Decizia nr. 1422/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1604/2014 a Tribunalului Gorj

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Gorj, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată Agenția Națională de Integritate, solicitând anularea raportului de evaluare nr. x/G/II/l 1.12.2013 emis de pârâtă, prin care s-a reținut, pe de-o parte că în perioada 14.02.2013 - 04.04.2013 s-a aflat în stare de incompatibilitate, deținând simultan funcția de primar al comunei Turburea și funcția de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Turburea, iar pe de altă parte, începând cu data de 23.09.2011, a deținut atât funcția de primar cât și calitatea de reprezentant al unității administrativ teritoriale în cadrul Adunării Generale a Asociaților SC B. SRL Jupânești, societate în cadrul căreia Consiliul Local Turburea are calitatea de asociat, încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) și f) din Legea nr. 161/2003. Prin Sentința nr. 1604 din 27 iunie 2014, Tribunalul Gorj, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de necompetență materială și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Craiova, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/54/2014.

Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 409 din 18 noiembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat, în parte, Raportul de evaluare din data de 11.12.2013 cu privire la starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Cererile de recurs Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate și reclamantul A. 3.1. Pârâta Agenția Națională de Integritate și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., arătând că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fiind vădit contradictorie în raport cu materialul probator administrat în cauză. 3.2. Reclamantul A. și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a criticat soluția de menținere a raportului de evaluare în privința stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003, arătând, în esență, că societatea SC B. SRL este o societate de interes intercomunitar, înființată în temeiul Legii nr. 51/2006, care își desfășoară activitatea pe raza a patru unități administrativ-teritoriale, respectiv comunele Jupânești, Berlești, Săulești și Turburea.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la data de 24.04.2015, recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului declarat de recurentul-reclamant A. ca nefondat, susținând în esență că prima instanță a interpretat în mod corect prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și art. 36 din Legea nr. 215/2001, în raport de care se impune concluzia că SC B. SRL este o societate comercială de interes local, calitate care nu este înlăturată de deservirea teritorială a patru unități administrativ teritoriale, aflate în aria aceluiași județ.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27.10.2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea din data de 20 decembrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursurile ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond a recursurilor.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte reține următoarele: Recurentul-reclamant A. a supus controlului d legalitate pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013 prin care Agenția Națională de Integritate a constatat existența a două situații de incompatibilitate. Potrivit concluziilor actului administrativ atacat, în perioada 14.02.2013 - 4.04.2013, recurentul-reclamant A. -actualmente primar la comunei Turburea - a încălcat regimul juridic al incompatibilităților prin nerespectarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcția de primar, concomitent cu funcția de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Turburea, județul Gorj. De asemenea, începând cu data de 23.09.2011 încălcând prevederile dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, recurentul-reclamant a exercitat funcția de primar concomitent cu cea de reprezentant al unității administrativ teritoriale Turburea, județul Gorj, în Adunarea generală a asociaților SC B. SRL 6.1. Referitor la situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, soluția primei instanțe, de anulare a raportului de evaluare, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, în raport de situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual criticilor formulate de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al Municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicata, cu modificările și completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice". În speță, potrivit raportului întocmit de Agenția Națională de Integritate, recurentul-reclamant s-ar fi aflat în situația de incompatibilitate în perioada 14.02.2013 - 4.04.2013, întrucât a deținut atât funcția de primar cât și pe cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, respectiv Școala Gimnazială Turburea, județul Gorj. În perioada în care recurentul-reclamant a exercitat și funcția de primar și pe aceea de membru în consiliul de administrație al școlii - 14.02.2013 - 4.04.2013 - art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale prevedea că în componența consiliului de administrație intră, pe lângă cadre didactice, inclusiv directorul, reprezentanți ai părinților, un reprezentant al consiliului local și un reprezentant al primarului, iar nu primarul însuși. Din această perspectivă, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că Decizia nr. 39 din 14.02.2013 prin care a fost stabilită componența consiliului de administrație pentru anul școlar 2012 - 2013 a fost emisă fără a se solicita primarului desemnarea unui reprezentant, stabilirea calității recurentului-reclamant de membru în consiliul de administrație al școlii fiind dispusă prin decizia unilaterală a directorului unității școlare. De altfel, din probele administrate în cauză, respectiv adresa din 10 iunie 2013 a Școlii Gimnaziale Turburea, rezultă că Decizia nr. 39/2013 nu a produs efecte juridice, întrucât în baza acesteia nu au fost adoptate hotărâri ale consiliului de administrație. Sub acest aspect instanța de control judiciar reține că textul normei juridice trebuie interpretat din punct de vedere teleologic, fiind evident, chiar din denumirile Legilor nr. 161/2003 și nr. 176/2010, că scopul reglementărilor a fost acela de asigurare a unui climat de integritate și transparență în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, urmărindu-se ca persoanele în cauză să adopte o conduită de natură să împiedice deturnarea atribuțiilor specifice funcției în scop personal, prin influențarea deciziilor pe care oficialul le are de adoptat în exercitarea acestora. Este adevărat că scopul preventiv al reglementării incompatibilității face ca neexercitarea efectivă a calității care atrage incompatibilitatea să nu înlăture, prin ea însăși, în orice condiții, constatarea stării de incompatibilitate dar în speță, măsura administrativă este excesivă față de scopul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și disproporționată față de situația pur formală reținută în speță, în condițiile în care în perioada 14.02.2013 - 4.04.2013 nu au fost adoptate hotărâri ale consiliului de administrație. În concluzie, în raport de circumstanțele factuale ale cauzei, soluția adoptată de Agenția Națională de Integritate este excesiv de formalistă și contrară scopului Legii nr. 161/2003, impunându-se, astfel, respingerea recursului ca nefondat. 