ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 93/2013

Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a invocat excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, și a solicitat respingerea acțiunii reclamantului ca inadmisibilă. Pe fondul cauzei, pârâtul a cerut respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Pârâta Inspecția Muncii a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive raportat la obiectul acțiunii promovate de reclamant și la prevederile art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 108/1999, care stabilesc că, în cauza de față, ordonatorul principal de credite este Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Pârâtul Inspectoratul Teritorial de Muncă al Județului Cluj a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive față de dispozițiile art. 2 din Legea nr. 108/1999 și art. III din O.U.G. nr. 37/2009 care precizează faptul că numirea în funcții publice se face doar de către ordonatorul principal de credite, calitate deținută de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale. Prima instanță a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate invocată în cauză, iar aceasta din urmă, prin decizia nr. 800 din 03 iunie 2010, a respins excepția ca inadmisibilă. Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 662 din 10 noiembrie 2011, a admis în parte acțiunea reclamantului P.D.O., a dispus anularea ordinului nr. 441 din 23 aprilie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, repunerea reclamantului în funcția deținută anterior - inspector șef, inspector de muncă clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la ITM Cluj și a obligat pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și ITM Cluj la plata salariilor indexate, majorate și recalculate și a celorlalte drepturi de care reclamantul ar fi beneficiat, ținând cont și de restrângerile salariale ce ar fi afectat și persoana acestuia. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1. După adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, a fost emis ordinul contestat în cauză prin care s-a dispus desființarea funcției publice de conducere de inspector șef la I.T.M. Cluj și eliberarea reclamantului din această funcție. 2. Plângerea prealabilă formulată de reclamant a fost respinsă ca rămasă fără obiect, cu motivarea că funcția aflată în discuție nu mai există. 3. Pârâta Inspecția Muncii nu are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece nu îndeplinește funcția de ordonator principal de credite și nu este emitenta actului administrativ dedus judecății.

Pârâtul Inspectoratul Teritorial de Muncă Cluj are calitate procesuală pasivă în cauză, întrucât reclamantul dorește să fie reîncadrat în funcția de inspector șef la această autoritate publică și să i se plătească drepturile salariale restante.

O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009; aceeași soluție a fost pronunțată și în privința O.U.G. nr. 105/2009, care a preluat prevederile primei ordonanțe.

În cauză, nu au fost respectate dispozițiile art. 28, ale art. 97 lit. c) raportat la art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare - ordinul contestat nu a fost comunicat reclamantului în termenul legal - precum și cele ale art. 99 alin. (3) din același act normativ, întrucât raportul de serviciu al reclamantului a fost suspendat în perioadele 14 mai 2009 - 18 mai 2009, 20 mai 2009 - 10 iulie 2009, iar în aceste intervale de timp nu putea fi luată măsura eliberării sale din funcția publică, fără să se încerce punerea la dispoziție a altei funcții publice corespunzătoare.

Expertiza tehnică efectuată în speță a stabilit venitul lunar al reclamantului pe ultimele 6 luni de activitate la I.T.M. Cluj și a concluzionat că aceste venituri sunt în sumă de 35.843 lei, cu o medie lunară de 5.973,83 lei. În această sumă au fost incluse stimulentele, premiile ocazionale, premiile anuale și primele de vacanță. În raport de prevederile art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările și completările ulterioare, și de cele ale Legii nr. 329/2009 și Legii nr. 118/2010, reclamantului i se datorează doar acele drepturi salariale pe care le-ar fi primit și în situația în care ar fi continuat să ocupe funcția publică, conform Ordinului nr. 607/2005.

În baza art. 274 C. proc. civ., reclamantului i se vor acorda cheltuieli de judecată în sumă de 8.000 lei, reprezentând onorariu avocațial, raportat la dificultatea cauzei și la pretențiile admise. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantul P.D.O. și pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspectoratul Teritorial de Muncă Cluj. I. Recurentul P.D.O. a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a hotărârii atacate, în sensul obligării intimatului Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale la acoperirea prejudiciului creat prin emiterea Ordinului nr. 441 din 23 aprilie 2009, în cuantumul stabilit de expertiza contabilă întocmită în cauză, respectiv 35.843 lei, precum și a obligării intimaților la plata tuturor cheltuielilor de judecată efectuate în cauză: 9.950 lei - onorariu avocațial - și 3.000 lei - onorariu de expert. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat faptul că soluția primei instanțe a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentul-reclamant următoarele critici de nelegalitate: 1. În mod greșit prima instanță nu a ținut seama de concluziile raportului de expertiză contabilă efectuat în cauză în care se arată că veniturile salariale încasate în ultimele 6 luni de activitate de către reclamant (decembrie 2008 - mai 2009) au fost în cuantum de 35.843 lei, ceea ce duce la o medie lunară de 5.973,83 lei. 2. Curtea de apel nu a avut în vedere faptul că partea reclamantă a solicitat repararea prejudiciului suferit ca urmare a emiterii ordinului de eliberare din funcția publică și nu plata drepturilor salariale restante. Ca atare, pentru soluționarea acestui capăt de cerere, nu prezintă relevanță juridică susținerea instanței în sensul că stimulentele nu pot fi acordate, în condițiile în care acestea nu sunt o componentă salarială. Temeiul juridic al acestui capăt de cerere îl reprezintă art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, ce permite și acordarea celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public. 3. Soluția pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României este eronată, în condițiile în care această autoritate publică este emitentul celor două ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, iar acțiunea dedusă judecății s-a întemeiat și de prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată. 4. Curtea de apel trebuia să acorde cheltuieli de judecată în sumă de 9.950 lei, reprezentând onorariul avocațial corespunzător celor 16 termene de judecată și onorariu de expertiză. II. Recurentul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a hotărârii atacate, în sensul respingerii acțiunii reclamantului ca nefondată. În memoriul de recurs partea a arătat că instanța de fond a aplicat greșit legea în cauza dedusă judecății, fiind aplicabile prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În mod concret, recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la sentința atacată: 1. Instanța de fond trebuia să observe faptul că emitentul ordinului contestat în cauză a respectat legislația în vigoare și a avut în vedere desființarea funcției publice deținute de reclamant. Prin adresa nr. 5896/ MA din 14 mai 2009, a comunicat reclamantului posturile vacante din cadrul ITM Cluj, corespunzătoare pregătirii profesionale și vechimii în specialitatea studiilor absolvite. 2. Curtea de apel trebuia să admită excepția lipsei procedurii prealabile, prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, și să respingă ca inadmisibilă acțiunea reclamantului. 3. Capătul de cerere privind reintegrarea reclamantului în funcția publică de conducere de inspector șef, inspector de muncă clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la I.T.M. Cluj este inadmisibil, în condițiile în care această funcție a fost desființată din data de 25 mai 2009, urmare a aplicării O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. 4. Capătul de cerere privind acordarea diferențelor salariale reclamantului este neîntemeiat, întrucât nu se mai poate dispune reintegrarea sa în funcția anterior arătată. 5. Prima instanță trebuia să facă aplicarea prevederilor art. 274 alin. (3) C. proc. civ. și să reducă la un nivel rezonabil cuantumul cheltuielilor de judecată. III. Recurentul Inspectoratul Teritorial de Muncă Cluj a solicitat, în baza art. 304 1 și art. 312 alin. (3) C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. În dezvoltarea căii de atac, recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate în privința hotărârii atacate: 1. Concluzia instanței de fond în sensul necomunicării ordinului contestat în termenul legal este eronată: din dosarul de corespondență al compartimentului resurse umane rezultă faptul că ordinul contestat a intrat la I.T.M. Cluj, prin poșta secretă, la data de 19 mai 2009, a fost preluat de către inspectorul șef adjunct și a fost repartizat spre arhivare compartimentului anterior arătat. 