ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3763/2018

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, anularea în tot a Deciziei nr. 2309 din 29 decembrie 2014, în subsidiar anularea parțială a acesteia, prin înlăturarea dispozițiilor contrare legii și reindividualizarea sancțiunii în avertisment, cu consecința restituirii sumei de 20.000 RON.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 1549 din data de 2 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, admis excepția lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, și, în consecință, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca inadmisibilă.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinței civile nr. 1549 din data de 2 iunie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta A., solicitând casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a formulat, în esență, următoarele critici:

(i) Instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești, având în vedere că, în mod netemeinic și nelegal, a dat prioritate unuia dintre cele două texte de lege, respectiv art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012 și art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, analizând astfel, un conflict între norme, în condițiile în care ambele sunt în vigoare.

Se susține de către recurentă că art. 9 din C. civ. stabilește că " Cel care a adoptat norma civilă este competent să facă și interpretarea ei oficială", iar potrivit art. 6 alin. (1) din același cod prevede că "Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare". Din interpretarea acestor texte legale, rezultă că, atât timp cat ambele norme sunt în vigoare, orice interpretare prin care instanța de judecată conferă prioritate vreuneia dintre aceste norme, devine nulă, iar în situația în care această interpretare stă la baza unei hotărâri judecătorești, aceasta din urmă trebuie supusă casării.

(ii) Sentința atacată cuprinde argumente contradictorii

Motivația judecătorului privind faptul că prin O.U.G. nr. 93/2012 a fost abrogat tacit art. 40 din Legea nr. 32/2000 în temeiul căruia a fost emisă decizia de sancționare reia raționamentul contradictoriu al intimatei-pârâte, care își însușește aplicarea art. 40 pentru ca ulterior, în chiar cuprinsul deciziei contestate, să nege aplicarea acestuia.

(iii) Sentința atacată nu este motivată în fapt și în drept.

În susținerea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în motivarea soluției de inadmisibilitate, instanța de fond a argumentat că în speță nu mai pot fi aplicabile dispozițiile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, deoarece printr-un text de lege ulterior s-a prevăzut expres că deciziile și orice alte acte administrative emise de ASF se contestă conform Legii nr. 554/2004, fiind clară intenția legiuitorului.

Recurenta apreciază că această argumentație nu poate fi considerată ca motivație suficientă prin prisma următoarelor aspecte:

Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituțională a statuat că respectarea normelor de tehnică legislativă este o obligație opozabilă legiuitorului, primar sau delegat, instanța de judecată neavând competența să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege. în acest sens, arată recurenta că instanța de fond a făcut abstracție de prevederile art. 62 și 63 din Legea nr. 24/2000, care reglementează, în mod imperativ, abrogarea expresă directă, texte invocate de reclamantă.

Argumentele instanței de fond reprezintă o simplă prezentare a situației de fapt, nicidecum o motivare în drept a modului în care a făcut alegerea uneia dintre cele două norme aplicabile și aflate în vigoare.

O eventuală analiză a textelor de lege pe principiul temporalității acestora și alegerii normei celei mai noi nu poate fi primită, deoarece se încalcă principiul stabilit de art. 62 și 63 din Legea nr. 24/2000.

Conchide recurenta că o motivare suficientă ar fi trebuit să aibă în vedere cel puțin dispozițiile C. civ. și pe cele ale Legii nr. 24/2000, nicidecum situația, conform căreia se aplică art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012, "deoarece este ulterior".

(iv) Hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța de fond înlăturând de la aplicarea în speță dispozițiile Legii nr. 32/2000 în favoarea O.U.G. nr. 93/2012, deși primul act normativ este o lege organică specială, care se aplică prioritar în materia asigurărilor.

Mai susține recurenta-reclamantă că articolul în temeiul căruia arată pârâta ca ar fi operat abrogarea implicită nu figurează în textul inițial al O.U.G. nr. 93/2012, el fiind introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, acest din urmă act normativ nefiind supus controlului legislativ al Parlamentului.

(v) Hotărârea instanței de fond încalcă art. 6 pct. 1 din Convenția europeană a drepturilor omului, privind accesul la justiție.

În dezvoltarea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în absența unei abrogări exprese sau a unei lămuriri din partea autorului normei, se aplică ambele texte de lege, orice hotărâre contrară reprezentând o încălcare a principiului constituțional și comunitar al liberului acces la justiție.

Mai susține recurenta că, prin faptul că instanța a dat prioritate aplicării art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012, interzicând reclamantei judecarea pe fond a cererii sale, a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, judecătorul național fiind obligat să asigure preeminența normelor C.E.D.O. față de orice altă prevedere contrară din legislația națională.

1.4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A susținut, în esență, că, în vederea stabilirii conținutului și sensului normelor, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (3) C. civ., instanța a stabilit sensul voinței legiuitorului exprimată prin art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012, Sentința civilă nr. 1460 din 25 mai 2015 fiind motivată în fapt și în drept.

Instanța de fond a interpretat corect prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000 referitoare la ierarhia actelor normative, întrucât O.U.G. nr. 94/2013 a fost aprobată prin Legea nr. 148/2015.

În fine, instituirea prin lege a unei proceduri administrative prealabile sesizării instanțelor judecătorești nu este de natură să îngrădească exercițiul dreptului de acces liber la justiție, ci constituie o măsură de protecție a persoanei vătămate și a administrației, intimata evocând, în acest sens, considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 220 din 6 mai 2004.

