de recurentul-reclamant P.D.O. și

de recurentul-pârât Inspectoratul Teritorial de Muncă al Județului Cluj.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de reclamantul P.D.O. și de pârâtul Inspectoratul Teritorial de Muncă

al Județului Cluj împotriva sentinței civile nr. 662 din 10 noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Admite recursul

declarat de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva

aceleiași sentințe.

Modifică, în parte,

sentința atacată în sensul că reduce cuantumul cheltuielilor de judecată la

5.000 lei cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 11 ianuarie 2013.