ÎCCJ, decizie (scj.ro #81813)
ÎCCJ, decizie (scj.ro #81813) (Înalta Curte de Casație și Justiție)
Acțiune
privind anularea dispoziției emise de Primarul prin care a fost
respinsă cererea de restituire în natură a unui imobilul și s-a
propus acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea
nr.247/2005. Obligarea Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice
la plata valorii de circulație a apartamentului pentru imobilul în
litigiu. Încălcarea, de către instanțele fondului, a
prevederilor legii speciale care statuează asupra despăgubirilor
Cuprins
pe materii.
Drept civil. Drept de proprietate. Acțiune privind
anularea dispoziției emise de Primarul prin care a fost respinsă
cererea de restituire în natură a unui imobilul și s-a propus
acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea
nr.247/2005. Obligarea Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice
la plata valorii de circulație a apartamentului pentru imobilul în litigiu.
Încălcarea, de către instanțele fondului a prevederilor legii
speciale care statuează asupra despăgubirilor.
Index
alfabetic
. Drept civil.
-
contestație
-
dispoziție/decizie de restituire
-
despăgubiri
Faptul
că Fondul Proprietatea nu ar fi funcțional – deși potrivit
jurisprudenței recente a instanței de contencios european (de
exemplu, cauza Matieș împotriva României din 8.06.2010) s-a consemnat
că s-au înregistrat evoluții în ce privește
funcționalitatea și plata sumelor datorate – nu justifică
suprimarea unei proceduri legale, cea prevăzută de Titlul VII din
Legea nr. 247/2005, pentru a pune în locul ei alta, creată pe cale
pretoriană.
În
timp ce legea prevede proceduri stricte de urmat și creează fondul
din care persoanele îndreptățite ar trebui să fie îndestulate, o
jurisprudență creată în afara legii ar încălca în
egală măsură exigențele de previzibilitate pe care le
impune Convenția europeană.
Ca
atare, nimic nu ar împiedica instanța de contencios european – la
jurisprudența căreia s-a făcut referire pentru a se justifica
acordarea altor măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege –
să constate în continuare aceleași încălcări ale
Convenției, când în locul legii este pusă așa – numita
normă pretoriană.
Aceasta,
cu atât mai mult cu cât instanțele de judecată nu pot să
aibă viziunea de ansamblu a legiuitorului și să realizeze studii
de impact privind implicațiile financiare asupra bugetului alocat pentru
plata despăgubirilor și nici nu pot institui mecanisme de
eficientizare a acestor plăți.
Or,
principiul legalității ca parte a preeminenței dreptului
căruia instanța europeană îi acordă importanță
primordială în jurisprudența sa, presupune existența unor
norme accesibile, precise și previzibile, exigențe cărora nu
le corespunde jurisprudența creată prin înlăturarea cadrului
normativ.
În
realitate, invocata nefuncționalitate a Fondului Proprietatea atrage
obligația pentru stat de a adopta măsurile adecvate pentru a-l face
funcțional, iar nu obligația pentru instanțele
judecătorești de a legifera, punând în locul măsurilor
reparatorii legale altele, stabilite pe cale jurisprudențială, pentru
că aceasta ar însemna depășirea funcției
jurisdicționale a instanței
.
Î.C.C.J, Secția
civilă și de proprietate intelectuală, decizia nr. 2966 din 31
martie 2011.
Prin
sentința civilă nr. 85 din 15 martie 2010 Tribunalul Bihor a admis
acțiunea formulată de reclamanta S.E. (decedată) și
continuată de succesorul acesteia S.T., împotriva pârâtului Ministerul
Economiei și Finanțelor și în consecință a fost
obligat pârâtul menționat să plătească reclamantului suma
de 204.000 lei cu titlu de despăgubiri, sumă reprezentând valoarea de
circulație a unui apartament situat în municipiul Oradea, județul
Bihor; s-a respins acțiunea față de pârâții Primarul
Municipiului Oradea și Autoritatea pentru Valorificarea Activelor
Statului; Ministerul Economiei și Finanțelor a fost obligat să
plătească reclamantei suma de 1.651 lei, cheltuieli de judecată.
Pentru a
pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut
că prin dispoziția nr. 2779 din 11 mai 2009 a Primarului Municipiului Oradea a fost respinsă cererea de restituire în natură a
apartamentului nr. 10 din imobilul situat în municipiul Oradea, județul
Bihor, cerere formulată de reclamanta S.E., motivat de faptul că
imobilul a fost înstrăinat în baza Legii nr. 112/1995, propunându-se
acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea nr.