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 19 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 19 iunie 2018, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, l-a declarat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a acestuia.

2.2. Analiza motivelor de casare invocate

Examinând actele și înscrisurile cauzei, raportat la susținerile părților și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

(i) Nu poate fi reținută incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., criticile subsumate acestui motiv de recurs privind modul în care instanța de judecată a interpretat și aplicat o normă de drept.

Activitatea de interpretare a normei juridice este de esența actului de justiție, judecătorul fiind chemat să aplice norma generală la o situație particulară acest lucru neputând să se realizeze decât în urma unui proces de interpretare a normei.

Articolul din C. civ. invocat de recurentă se referă la interpretarea oficială adică la adoptarea unui act interpretativ cu valoare egală cu cea a normei juridice, aplicabil erga omnes. Or, interpretarea care se dă în cadrul unei judecăți nu se confundă cu adoptarea unui act interpretativ, fiind limitată la părțile în litigiu și la obiectul pricinii.

(ii) Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Acest motiv se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speța de față, instanța de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

(iii) Examinând hotărârea prin prisma motivului de casare invocat în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), invocat de către recurenta- reclamantă prin raportare la prevederile art. 40 din Legea nr. 32/2000, dar și la cele ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Înalta Curte constată recursul fondat și îl va admite, pentru considerentele ce urmează.

În speță, recurenta-reclamantă A. a contestat, în contradictoriu cu pârâta-intimată Autoritatea de Supraveghere Financiară, Decizia ASF nr. 2309 din 29 decembrie 2014 prin care recurenta a fost sancționată, în baza art. 3 lit. d) din O.U.G. nr. 93/2012 coroborat cu prevederile art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, cu amendă în cuantum de 20.000 RON.

Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, apreciind, în esență, că, din coroborarea prevederilor art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012, cu modificările și completările ulterioare, cu cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, rezultă că reclamanta era obligată să formuleze plângere prealabilă înainte de a sesiza instanța de contencios administrativ, dar nu a făcut dovada parcurgerii acestei proceduri.

În conformitate cu prevederile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, "împotriva deciziilor adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în conformitate cu art. 8 alin. (2), persoana fizică sau juridică în cauză poate face plângere la Curtea de Apel București în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei."

Prin urmare, pentru deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege, este reglementată o procedură specială de contestare, care prevede o competență exclusivă (Curtea de Apel București), un termen special de formulare a plângerii (30 zile de la comunicare) și caracterul urgent al soluționării cauzei. O astfel de reglementare ar exclude formularea unei plângeri prealabile înainte de sesizarea instanței, termenul de 30 de zile de care face vorbire textul fiind incompatibil cu parcurgerea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, Legea nr. 32/2000 cuprinde dispoziții exprese referitoare la tranșarea conflictului între legi, din care rezultă opțiunea vădită a legiuitorului de a asigura prioritatea acestei legi organice, opțiune justificată evident de necesitatea unei reglementări unitare a domeniului asigurărilor.

Astfel, art. 42 stipulează:

"(1) În toate aspectele privind organizarea și funcționarea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, precum și reglementarea activității de asigurare și reasigurare se aplică prevederile prezentei legi. (...) (3) În caz de conflict între dispozițiile prezentei legi și prevederile conținute în alte acte normative se aplică prevederile prezentei legi."

La rândul său, O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, dispune la art. 6 că "(1) Atribuțiile și prerogativele conferite A.S.F., inclusiv condițiile de exercitare a acestora, precum și măsurile și sancțiunile ce pot fi aplicate de A.S.F. sunt cele din actele normative prevăzute la art. 2 alin. (1)", iar la art. 2 alin. (1) lit. b) este prevăzută expres Legea nr. 32/2000.

Pe de altă parte, art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012, introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, prevede că "Deciziile și orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Or, în acest context legal și în condițiile în care la art. 6 alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 93/2012 se arată care sunt categoriile de acte pe care le emite A.S.F. (regulamente, norme și instrucțiuni și, respectiv, autorizații, avize și decizii), este evident că art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012 reprezintă o normă generală, referitoare la toate actele (cu caracter normativ sau individual) emise de A.S.F., în timp ce textul art. 40 din Legea nr. 32/2000 are caracter de normă specială, referindu-se exclusiv la deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege.

Nu poate fi primit argumentul potrivit căruia art. 21

3

din O.U.G. nr. 93/2012 ar fi operat o modificare "implicită" a art. 40 din Legea nr. 32/2000 (care, așa cum s-a arătat, instituie o normă specială, derogatorie de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în privința competenței și a termenului de formulare a acțiunii în justiție), având în vedere prevederile art. 59 și urm. din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În jurisprudența sa, Înalta Curte a apreciat că, atunci când într-o lege specială este prevăzut un termen special pentru formularea plângerii în fața instanței de contencios administrativ, derogatoriu față de termenele de decădere și prescripție prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004 (așa cum este cazul în prezenta speță), concluzia care se impune este aceea că reglementarea specială este incompatibilă cu procedura plângerii prealabile.

În raport cu aceste argumente, Înalta Curte reține că sentința atacată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, privând-o în mod nejustificat pe reclamantă de accesul la justiție.

Față de aceste împrejurări, constatând că prima instanță în mod greșit nu a intrat în cercetarea fondului acțiunii, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a admite recursul, și în consecință va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 1549 din 2 iunie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată. Trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - CL