ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4043/2017

Deliberând asupra prezentului recursului, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, în principal anularea în tot Deciziei ASF nr. 2308 din 29.12.2014, iar, în subsidiar, anularea parțială a acesteia, prin înlăturarea dispozițiilor contrare legii.

1.2. Soluția primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1460 din 25 mai 2015 a admis excepția inadmisibilității cererii invocată de autoritatea pârâtă și a respins cererea formulată de reclamanta Societatea A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca inadmisibilă.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 1460 din 25 mai 2015 pronunțată de Curtea de Apel București a declarat recurs reclamanta Societatea A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând generic dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 și pe cele ale art. 483 din C. proc. civ., republicat.

În susținerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă formulează, în esență, următoarele critici:

Se susține de către recurentă că art. 9 din C. civ. stabilește că " Cel care a adoptat norma civilă este competent să facă și interpretarea ei oficială", iar potrivit art. 6 alin. (1) din același cod prevede că "Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare". Din interpretarea acestor texte legale, rezultă că, atât timp cat ambele norme sunt în vigoare, orice interpretare prin care instanța de judecată conferă prioritate vreuneia dintre aceste norme, devine nulă, iar în situația în care această interpretare stă la baza unei hotărâri judecătorești, aceasta din urmă trebuie supusă casării.

În susținerea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în motivarea soluției de inadmisibilitate, instanța de fond a argumentat că în speță nu mai pot fi aplicabile dispozițiile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, deoarece printr-un text de lege ulterior s-a prevăzut expres că deciziile și orice alte acte administrative emise de ASF se contestă conform Legii nr. 554/2004, fiind clară intenția legiuitorului.

Recurenta apreciază că această argumentație nu poate fi considerată ca motivație suficientă prin prisma următoarelor aspecte:

Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituțională a statuat că respectarea normelor de tehnică legislativă este o obligație opozabilă legiuitorului, primar sau delegat, instanța de judecată neavând competența să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege. în acest sens, arată recurenta că instanța de fond a făcut abstracție de prevederile art. 62 și 63 din Legea nr. 24/2000, care reglementează, în mod imperativ, abrogarea expresă directă, texte invocate de reclamantă.

Argumentele instanței de fond reprezintă o simplă prezentare a situației de fapt, nicidecum o motivare în drept a modului în care a făcut alegerea uneia dintre cele două norme aplicabile și aflate în vigoare.

O eventuală analiză a textelor de lege pe principiul temporalității acestora și alegerii normei celei mai noi nu poate fi primită, deoarece se încalcă principiul stabilit de art. 62 și 63 din Legea nr. 24/2000.

Conchide recurenta că o motivare suficientă ar fi trebuit să aibă în vedere cel puțin dispozițiile C. civ. și pe cele ale Legii nr. 24/2000, nicidecum situația, conform căreia se aplică art. 21<SUP>3</SUP> din O.U.G. nr. 93/2012, "deoarece este ulterior".

Mai susține recurenta-reclamantă că articolul în temeiul căruia arată pârâta ca ar fi operat abrogarea implicită nu figurează în textul inițial al O.U.G. nr. 93/2012, el fiind introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, acest din urmă act normativ nefiind supus controlului legislativ al Parlamentului.

În dezvoltarea acestei critici, recurenta-reclamantă arată că, în absența unei abrogări exprese sau a unei lămuriri din partea autorului normei, se aplică ambele texte de lege, orice hotărâre contrară reprezentând o încălcare a principiului constituțional și comunitar al liberului acces la justiție.

Mai susține societatea recurentă că prin faptul că instanța a dat prioritate aplicării art. 21<SUP>3</SUP> din O.U.G. nr. 93/2012, interzicând reclamantei judecarea pe fond a cererii sale, a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, judecătorul național fiind obligat să asigure preeminența normelor C.E.D.O. față de orice altă prevedere contrară din legislația națională.

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Prin încheierea pronunțată în ședință camerei de consiliu de la 26 septembrie 2017, Completul de filtru a admis în principiu recursul formulat de reclamanta Societatea A. împotriva sentinței civile nr. 1460 din 25 mai 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând probele administrate în cauză și prevederile legale aplicabile Înalta Curte, cu opinia majorității membrilor completului de judecată, constată că recursul este nefondat.

Într-adevăr, în conformitate cu prevederile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000, (1) Împotriva deciziilor adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în conformitate cu art. 8 alin. (2), persoana fizică sau juridică în cauză poate face plângere la Curtea de Apel București în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei.