247/2005 privind reforma din domeniile proprietății și
justiției, precum și unele măsuri adiacente cu modificările
și completările ulterioare.
Imobilul se
încadrează în prevederile art. 2 din Legea nr. 10/2001, fiind preluat de
stat în mod abuziv, dar fiindcă există excepții de la
restituirea în natură, conform prevederilor aceleiași legi, se impune
acordarea de măsuri reparatorii. În cauză s-a dispus efectuarea unui
raport de expertiză pentru a se stabili valoarea de circulație a
apartamentului în litigiu, expertul concluzionând că valoarea acestuia
este de 204.000 lei.
Ca urmare a
decesului reclamantei, în cauză a fost introdus succesorul acesteia S.T.
Acțiunea
a fost respinsă față de Autoritatea pentru Valorificarea
Activelor Statului, reținându-se că aceasta nu are calitate procesuală
pasivă, deoarece se substituie în cauză și dobândește
calitatea procesuală pasivă a Ministerului Finanțelor Publice,
conform art. 31 alin. 3 din Legea nr. 10/2001, doar în procesele și
cererile având ca obiect, potrivit prevederilor art. 31 din Legea nr. 10/2001,
a măsurilor reparatorii prin echivalent și/sau a valorii recalculate
a acțiunilor.
Și
față de Primarul Municipiului Oradea acțiunea a fost
respinsă, deoarece acesta a emis dispoziția, dar plata efectivă
urmează a fi făcută de Ministerul Finanțelor Publice în
reprezentarea Statului Român, căruia îi revine obligația
răspunderii pentru nefuncționarea instituțiilor create,
respectiv a Fondului „Proprietatea", nefuncțional așa cum s-a
stabilit prin deciziile Curții Europene a Drepturilor Omului, de
condamnare a României în acest sens.
Împotriva
acestei sentințe a declarat apel Ministerul Finanțelor Publice, prin
Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor, care a solicitat
admiterea apelului, schimbarea sentinței și respingerea acțiunii
față de apelant, pentru lipsa calității procesuale pasive a
acestuia.
În motivarea
apelului s-a susținut că, fiind vorba de despăgubiri acordate
reclamantei pentru imobilul ce i-a fost preluat abuziv de statul comunist,
calitate procesuală în cauză are Comisia Centrală pentru
Stabilirea Despăgubirilor și Primarul Municipiului Oradea.
Astfel,
Primarul trebuie să emită dispoziție prin care să se
constate că este îndreptățită la despăgubiri petenta,
iar Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor are de urmat
procedura prevăzută în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, astfel
că nu există nici un temei legal pentru obligarea Ministerului
Finanțelor Publice, în reprezentarea Statului Român, la despăgubiri
în favoarea reclamantei.
A fost
invocată și practica constată a Înaltei Curți de
Casație și Justiție, prin care s-a constatat lipsa
calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice,
în reprezentarea Statului Român, în cauze similare.
De asemenea,
s-a arătat că nu este aplicabil în speță art. I Protocolul
I din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cât timp nu au fost
epuizate căile de atac prevăzute de legislația internă.
Analizând
sentința apelantă prin prisma motivelor invocate și din oficiu,
Curtea a constatat că aceasta este legală și temeinică sub
toate aspectele.
În fapt,
reclamantei S.E., decedată pe parcursul procesului, printr-un act
administrativ, dispoziția Primarului nr. 2779/2007, i s-a recunoscut
dreptul de a obține măsuri reparatorii prin echivalent pentru
imobilul ce i-a fost preluat de stat în mod abuziv în temeiul Decretului nr.
223/1974, imobilul constând din apartament cu 3 camere, înscris în C.F. nr.
24255 Oradea, astfel că aceasta a parcurs procedurile administrative
speciale prevăzute de Legea nr. 10/2001.
Astfel,
calitate procesuală pasivă în prezenta cauză are fără
îndoială Statul Român, al cărui reprezentant este și Ministerul
Finanțelor potrivit normei - cadru de funcționare a acestuia,
Hotărârea Guvernului nr. 34/2009, apelantul asigură înfăptuirea
politicii financiare a Guvernului, având funcția de minister cu rol de
sinteză și aceea de administrare a veniturilor statului și a
datoriei publice, potrivit art. 2 din actul normativ arătat.