2. Prima instanță nu a avut în vedere faptul că doi dintre membrii conducerii I.T.M. Cluj au fost repartizați pe posturile vacante, în urma opțiunilor exprimate de aceștia, însă recurentul-reclamant nu a solicitat un post vacant și a folosit concediul medical pentru a bloca încetarea raportului de serviciu și pentru a preconstitui „probe” pentru anularea deciziei nr. 1257 din 07 octombrie 2009. 3. Soluția pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale pasive a I.T.M. Cluj este greșită, întrucât nu este emitentul actului administrativ contestat în cauză și nu are competența de a dispune reintegrarea recurentului - reclamant pe funcția de conducere deținută anterior. În cauză au fost formulate întâmpinări de către: 1) Recurentul-reclamant care a solicitat respingerea recursurilor declarate de recurenții - pârâți (a se vedea filele 66-70 dosar); 2) Intimata Inspecția Muncii care a solicitat respingerea recursului declarat de recurentul-reclamant ca neîntemeiat (a se vedea filele 47-49 dosar). Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este fondat doar recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în limitele și pentru considerentele care vor fi prezentate în cele ce urmează. Obiectul prezentului litigiu de contencios administrativ este anularea Ordinului nr. 441 din 23 aprilie 2009 prin care Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, în temeiul art. III din O.U.G. nr. 37/2009, a dispus desființarea funcției publice de conducere de inspector șef la Inspectoratul Teritorial de Muncă Cluj; totodată, în baza art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, emitentul acestui act administrativ unilateral cu caracter individual a dispus eliberarea recurentului-reclamant P.D.O. din funcția publică anterior arătată, la data expirării termenului de preaviz, respectiv la data de 25 mai 2009. 1. Înalta Curte consideră că este nefondată critica recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale referitoare la inadmisibilitatea acțiunii reclamantului, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile. Art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, prevede că în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții din ordonanțe nu este obligatorie plângerea prealabilă. În speța de față, în baza art. 9 din legea anterior arătată, reclamantul contestă un act administrativ emis în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, motiv pentru care sunt incidente prevederile legale anterior citate. 2. Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a constatat nelegalitatea actului administrativ dedus judecății, în condițiile în care, prin decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009 a fost admisă excepția de neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar prin decizia aceleiași instanțe nr. 1629/2009 a fost declarată neconstituțională O.U.G. nr. 105/2009. Cu alte cuvinte, actul administrativ prin care reclamantul a fost eliberat din funcția publică de conducere este lipsit de fundament legal, întrucât actul normativ în temeiul căruia a fost emis a fost declarat neconstituțional. 3. Instanța de control judiciar consideră că este nefondată critica recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale referitoare la greșita soluționare de către judecătorul fondului a capătului de cerere privind reintegrarea recurentului-reclamant în funcția publică de conducere de inspector șef, inspector de muncă clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I la I.T.M. Cluj. Pe acest aspect, Înalta Curte are în vedere situația expusă anterior, respectiv neconstituționalitatea prevederii legale care a stat la baza desființării funcției publice de conducere deținută de recurentul-reclamant. 4. Este nefondată critica recurentului-reclamant referitoare la înlăturarea concluziilor raportului de expertiză contabilă efectuat în cauză și la neacordarea sumei de 35.843 lei pentru acoperirea prejudiciului cauzat în urma emiterii ordinului contestat. Pentru a pronunța o asemenea soluție, judecătorul fondului a reținut, pe de o parte, faptul că în suma stabilită de expert au fost incluse și stimulentele, premiile ocazionale, premiile anuale și primele de vacanță și că, pe de altă parte, părțile au contestat calculul efectuat întrucât au intervenit reduceri salariale ce nu au fost avute în vedere de către expert, iar stimulentele nu sunt o componentă salarială și nu au fost acordate de către Ministerul Muncii. Prima instanță a apreciat că recurentul-reclamant este îndreptățit să primească doar acele drepturi salariale de care ar fi beneficiat dacă s-ar fi aflat în activitate. Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe este corectă pentru următoarele motive: În primul rând, instanța de control judiciar are în vedere faptul că, prin Legea nr. 329/2009 și Legea nr. 118/2010, au intervenit reduceri salariale care nu au fost avute în vedere de către expert la calcularea drepturilor cuvenite recurentului - reclamant. În al doilea rând, Înalta Curte reține faptul că stimulentele se acordă conform Normelor aprobate prin Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 229 din 24 februarie 2009. Pe acest aspect, prezintă relevanță și Ordinul Ministrului Muncii, Familiei și Protecției Sociale nr. 1361 din 10 iunie 2009 de aprobare a Metodologiei privind constituirea și acordarea de stimulente personalului din aparatul propriu al Inspecției Muncii și din inspectoratele teritoriale de muncă. Potrivit prevederilor mai sus menționate, stimulentul nu este un drept salarial cuvenit automat; el este lăsat la aprecierea conducătorului autorității publice care îl poate majora, diminua sau anula, după criteriile reglementate de art. 3 alin. (3) din Norme. Pentru că nu este un drept al funcționarului public, ci doar o vocație care se transformă în drept numai în condițiile în care criteriile legale sunt îndeplinite, anularea actului administrativ de sancționare a funcționarului public nu conduce automat la concluzia că i s-ar cuveni stimulente pentru perioada în care sancțiunea și-a produs efectele, având în vedere că pentru acordarea acestora sunt necesare și alte condiții decât simpla deținere a funcției publice. Autoritatea publică a susținut faptul că stimulentele nu au fost acordate de către Ministerul Muncii, aspect care nu a fost combătut de partea adversă. 1. Soluția pronunțată de prima instanță pe excepția lipsei calității procesuale pasive a I.T.M. Cluj este corectă, întrucât hotărârea trebuie să-i fie opozabilă, în vederea executării dispozițiilor privind reintegrarea recurentului-reclamant în funcția publică deținută anterior și plata drepturilor salariale restante. 2. Critica recurentului-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale cu privire la cuantumul cheltuielilor de judecată acordate recurentului-reclamant este fondată. Astfel, art. 274 alin. (3) C. proc. civ. reglementează posibilitatea diminuării cheltuielilor de judecată în situația în care judecătorul cauzei apreciază că acestea sunt nepotrivit de mari, în raport de obiectul acțiunii deduse judecății și de munca îndeplinită de avocat. În plus, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că partea care a câștigat procesul nu va putea obține rambursarea unor cheltuieli decât în măsura în care se constată realitatea, necesitatea și caracterul lor rezonabil. Prima instanță a apreciat în mod necorespunzător cuantumul cheltuielilor de judecată cuvenite recurentului-reclamant, în raport de dispoziția legală anterior citată, de practica instanței europene, dar și de pretențiile admise în speță. Totodată, pe acest aspect, Înalta Curte are în vedere și faptul că expertiza contabilă efectuată în cauză nu a putut fi luată în considerare la stabilirea drepturilor salariale cuvenite recurentului-reclamant. Ca atare, nu există justificare pentru acordarea onorariului de expert, conform solicitării formulate de recurentul - reclamant. 3. Critica recurentului - reclamant referitoare la faptul că judecătorul fondului cauzei trebuia să-i acorde cheltuieli de judecată în sumă de 9.950 lei este nefondată, în raport de aspectele prezentate la pct. 6. 4. Critica recurentului-reclamant referitoare la faptul că pârâtul Guvernul României are calitate procesuală pasivă în cauză este nefondată. Astfel, în acțiunea introductivă de instanță, partea aflată în discuție a solicitat repararea prejudiciului reprezentând contravaloarea salariului pe care l-a pierdut începând cu momentul eliberării din funcția publică - 25 mai 2009 - și până la repunerea efectivă în funcție. Însă, după cum a menționat și prima instanță, Guvernul României nu are nici calitatea de ordonator de credite și nici de autoritate publică cu care recurentul-reclamant să fi avut raport de funcție pentru a putea fi obligat la plata salariilor solicitate. 5. Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor aflate la pct. III. - 1 și 2 în raport de motivul de nelegalitate al ordinului contestat în speță mai sus prezentat. În consecință, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va reduce cuantumul cheltuielilor de judecată la suma de 5.000 lei, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.; totodată, va respinge ca nefondate recursurile declarate de recurentul-reclamant P.D.O. și de recurentul-pârât Inspectoratul Teritorial de Muncă al Județului Cluj.