O astfel de reglementare ar exclude formularea unei plângeri prealabile înainte de sesizarea instanței, termenul de 30 de zile de care face vorbire textul fiind incompatibil cu parcurgerea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, însă, art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 în forma în vigoare la data emiterii deciziei și la data formulării acțiunii prevede că "Deciziile și orice alte acte administrative emise de A.S.F se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." Acest articol a fost introdus în O.U.G. nr. 93/2012 prin art. I din O.U.G. nr. 94/2013 publicată în Monitorul Oficial nr. 643 din 18 octombrie 2013.

Fiind vorba de o trimitere fără vreo rezervă la prevederile Legii nr. 554/2004 este evident că sunt incidente și prevederile referitoare la obligativitate formulării unei plângeri prealabile înainte de sesizarea instanței.

Cele două texte de lege se contrazic reciproc fără ca vreunul dintre ele să aibă forță juridică superioară. Argumentele recurentului referitoare la neaprobarea O.U.G. nr. 94/2013 prin lege sunt neîntemeiate întrucât ordonanțele, chiar neaprobate prin lege, au aceeași forță juridică cu cea a legilor, fiind emise în temeiul delegării legislative reglementate de art. 115 din Constituția României. Cât timp nu au fost respinse prin lege ordonanțele și ordonanțele de urgență produc efecte similare legilor. Ordonanțele de urgență pot cuprinde inclusiv norme de natura legii organice, așa cum prevede alin. (5) din articolul menționat.

De asemenea, nu se poate susține că unul dintre acte ar avea valoare de lege specială în raport cu celălalt. Aparent, art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 se referă în general la deciziile emise de A.S.F pe când articolul 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000 se referă la deciziile emise în conformitate cu art. 8 alin. (2) din respectiva lege ceea ce ar putea să conducă la interpretarea că prevederea din legea 32/2000 ar avea caracter special, derogând de la regula generală. Din lectura art. 8 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 se observă, însă, că este vorba de toate deciziile pe care le poate emite A.S.F. articolul conținând, la lit. h), inclusiv o formulare generală, în sensul că "A.S.F. emite decizii prin care: (…) h) aplică alte măsuri prevăzute de legislația în vigoare", care exclude posibilitatea de emitere a unor decizii care să nu se încadreze la prevederile articolului menționat.

Or legea trebuie să se interpreteze în sensul în care produce efecte nu în sensul în care nu produce niciun efect. Dacă s-ar accepta ideea că norma din Legea nr. 32/2000 este specială și, deci, norma din O.U.G. nr. 93/2012 se aplică doar în completare, ar urma ca norma din O.U.G. nr. 93/2012 să nu se mai aplice niciodată în ceea ce privește procedura de contestare a deciziilor A.S.F. rămânând aplicabilă exclusiv în situația celorlalte acte ale autorității. Dacă aceasta ar fi fost intenția legiuitorului acesta nu ar fi făcut vorbire de aplicarea legii contenciosului administrativ în cazul deciziilor A.S.F. ci exclusiv în cazul altor acte ale acestei autorități. Menționând în primul rând deciziile A.S.F. și doar în subsidiar celelalte acte ale autorității este evident că intenția legiuitorului a fost acea ca în cazul deciziilor A.S.F. contestarea să se facă potrivit Legii nr. 554/2004.

În situația dată în care coexistă două acte normative cu forță juridică egală și cu câmp de aplicare identic singura soluție rațională este aceea însușită de instanța de fond în sensul de a considera că prin adoptarea noului act normativ voința legiuitorului a fost aceea de a abroga normele contrare existente până la acel moment chiar dacă abrogarea nu s-a făcut în mod explicit. Este adevărat că abrogarea explicită este un deziderat enunțat chiar de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Art. 17 din această lege prevede că În vederea asanării legislației active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispozițiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată. Nu est exclusă, însă abrogarea implicită legiuitorul folosind formularea se va urmării. Art. 67 alin. (1) din același act normativ prevede că "În cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite." În condițiile coexistenței a două prevederi legale cu aceeași forță juridică și cu același câmp de aplicare singura interpretare rațională este aceea că la data adoptării ultimului act normativ legiuitorul nu a fost în măsură să identifice norma anterioară contrară, fiind imposibil de acceptat că voința legiuitorului ar fi fost aceea ca ambele texte, și cel vechi și cel nou, să fie deopotrivă aplicabile deși ele se exclud reciproc.