De altfel
și Fondul „Proprietatea", înființat tocmai în vederea
despăgubirii foștilor proprietari, este în administrarea Ministerului
Finanțelor Publice, apelantul fiind principalul acționar al acestuia.
În
concluzie, în mod corect instanța de fond a reținut că
întârzierea acordării de despăgubiri în favoarea reclamantei defuncte
îi îngrădește acesteia dreptul de proprietate, așa cum este el
apărat de Constituția României și de art. 1 Protocolul 1 din
Convenția Europeană a Drepturilor Omului, și în baza acestui
temei juridic cu care a fost investită, a procedat la evaluarea
despăgubirilor cuvenite și la obligarea Statului Român, prin
apelantul Ministerul Finanțelor Publice, la plata acestora.
Cu privire
la cuantumul despăgubirilor, acestea au fost stabilite în baza unei
expertize judiciare, iar apelantul pârât nu a contestat concluziile
lucrării de specialitate, ci doar calitatea expertului de a întocmi
expertiză în astfel de cauze, critică evident nefondată.
Pentru
aceste motive, în baza art. 296 Cod procedură civilă s-a respins ca
nefondat apelul civil de față, iar în baza art. 274 Cod
procedură civilă, apelantul a fost obligat să
plătească părții intimate S.T. cheltuieli de judecată
în sumă de 1.000 lei, reprezentând onorariu avocațial în apel.
Împotriva
deciziei civile nr.62/2010-A din 8 iunie 2010 pronunțată de Curtea de
Apel Oradea, în dosarul nr.6412/111/2008 a declarat recurs Statul Român, prin
Ministerul Finanțelor Publice care a susținut drept critică de
nelegalitate motivul prevăzut de art.304 pct.9 Cod de procedură
civilă.
Se
susține că decizia atacată este netemeinică și
esențial nelegală, deoarece în mod greșit, instanța de apel
reține în motivarea sa, că apelantul asigură înfăptuirea
politicii financiare a Guvernului, având funcția de minister cu rol de
sinteză aceea de administrare a veniturilor statului.
Or, este de
notorietate faptul că Fondul Proprietatea este funcțional, Fondul
Proprietatea este o societate comercială pe acțiuni, constituită
în conformitate cu dispozițiile Titlului VII al Legii nr. 247/2005, HG
nr.1481/2005 și al Legii nr. 31/1990, are personalitate juridică de
la data înmatriculării sale la Oficiul Registrului Comerțului de pe lângă Tribunalul București.
De asemenea,
odată cu apariția Legii nr.10/2001 cu modificările anterioare,
legiuitorul a încercat tocmai să asigure o reparație echitabilă
a prejudiciului suferit.
Se
susține excepția lipsei calității procesuale pasive a
Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice.
Prevederi
legale - Legea nr.10/2001 - stabilesc fără echivoc că
reprezentarea Statului Român, în asemenea spețe, se asigură de
către Primar, Autoritatea Națională pentru Restituirea
Proprietăților, respectiv Comisia Centrală pentru Stabilirea
despăgubirilor, și nicidecum de către Ministerul Finanțelor
Publice.
În
conformitate cu prevederile Hotărârii nr. 1068 din 5 septembrie 2007,
pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 361/2005
privind înființarea, organizarea și funcționarea
Autorității Naționale pentru Restituirea
Proprietăților s-a stabilit în sarcina acestei instituții
acordarea măsurilor reparatorii stabilite prin Legea nr.10/2001, cu
modificările și completările ulterioare printre care și
faptul că această instituție avizează compensarea
obligațiilor reciproce.
Astfel,
instituția recurată nu are calitate procesuală pasivă, o
eventuală soluție de obligare la plata despăgubirilor pentru
imobilul solicitat ar fi fără efect, și nu ar putea fi
aplicabilă Ministerului Finanțelor Publice, întrucât,
despăgubirile sunt acordate de către Comisia Centrală, și
nu de către Ministerul Finanțelor Publice, acesta nedeținând
instrumentele legale pentru a realiza acest lucru.
Este de
observat că unitatea cu personalitate juridică deținătoare
a imobilului aflat în litigiu este Primarul Municipiului Oradea, așa cum
de altfel s-a pronunțat și instanța de fond, și acestei
instituții îi revine obligația, conform Legii nr.10/ 2001 să se
pronunțe prin decizie motivată asupra notificării de acordare a
măsurilor reparatorii. Valabilitatea titlului statului poate și
trebuie să fie discutată în contradictoriu între persoanele care se
consideră îndreptățite, în înțelesul legii
menționate, și unitatea deținătoare.
