ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5062/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantele A., și B., procurori din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Mangalia,în conformitate cu dispozițiile prevăzută de art. 1, art. 8 - 9 și art. 14 alin. (10) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, au solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, reprezentat prin procurorul general, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța, reprezentat de procurorul general, Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța, reprezentat de prim-procuror, precum și Ministerul Finanțelor Publice următoarele: - suspendarea Ordinului nr. 171 din data de 2 septembrie 2016 al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție până la soluționarea acțiunii în anulare; - anularea în tot a Ordinului nr. 171 din data de 2 septembrie 2016 al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; - obligarea Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța și Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța, să plătească indemnizațiile de încadrare brută lunare cuvenite începând cu data de 1 august 2016, astfel stabilite prin ordinele nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016 ale procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; - obligarea Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța și Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța să plătească dobânda legală si actualizarea sumelor cu indicele de inflație; - sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 43/2016 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, pentru modificarea și completarea unor acte normative și pentru aplicarea unitară a dispozițiilor legale; - obligarea Ministerului Finanțelor să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării plății sumelor datorate prin aplicarea Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016 din data de 12 august 2016; - obligarea pârâților la cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 751 din 6 martie 2017, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, a respins cererile formulate împotriva acestui pârât ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis în parte excepția rămânerii fără obiect a acțiunii în contradictoriu cu ceilalți pârâți, a respins ca rămase fără obiect cererile de suspendare a executării și de anulare a Ordinului nr. 171/2.09.2016 emis de pârâtul Parchetul de pe lângă ÎCCJ, precum și cererea de obligare a pârâților de plată a indemnizațiilor de încadrare, brute lunare începând cu data de 01.08.2016, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A., C. și B. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța și Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța, a obligat pârâții Parchetul pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța și Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța să achite reclamanților contravaloarea dobânzilor legale și a actualizării cu indicele de inflație aferente sumelor achitate acestora, în luna ianuarie 2017, de la data scadenței acestora conform legii și până la data plății acestora și a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale a României.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța, în nume propriu și pentru Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța, au declarat recurs. I. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanța, în nume propriu și pentru Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța în motivarea recursului arată că hotărârea instanței de fond este nelegală, întrucât a fost pronunțată cu aplicarea greșită a legii. Instanța de fond avea obligația să examineze cât mai amănunțit fiecare pârghie juridică a dreptului solicitat și să identifice cât mai exact limitele drepturilor și obligațiilor aferente creditorilor și debitorilor, astfel încât prin soluția dată să închidă poarta arbitrariului, conferind deplină legalitate și temeinicie cercetării judecătorești desfășurate în cauză. Așadar, dacă presupunem că cererea intimaților-reclamanți se întemeiază pe dispozițiile art. 1535 C. civ. privitoare la repararea prejudiciului, instanța de fond avea obligația, potrivit normelor de procedură civilă, să efectueze cercetarea judecătorească prin aplicarea principiului legalității. Drept urmare, pentru o legală și temeinică pronunțare, instanța de fond trebuia să stabilească: întinderea prejudiciului, caracterul cert al prejudiciului, cuantumul prejudiciului și, respectiv, proba prejudiciului. Dovada neexecutării obligației nu îl scutește pe creditor de proba prejudiciului, cu excepția cazului în care prin lege sau prin convenția părților se prevede altfel. Existența prejudiciului, așa cum este reținută de instanța de fond încalcă principiul legalității. Astfel, instanța de fond trebuia să constate producerea unei devalorizări a creanței intimaților-reclamanți între cele două momente precizate (data acordării dreptului și data achitării integrale a dreptului-dec. 2016), avea obligația să argumenteze temeinic și legal că devalorizarea s-a produs din culpa pârâților Parchetele de pe lângă Curtea de Apel Constanța și Tribunalul Constanța, fapt nerezultat din dovezile administrate în cauză. II. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, critică sentința recurată sub aspectul obligării pârâților la plata dobânzilor legale și a actualizării cu indicele de inflație, considerând nelegală și netemeinică soluția instanței de fond sub acest aspect, având în vedere caracterul accesoriu al capetelor de cerere privind plata dobânzilor legale și actualizarea cu indicele de inflație. Or, în condițiile în care capătul principal de cerere - respectiv acțiunea în anularea ordinului atacat - a fost respins, opinăm că cererile accesorii nu puteau avea o soluție diferită. Altfel spus, de vreme ce nu se constată existența unei creanțe în sarcina pârâtului, obligarea la plata accesoriilor (dobânzi, inflație) unei creanțe inexistente nu are temei legal. În opinia recurentului este încălcat astfel principiul de drept accesorium sequitur principale, În speță nu se aplică Decizia în interesul legii nr. 2/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, având în vedere că aceasta privește acordarea daunelor-interese moratorii sub forma dobânzii legale "pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condițiile art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011." Este evident că nu ne găsim în ipoteza avută în vedere de instanța supremă la soluționarea recursului în interesul legii, respectiv eșalonarea creanțelor prevăzute în titluri executorii, potrivit O.U.G. nr. 71/2009, cu, modificările și completările ulterioare. Aplicarea Ordinului nr. 171/2016 a încetat la data emiterii Ordinului nr. 2536/21.12.2016, în urma pronunțării Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016, iar nu ca urmare a anulării sale de către instanța de judecată. Prin urmare, nu se poate vorbi despre nelegalitatea ordinului atacat. În această situație, sancționarea pârâtului prin impunerea obligației de plată a dobânzii legale și a inflației, neconstatându-se săvârșirea niciunei nelegalități de către autoritatea emitentă a ordinului atacat, este lipsită de suport legal. Principiul reparării integrale a prejudiciului nu își găsește aplicare în cauză, deoarece nu s-a dovedit existența unui prejudiciu care să constea în "plata unor drepturi salariale într-un cuantum inferior celui cuvenit", așa cum în mod greșit reține instanța de fond în considerentele hotărârii recurate. Prima instanță nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra unui cuantum cuvenit al drepturilor salariale ale intimatelor - reclamante, pentru a se reține că drepturile salariale le-au fost plătite acestora, sub imperiul ordinului atacat, într-un cuantum inferior sau nu. Schimbarea salarizării intimatelor - reclamante de către angajator prin noul act administrativ emis, chiar prin revenirea la un nivel de salarizare existent la un moment anterior, a fost determinată de caracterul obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale, aceasta fiind de altfel rațiunea emiterii noului ordin de salarizare. În altă ordine de idei se precizează că fondurile alocate Ministerului Public pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual, prin Legea Bugetului de stat, lege care nu cuprinde un capitol distinct pentru acordarea ulterioară a unei sume de bani peste cea datorată, chiar reprezentând indicele de inflație. Ministerul Public nu are alte surse de finanțare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflație putându-se face numai prin intervenția legiuitorului. Deci, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - reprezentat prin Procurorul General, în lipsa unei prevederi legale care să reglementeze materia actualizării drepturilor cu rata inflației, nu are la dispoziție alte surse de finanțare în afara celor alocate prin lege. Astfel, având în vedere că între reclamante și pârât nu este încheiată nicio convenție care să determine angajarea unei eventuale răspunderi civile contractuale, nu se pune problema analizei întrunirii condițiilor existenței acestui tip de răspundere. Totodată, conform art. 197 pct. 11 din Legea nr. 71/2011, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ. (1 octombrie 2011), a fost introdus articolul 10 indice 1 care prevede: "Dispozițiile art. 1.535 și 1.538 -1.543 din C. civ. sunt aplicabile dobânzii penalizatoare". Astfel, termenul de "dobândă" este definit în două moduri, ca dobândă remuneratorie sau ca dobândă penalizatoare, însă ambele au ca factor comun preexistența unei convenții încheiate între părți. În susținerea recursurilor sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a dispozițiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere următoarele considerente. Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde prin considerente comune. Prin Ordinul nr. 171 din data de 02 septembrie 2016, emis de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în aplicarea O.U.G. nr. 43 din 31 august 2016 publicată în M.Of. nr. 673 din 31 august 2016, de modificare și completare a O.U.G. nr. 20/2016, s-a constatat încetată aplicarea Ordinelor nr. 154/20016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016 emise în favoarea reclamanților, procurori în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Mangalia, începând cu data de 01 august 2016 și s-a dispus că, începând cu data de 01 august 2016, drepturile salariale ale procurorilor și ale personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor sunt cele stabilite anterior datei de 01 august 2016. Anterior, prin Ordinele nr. 154, nr. 155 și nr. 156 din data de 12 august 2016 emise de același pârât s-a dispus ca procurorii și personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor din Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, menționați în anexele respectivelor ordine, începând cu data de 01 august 2016 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 20/2016) să beneficieze de o indemnizație brută lunară majorată prin egalizarea salarială efectuată potrivit dispozițiilor art. 3 1 din O.U.G. nr. 20/2016 de modificare și completare a O.U.G. nr. 57/2015. În urma emiterii ordinului nr. 2536/21.12.2016, drepturile salariale care constituie obiectul acestui nou act administrativ au fost achitate efectiv reclamanților în cursul lunii ianuarie 2017. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că recurenții nu au făcut dovada că au deși au recunoscut în favoarea reclamanților drepturile salariale solicitate în urma emiterii ordinului menționat începând cu data de 01.08.2016, totuși le-ar fi achitat la data scadenței lunare a fiecărei indemnizații salariale cuvenită reclamanților, ci exclusiv în cursul lunii ianuarie 2017. Având în vedere faptul că recurenții au recunoscut, prin emiterea Ordinului din 21.12.2016, că drepturile salariale se cuvin începând cu 01.08.2016 însă au achitat aceste drepturi salariale fără respectarea scadenței care rezultă din chiar cuprinsul dispozițiilor legale în materie și a actului administrativ emis astfel în favoarea reclamanților, în mod corect instanța de fond a acordat dobânzile legale și a actualizat debitul principal achitat în cursul lunii ianuarie 2017, pentru repararea integrală a prejudiciului cauzat reclamanților. De asemenea, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut incidența în cauză a Deciziei nr. 21/2015 pronunțată de ÎCCJ-CDCD potrivit căreia "În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 1079 alin. (2) pct. 3 din C. civ. de la 1864 și art. 1.523 alin. (2) lit. d) din C. civ. raportat la art. 166 alin. (1) și (4) din Codul muncii, republicat, cu modificările și completările ulterioare [art. 161 alin. (1) și (4) din Codul muncii în forma anterioară republicării] și art. 1088 din C. civ. de la 1864, art. 2 din O.G. nr. 9/2000, aprobată prin Legea nr. 356/2002, cu modificările și completările ulterioare, art. 2 din O.G. nr. 13/2011, aprobată prin Legea nr. 43/2012, cu modificările și completările ulterioare, și art. 1.535 din C. civ., dobânzile penalizatoare datorate de stat pentru executarea cu întârziere a obligațiilor de plată pot fi solicitate pentru termenul de 3 ani anterior datei introducerii acțiunii.", dar și de prevederile din Decizia nr. 2061 din 13 octombrie 2015 pronunțată de ÎCCJ, secția a II-a civilă (disponibilă pe site-ul ÎCCJ-secțiunea "Jurisprudență") prin care s-a reținut în esență că "Din economia dispozițiilor art. 1084 C. civ..(în prezent actualul art. 1385 noul C. civ.-n.a.) reiese că, pentru repararea prejudiciului suferit, creditorului i se cuvin daune-interese constând atât în actualizarea sumei executate cu rata inflației damnum emergens, cât și la dobânda legală, lucrum cessans. Având în vedere că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligației cu rata inflației, prima reprezentând o sancțiune sub forma daunelor moratorii pentru neexecutarea obligației de plată, iar cea de a doua, valoarea reală a obligației bănești la data efectuării plății, respectiv daune compensatorii, este admisibil cumulul acestora, neputându-se vorbi, deci, despre o dublă reparație care să reprezinte o îmbogățire fără justă cauză a creditorului. În consecință, este legal cumulul actualizării sumei executate cu dobânda legală deoarece numai prin această modalitate se asigură respectarea principiului reparării integrale a prejudiciului consacrat de art. 1084 C. civ..". În altă ordine de idei, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect, legal, starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.