Nu se poate susține că prin această interpretare instanța de judecată depășește atribuțiile puterii judecătorești întrucât activitatea de interpretare a normei juridice este de esența actului de justiție, judecătorul fiind chemat să aplice norma generală la o situație particulară acest lucru neputând să se realizeze decât în urma unui proces de interpretare a normei. Articolul din C. civ. invocat de recurentă se referă la interpretarea oficială adică la adoptarea unui act interpretativ cu valoare egală cu cea a normei juridice, aplicabil erga omnes. Or interpretarea care se dă în cadrul unei judecăți nu se confundă cu adoptarea unui act interpretativ fiind limitată la părțile în litigiu și la obiectul pricinii.

În concluzie, la data emiterii deciziei atacate și la data formulării acțiunii prevederile art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000 nu mai erau în vigoare, ele fiind abrogate implicit prin adoptarea art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012.

O astfel de situație, în care legiuitorul nu abrogă explicit o normă anterioară dar adoptă reguli de procedură contrare soluțiilor din actele normative preexistente ar putea să ridice probleme pe tărâmul previzibilității legii, în măsura în care destinatarii normei respective ar fi în imposibilitate să cunoască prevederile legale aplicabile pentru a-și adapta conduita prescripțiilor în vigoare.

În speță, însă, nu se poate susține că recurenta s-a aflat în imposibilitate să cunoască prevederea legală aplicabilă față de următoarele aspecte:

În executarea O.U.G. nr. 93/2012 a fost adoptată o legislație secundară aptă să lămurească orice persoană interesată cu privire la procedura pe care trebuie să o urmeze pentru contestarea unei decizii emise de A.S.F. Astfel, atât în art. 15 din Regulamentul A.S.F nr. 1/2014 cât și în art. 45 din Regulamentul A.S.F. nr. 2/2015 se prevede că Persoanele fizice sau juridice sancționate pot formula plângere împotriva deciziei prin care sunt aplicate sancțiuni ori dispuse măsuri, în conformitate cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Este vorba de o prevedere care se referă în mod explicit la deciziile prin care se aplică sancțiuni astfel încât necunoașterea prevederilor legale de către recurentă nu mai putea fi justificată de imperfecțiunea tehnicii legislative.

De asemenea, prin chiar decizia atacată i se aducea la cunoștință recurentei, prin art. 2 alin. (1), faptul că "Împotriva prezentei decizii se poate formula plângere prealabilă adresată Autorității de Supraveghere Financiară, în termen de 30 de zile de la data comunicării deciziei, și poate sesiza Curtea de Apel București în termen de 6 luni, conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Trimiterea pe care o face alin. (2) din același articol la prevederile art. 40 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 nu era suficientă pentru a crea confuzie întrucât trimiterea era strict la alin. (2) din art. 40 (a cărui abrogare nu intră în discuție fiind, de altfel, în deplin acord cu prevederile generale ale Legii nr. 554/2004) și nu interfera în nici un mod cu mențiunile din primul alineat al art. 2 din decizia atacată.

Așadar, atât legislația secundară, cât și însuși actul atacat conțineau mențiuni clare cu privire la procedura pe care destinatarul actului trebuia să o urmeze dacă dorea să conteste decizia de sancționare, în sensul că era necesară formularea unei plângeri prealabile, această procedură fiind reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004 ca o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ.

În condițiile în care o astfel de plângere nu a fost formulată de recurentă, în mod corect acțiunea a fost respinsă ca inadmisibilă de instanța de fond.

Față de aceste considerente, Înalta Curte, cu opinia majorității membrilor completului de judecată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. împotriva sentinței civile nr. 1460 din 25 mai 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 13 decembrie 2017.<BR><BR>

Opinia separată a doamnei judecător B.:<BR><BR>

Admite recursul declarat de reclamanta Societatea A. împotriva sentinței civile nr. 1460 din 25 mai 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Considerentele opiniei separate:

În dezacord cu opinia majorității membrilor completului de judecată, apreciez că în cauză se impunea admiterea recursului, pentru următoarele motive:

Instanța de fond a respins ca fiind inadmisibilă acțiunea prin care reclamanta Societatea A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul art. 40 alin. (1) din Legea nr. 32/2000: în principal, anularea în tot Deciziei ASF nr. 2308 din 29.12.2014; în subsidiar, anularea parțială a acesteia, prin înlăturarea dispozițiilor contrare legii.

Pentru a hotărî astfel, a considerat în esență că, din coroborarea prevederilor art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, cu modificările și completările ulterioare cu cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, rezultă că reclamanta era obligată să formuleze plângere prealabilă înainte de a sesiza instanța de contencios administrativ, dar nu a făcut dovada parcurgerii acestei proceduri.

În recursul exercitat împotriva hotărârii primei instanțe, recurenta reclamantă a invocat motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

Dacă, în privința primelor două motive de recurs, consider că se poate reține lipsa de incidență (neputându-se susține că, aplicând în speță anumite dispoziții legale, "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești") și, respectiv, caracterul nefondat (hotărârea cuprinzând în mod evident motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază), nu împărtășesc opinia majoritară a membrilor completului de judecată referitoare la caracterul nefondat al motivului de casare invocat în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material").

Acest din urmă motiv a fost invocat de către recurenta reclamantă prin raportare la prevederile art. 40 din Legea nr. 32/2000, dar și la cele ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Potrivit art. 40 din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare și supravegherea asigurărilor, "(1) Împotriva deciziilor adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în conformitate cu art. 8 alin. (2), persoana fizică sau juridică în cauză poate face plângere la Curtea de Apel București în termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei. (...) (3) Soluționarea plângerii se face cu precădere și de urgență."

Prin urmare, pentru deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege (deosebire de celelalte categorii de acte emise de CSA/ASF), este reglementată o procedură specială de contestare, care prevede o competență exclusivă (Curtea de Apel București), un termen special de formulare a plângerii (30 zile de la comunicare) și caracterul urgent al soluționării cauzei.

Totodată, Legea nr. 32/2000 cuprinde dispoziții exprese referitoare la tranșarea conflictului între legi, din care rezultă opțiunea vădită a legiuitorului de a asigura prioritatea acestei legi organice, opțiune justificată evident de necesitatea unei reglementări unitare a domeniului asigurărilor.

Astfel, art. 42 stipulează:

"1) În toate aspectele privind organizarea și funcționarea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, precum și reglementarea activității de asigurare și reasigurare se aplică prevederile prezentei legi. (...)

(3) În caz de conflict între dispozițiile prezentei legi și prevederile conținute în alte acte normative se aplică prevederile prezentei legi."

La rândul său, O.U.G. nr. 93/2012 privind înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară, dispune la art. 6 că "(1) Atribuțiile și prerogativele conferite A.S.F., inclusiv condițiile de exercitare a acestora, precum și măsurile și sancțiunile ce pot fi aplicate de A.S.F. sunt cele din actele normative prevăzute la art. 2 alin. (1).", iar la art. 2 alin. (1) lit. b) este prevăzută expres Legea nr. 32/2000.

Pe de altă parte, este de observat că art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012, introdus prin O.U.G. nr. 94/2013, prevede că "Deciziile și orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Or, în acest context legal și în condițiile în care la art. 6 alin. (2), (3) din O.U.G. nr. 93/2012 se arată care sunt categoriile de acte pe care le emite A.S.F. (regulamente norme și instrucțiuni și, respectiv, autorizații, avize și decizii), este evident că art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 reprezintă o normă generală, referitoare la toate actele (cu caracter normativ sau individual) emise de A.S.F., în timp ce textul art. 40 din Legea nr. 32/2000 are caracter de normă specială, referindu-se exclusiv la deciziile emise conform art. 8 alin. (2) din lege.

Nu poate fi primit argumentul potrivit căruia art. 213 din O.U.G. nr. 93/2012 ar fi operat o modificare "implicită" a art. 40 din Legea nr. 32/2000 (care, așa cum am arătat, instituie o normă specială, derogatorie de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în privința competenței și a termenului de formulare a acțiunii în justiție), având în vedere prevederile art. 59 și urm. din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În jurisprudența sa, Înalta Curte a apreciat că, atunci când într-o lege specială este prevăzut un termen special pentru formularea plângerii în fața instanței de contencios administrativ, derogatoriu față de termenele de decădere și prescripție prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004 (așa cum este cazul în prezenta speță), concluzia care se impune este aceea că reglementarea specială este incompatibilă cu procedura plângerii prealabile.

În raport cu aceste argumente, consider că sentința recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, privând-o în mod nejustificat pe reclamantă de accesul la justiție.

Față de aceste împrejurări, având în vedere dispozițiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum și prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanța supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanței care a pronunțat hotărârea recurată, constatând că prima instanță în mod greșit nu a intrat în cercetarea fondului acțiunii, se impunea ca, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 din C. proc. civ., să fie admis recursul și casată sentința recurată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.