Astfel,
emiterea în numele și pe seama Statului român a titlurilor de
despăgubiri este de competența Comisiei Centrale pentru Stabilirea
Despăgubirilor, conform Titlului VII din Legea nr.247/ 2005.
Referitor la
practica CEDO menționată în decizia atacată, se consideră
că este necesar a se avea în vedere că aceasta este
neconcordantă cu legislația în vigoare, atâta timp cât este de
notorietate faptul că Fondul Proprietatea este funcțional, iar din
acest fond se acordă constant despăgubiri.
Analizând
decizia recurată prin prisma motivelor de recurs și a
dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte de Casație și
Justiție constată că recursul este fondat pentru considerentele
ce succed:
Dispozițiile
art.304 pct.9 Cod de procedură civilă prevăd că modificarea
unei hotărâri se poate dispune când hotărârea recurată este
lipsită de temei legal sau când este dată cu aplicarea sau
interpretarea greșită a legii.
În
cauză instanța de fond și cea de apel au interpretat în mod
eronat dispozițiile speciale ale legii de restituire (Legea nr.10/2001 ce
statuează asupra despăgubirilor).
Obiectul
prezentei acțiuni îl constituie anularea dispoziției emise de
Primarul Municipiului Oradea prin care a fost respinsă cererea de
restituire în natură a apartamentului nr.10 din imobilul situat în Oradea
și s-a propus acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului
VII din Legea nr.247/2005.
Prin
soluția adoptată de instanța de fond și cea de apel care a
păstrat sentința instanței de fond, obligând Statul Român prin
Ministerul Finanțelor Publice la plata valorii de circulație a
apartamentului pentru imobilul în litigiu, instanțele au nesocotit
prevederile legii speciale care statuează asupra despăgubirilor.
Astfel,
potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, măsurile reparatorii prin
echivalent constau în compensare cu alte bunuri sau servicii oferite în
echivalent de către entitatea învestită potrivit legii cu
soluționarea notificării privind regimul stabilirii și
plății despăgubirilor aferente imobilelor preluat în mod abuziv.
Or,
prevederile speciale care statuează asupra despăgubirilor ce pot fi
acordate sunt cele cuprinse în art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005
și constau în titluri de despăgubire stabilite de Comisia
Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
De
asemenea, potrivit O.U.G. nr. 81/2007 dacă titlul de despăgubire este
emis pentru o sumă de maxim 500.000 lei, titularul acestuia poate solicita
conversia în acțiuni emise de Fondul Proprietatea sau acordarea de
despăgubiri în numerar (iar când valoarea este mai mare de 500.000 lei se
pot solicita exclusiv acțiuni sau titluri de plată, în funcție
de opțiunea titularului).
În
speță, înlăturând dispozițiile legii speciale,
instanțele fondului au apreciat că „procedura anevoioasă și
posibilitățile limitate de valorificare a titlurilor de
despăgubire” permit suprimarea acestei proceduri legale și
instituirea, pe cale jurisdicțională, a altor măsuri reparatorii
decât cele prevăzute de lege.
O
asemenea manieră de a proceda înseamnă însă, din partea
instanțelor, crearea dreptului într-o materie în care nu există
lacună legislativă pentru ca acest lucru să fie permis,
depășindu-se astfel funcția jurisdicțională care
presupune aplicarea legii și iar nu crearea acesteia.
Judecătorul
tranșează litigii prin aplicarea normei de drept incidente,
nefiindu-i permis să statueze pe cale de norme generale și
reglementare (art. 4 C.civ.), pentru că altminteri, ar însemna că ia
locul puterii legiuitoare.
Or,
așa cum puterea executivă nu poate adopta legi, ci doar trebuie
să asigure măsuri pentru executarea lor, tot astfel, puterea
judecătorească este chemată să aplice și să
interpreteze legea,
nu să o
creeze,
asigurându-se astfel,
respectarea principiului separației puterilor în stat.
Punând
alte măsuri reparatorii în locul celor stabilite de legiuitor – respectiv,
despăgubiri bănești
–, instanțele fondului
și-au arogat practic, o funcție normativă, creând reguli de
drept material noi, ca și când ar fi avut delegată puterea
legislativă.
În
felul acesta, se nesocotește principiul care se află la fundamentul
oricărui stat de drept, conform căruia puterea
judecătorească nu-și poate crea norme de drept a căror
aplicare să o facă ulterior pentru că în timp ce o lege este un
act de suveranitate, o decizie a instanței de judecată nu este decât
un act de jurisdicție.
Considerentul
instanțelor potrivit căruia, datorită procedurii greoaie de
valorificare a titlurilor de despăgubire și
nefuncționalității Fondului Proprietatea, au fost
pronunțate în repetate rânduri condamnări ale Statului Român de
către Curtea europeană, nu este în măsură să justifice
acordarea altor măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege
pentru că în felul acesta nu se asigură înlăturarea
deficiențelor de sistem și eficacitatea reparațiilor.
Faptul
că Fondul Proprietatea nu ar fi funcțional – deși potrivit
jurisprudenței recente a instanței de contencios european (de
exemplu, cauza Matieș împotriva României din 8.06.2010) s-a consemnat
că s-au înregistrat evoluții în ce privește funcționalitatea
și plata sumelor datorate – nu justifică suprimarea unei proceduri
legale, cea prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, pentru a
pune în locul ei alta, creată pe cale pretoriană.
În timp
ce legea prevede proceduri stricte de urmat și creează fondul din
care persoanele îndreptățite ar trebui să fie îndestulate, o
jurisprudență creată în afara legii ar încălca în
egală măsură exigențele de previzibilitate pe care le
impune Convenția europeană.
Ca
atare, nimic nu ar împiedica instanța de contencios european – la
jurisprudența căreia s-a făcut referire pentru a se justifica
acordarea altor măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege –
să constate în continuare aceleași încălcări ale
Convenției, când în locul legii este pusă așa – numita normă
pretoriană.
Aceasta,
cu atât mai mult cu cât instanțele de judecată nu pot să
aibă viziunea de ansamblu a legiuitorului și să realizeze studii
de impact privind implicațiile financiare asupra bugetului alocat pentru
plata despăgubirilor și nici nu pot institui mecanisme de
eficientizare a acestor plăți.
Or,
principiul legalității ca parte a preeminenței dreptului
căruia instanța europeană îi acordă importanță
primordială în jurisprudența sa, presupune existența unor
norme accesibile, precise și previzibile, exigențe cărora nu
le corespunde jurisprudența creată prin înlăturarea cadrului
normativ.
În
realitate, invocata nefuncționalitate a Fondului Proprietatea atrage
obligația pentru stat de a adopta măsurile adecvate pentru a-l face
funcțional, iar nu obligația pentru instanțele
judecătorești de a legifera, punând în locul măsurilor
reparatorii legale altele, stabilite pe cale jurisprudențială, pentru
că aceasta ar însemna depășirea funcției
jurisdicționale a instanței.
În
acest sens, în hotărârea – pilot (cauza Maria Atanasiu ș.a. împotriva
României) s-a reținut că „dată fiind acumularea de
disfuncționalități ale mecanismului de restituire sau de
despăgubire, este imperativ ca statul să ia măsuri cu
caracter
general,
care să poată conduce la realizarea efectivă a
dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just
echilibru între diferitele interese în cauză” (par. 228); că, este
nevoie de o „refacere
totală a legislației
, care
să
conducă la reguli de procedură clare și simplificate” (par. 235)
și de „implementarea urgentă a unor proceduri simplificate și
eficiente, întemeiate pe
măsuri legislative
și pe o
practică
judiciară
și
administrativă coerentă,
care
să poată menține un just echilibru între diferitele interese în
cauză” (par. 232).
Or,
practica judiciară poate fi coerentă atunci când se întemeiază
pe norme de drept a căror aplicare este chemată să o facă
și nu atunci când creează ea norme care pot fi diferite de la o
speță la alta (având în vedere că rolul firesc al legiuitorului
este preluat de către judecătorul cauzei) deși situațiile sunt
comparabile.
În
același timp, în legătură cu lipsa de funcționalitate
imputată Fondului Proprietatea nu trebuie ignorat faptul că începând
cu 25 ianuarie 2011 acesta a fost listat la Bursa de Valori București.
În
consecință, hotărârile pronunțate în cauză de
instanțele de judecată care au stabilit obligarea Statului Român
prin Ministerul Finanțelor Publice la plata sumei de 204.000 lei cu titlu
de despăgubiri bănești sunt lipsite de fundament legal statuând
în afara cadrului normativ.
De aceea, în
baza art.314 Cod de procedură civilă s-a admis recursul declarat de
pârâtul Statul Român, s-a casat sentința civilă nr.85 din 15 martie 2010 a Tribunalului Bihor și în rejudecare, s-a respins acțiunea.