6.2. În privința cazului de incompatibilitate reglementat de art. 87 alin. (1) lit. f) din legea indicată anterior, care vizează funcția de reprezentant al unității administrativ teritoriale Turburea în Adunarea Generală a Asociaților SC B. SRL Jupânești, Înalta Curte constată că hotărârea recurată reflectă, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o interpretare și aplicare greșită a normelor de drept material, impunându-se, prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentul-reclamant A., admiterea recursului pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin Raportul de evaluare nr. x/11.12.2013 s-a constatat că, începând cu data de 23.09.2011, recurentul-reclamant a deținut simultan, atât funcția de primar al comunei Turburea, cât și calitatea de reprezentant al acestei comune în Adunarea generală a acționarilor SC B. SRL, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităților, prin nerespectarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În esență, criticile formulate de recurentul-reclamant vizează caracterul de operator regional al SC B. SRL, participarea comunei Turburea la constituirea acestei societăți din care mai făceau parte comunele Jupânești, Berlești și Săulești, fiind aprobată prin Hotărârea Consiliului Local nr. 33 din 23 septembrie 2011. Curtea de Apel Craiova a reținut în considerentele hotărârii recurate că, în conformitate cu prevederile art. 2 lit. g) din Legea nr. 215/2001 coroborate cu prevederile actului constitutiv al SC B. SRL, aceasta este o societate comercială de interes local, nefiind organizată ca o societate de interes regional, în sensul art. 2 lit. g) din Legea nr. 51/2006. Instanța de control judiciar nu împărtășește această soluție, întrucât, SC B. SRL are statut de operator regional, în înțelesul dat acestei noțiuni de dispozițiile art. 2 lit. g) din Legea nr. 51/2006, fiind înființată în baza hotărârilor adoptat de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale asociate ca societate cu obiect de activitate - colectarea deșeurilor nepericuloase, fiind un operator de servicii publice. Regimul general al autonomiei locale precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate de Legea nr. 215/2001, care prevede la art. 11 că două sau mai multe unități administrativ-teritoriale au dreptul, în limitele competențelor autorităților lor de deliberative și executive, de a coopera și de a se asocia în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitare, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. Legea nr. 51/2006 cuprinde cadrul juridic și instituțional al înființării, organizării și funcționării serviciilor comunitare de utilități publice, definind și noțiunile de "asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice" și respectiv "operator regional." În înțelesul legii, asociația de dezvoltare intercomunitară are ca obiect, potrivit art. 2 lit. a) din Legea nr. 51/2006, "serviciile de utilități publice - asociația de dezvoltare intercomunitară definită potrivit prevederilor Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, având ca obiectiv înființarea, organizarea, reglementarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice furnizate/prestate pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional destinate înființării, modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice aferente acestor servicii". Același act normativ definește în art. 2 lit. g) termenul de "operator regional", ca fiind "persoana juridică de drept public sau de drept privat cu capital public, privat sau mixt, înregistrată în România, într-un stat membru al Uniunii Europene ori în alt stat, care asigură nemijlocit furnizarea/prestarea, în condițiile reglementărilor în vigoare, a unui serviciu de utilități publice sau a uneia sau mai multor activități din sfera serviciilor de utilități publice." De esența funcționării operatorului regional este, așadar, gestionarea prin delegare a serviciului de colectare a deșeurilor, în mod eficient și la aceeași parametrii calitativi pentru toți membrii asociației, interesul fiind unul comun, regional, nefragmentabil și mai ales, nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociației l-ar putea avea. Toate aceste atribuții ale operatorului regional demonstrează pierderea trăsăturilor caracteristice unei societăți comerciale de interes local, scopul constituirii societății fiind acela de a facilita accesarea de către autoritățile publice a fondurilor europene în condiții specifice, stabilite de către organismele europene abilitate dar și gestionarea în comun a serviciilor de utilități publice pe raza competentă a unităților administrativ-teritoriale membre precum și realizarea în comun a unor proiecte de instituții publice de interes zonal sau regional destinate modernizării sau dezvoltării sistemelor de utilități publice aferente acestor servicii. Așadar, SC B. SRL, ca operator regional activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitatea de acționar, neputându-se pune semnul egalității între un operator subordonat autorității administrației publice locale și operatorii regionali, aflați sub coordonarea unei asociații de dezvoltare intracomunitară. Astfel, se constată că au fost aplicate și interpretate eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a societăților de interes local, întrucât mandatul primarului ca reprezentant al localității depășește sfera interesului local și se subordonează interesului regional. Fiind de strictă interpretare, dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt incidente în speță, întrucât nu prevăd starea de incompatibilitate pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional.

Soluția instanței de recurs și temeiul legal Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A., va casa în parte sentința civilă recurată și, rejudecând, va admite acțiunea și va anula în tot Raportul de evaluare x/11.12.2013 emis de A.N.I., urmând să respingă recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondat.