ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2248/2020

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16.01.2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în principal, anularea Deciziei ASF nr. 2315/21.12.2016, iar în subsidiar, înlocuirea amenzii contravenționale cu sancțiunea avertismentului, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2922 din data de 12 iulie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea reclamantului, ca neîntemeiată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată. 1. În privința lipsei calității de subiect activ al contravenției pentru toate cele trei fapte, recurentul-reclamant arată că instanța de fond nu a înțeles critica de nelegalitate pe care a formulat-o. În concret, pentru perioada 1.10.2015-31.12.2015, în care a fost aplicabilă Legea nr. 32/2000, a susținut că legea nu prevede în mod expres sancționarea conducerii societății pentru astfel de fapte. În această situație este evident că se aplică dispozițiile O.U.G. nr. 2/2001, care arată că numai făptuitorul poate fi sancționat. Pentru perioada de după 31.12.2015, în care a fost aplicabilă Legea nr. 237/2015, critica de nelegalitate a constat în aceea că nu a fost probată influența semnificativă prin care reclamantul ar fi adus atingere unei administrări corecte și prudente a societății. Cu alte cuvinte, pentru faptele identificate, în prima perioadă răspunderea aparține exclusiv societății de asigurare, iar pentru cea de-a doua perioadă judecătorul fondului a interpretat total eronat prevederile legale. Instanța a afirmat că influența semnificativă s-ar fi manifestat prin "omisiunea" de a identifica funcția critică în conformitate cu art. 1 alin. (2) pct. 18 din Legea nr. 237/2015. Articolul indicat definește numai "funcția critică", fără a stabili vreo obligație. Coroborând dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. f), art. 27 alin. (1) și 163 alin. (1) din Lega nr. 237/2015 se observă că identificarea funcției de director departament daune ca și funcție critică nu este obligatorie, ci este o facultate a asigurătorului. Rolul și consecințele unei astfel de identificări au importanță numai în ceea de privește cerințele ce competență profesională și sancțiunile aplicabile. Pe de altă parte, autoritatea nu a arătat în ce mod s-a manifestat influența semnificativă prin care recurentul-reclamant ar fi adus atingere unei administrări corecte și prudente a societății. 2. Printr-o altă critică se susține greșita reținere de către instanța de fond a caracterului corespunzător al descrierii faptei contravenționale impuse de art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2005. Recurentul-reclamant arată că nu este de acord cu această concluzie întrucât pentru prima faptă reținută nu se precizează dacă limitarea prețurilor a fost sau nu aplicată. Reclamantul a susținut că această limitare a existat doar la nivel scriptic, iar fapta de neactualizare a metodologiei nu reprezintă fapta sancționată contravențional. Însăși împrejurarea că judecătorul nu a înțeles care este fapta sancționată ca și contravenție denotă că aceasta nu a fost suficient descrisă. În plus, omisiunea de actualizare a metodologiei nu a produs niciun fel de prejudiciu, ceea ce face ca faptei să îi lipsească un element constitutiv pentru a fi considerată abatere contravențională, și anume pericolul social. 3. Cea de-a treia critică privește aplicarea sancțiunii contravenționale pentru o altă faptă decât cea reținută în decizie. Această critică de nelegalitate se referă la constatarea neachitării în termenul legal a despăgubirilor în 8 dosare de daune cu regres. Dezlegarea dată de instanță încalcă principiul specialia generalibus derogant, nefiind în concordanță cu dezlegarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 33/2008. Astfel, pentru fapta săvârșită anterior intrării în vigoare a Legii nr. 237/2015, conform hotărârii atacate, au existat două texte de lege care sancționează aceeași faptă: art. 63 lit. a) din Legea nr. 136/1995 și art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000. Or, instanța de fond a conferit valoare unui text cu aplicabilitate generală, deși descrierea faptei este neechivocă: despăgubirile nu au fost achitate în termenul legal, ceea ce trimite în mod direct la dispozițiile specifice cuprinse în art. 63 lit. a) din Legea nr. 136/1995. Pentru aceleași constatări, însă după intrarea în vigoare a Legii nr. 237/2015, conform hotărârii atacate, fapta se încadrează în dispozițiile art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015. Instanța, însă, omite descrierea exactă a faptei, care conduce în mod evident la întrebarea care ar fi influența reclamantului asupra administrării prudente a societății. Nici actul administrativ și nici hotărârea instanței de fond nu răspund acestei întrebări, de unde rezultă că influența nu există și că recurentul a fost sancționat în mod nelegal.

A patra critică vizează individualizarea nelegală a sancțiunii contravenționale aplicate. Recurentul susține că ASF a denaturat natura contravenției pentru a o încadra, abuziv, la o sancțiune mai mare. În timp ce art. 63 alin. (2) lit. a) și b) din Legea nr. 136/1995 prevede o amendă cuprinsă între 1.000 și 5.000 RON, iar art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000 prevede o amendă cuprinsă între 5.000 și 100.000 RON, art. 163 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 237/2015 prevede o amendă care pleacă de la 10.000 RON. În concluzie, instanța a încălcat normele de drept material prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt (motivele de recurs 1 și 3); faptele contravenționale au fost reținute în mod greșit, față de exigențele normei de sancționare (motivele de recurs 1, 3 și 4); a fost aplicată o normă generală deși ar fi trebuit aplicată norma specială (motivele de recurs 1,3 și 4); hotărârea este nemotivată, ținând cont că au fost reținute motive străine de natura pricinii (motivele de recurs 1 și 3). 4. Apărările formulate de intimată Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară solicită respingerea recursului, ca nefondat. Cât privește calitatea de subiect activ al contravenției, arată că instanța de fond a reținut corect această calitate în persoana reclamantului, care este director general și președinte al Consiliului de Administrație al B. S.A., în raport de dispozițiile art. 2 lit. a) pct. 11 și 11 1 din Legea nr. 32/2000 și art. 2 alin. (2) pct. 10 și 18, art. 26 alin. (1) lit. b) și f) și art. 27 din Legea nr. 237/2015. Influența susceptibilă de a aduce atingere administrării prudente a societății imputată reclamantului rezidă în lipsa acestuia de acțiune, în calitate de persoană semnificativă/director general la B. S.A., în sensul de a identifica funcțiile critice în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (2) pct. 18 din Legea nr. 237/2015. Or, având în vedere responsabilitățile alocate în mod clar în sarcina directorului general, contrar susținerilor recurentului, rezultă că persoana care conduce și coordonează în mod efectiv activitatea de daune în cadrul asigurătorului și care are calitatea de subiect activ al contravențiilor constatate este însuși recurentul-reclamant. Raportat la critica vizând nerespectarea prevederilor art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015, intimata arată că nu se indică în concret motivele de nelegalitate a sentinței. În ceea ce privește critica potrivit căreia sancțiunea contravențională a fost aplicată pentru altă faptă decât cea reținută în decizie, intimata solicită să se constate lipsa de fundament a susținerilor recurentului. ASF a constatat că persoanele care fac parte din conducerea societății B. S.A. nu respectă dispozițiile Normei ASF nr. 23/2014, emisă în temeiul O.U.G. nr. 93/2012. Pe de altă parte, ASF s-a raportat corect la aplicarea în timp a actelor normative incidente în sectorul asigurărilor-reasigurărilor: Legea nr. 32/2000, în forma în vigoare până la data de 31.12.2015 și Legea nr. 237/2015 pentru perioada ulterioară. Referitor la pretinsa individualizare nelegală a sancțiunii contravenționale, arată că activitatea de control a fost inițiată ca urmare a numeroase petiții adresate ASF referitoare la activitatea de soluționare a dosarelor de daună de către asigurător, iar deficiențele constatate s-au raportat la un număr de dosare verificate prin sondaj în cadrul controlului inopinat, iar nu la numărul total de dosare soluționate în perioada respectivă. ASF, care are rolul de a promova stabilitatea activității de asigurare și de a apăra drepturile asiguraților, a apreciat corect asupra individualizării sancțiunii în raport de principalul criteriu, care îl reprezintă interesul asiguraților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Deși motivele de recurs indicate de către partea reclamantă sunt încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., se constată că nu este incident cazul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea fiind motivată corespunzător exigențelor impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Subsumat acestui caz de nelegalitate, recurentul-reclamant a susținut că judecătorul fondului ar fi reținut și motive străine de natura pricinii în analiza criticilor de nelegalitate referitoare la lipsa calității reclamantului de subiect activ al contravențiilor pentru toate cele trei fapte și, respectiv, aplicarea sancțiunii contravenționale pentru o altă faptă decât cea reținută în decizie (în cazul neachitării în termenul legal a despăgubirilor). Argumentele recurentului însă nu susțin reținerea unor motive străine de natura pricinii, ci o greșită interpretare și aplicare a legii, raportat la împrejurările cauzei. Drept urmare, toate criticile din recurs vor fi analizate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Cât privește lipsa calității de subiect activ al contravențiilor, trebuie distins între două intervale de timp care compun perioada controlată, și anume: intervalul 01.10.2015-31.12.2015, aflat sub imperiul Legii nr. 32/2000, și intervalul 01.01.2016-30.06.2016, aflat sub imperiul Legii nr. 237/2015. În esență, sub aspect factual s-a reținut că, instrumentarea de către B. S.A. a dosarelor de daună în perioadele menționate a avut loc cu încălcarea unor prevederi ale Normei ASF nr. 23/2014, respectiv a art. 51 alin. (3) (prin limitarea cuantumului pagubei la prețul practicat de reprezentanță, în loc de cel practicat de unitățile de specialitate), a art. 42 alin. (2) (prin nerespectarea termenului legal pentru reconstatare) și a art. 58 alin. (2) (prin neachitarea despăgubirilor în termenul legal). Răspunderea contravențională a fost reținută în sarcina reclamantului, în calitatea sa de director general și președinte al consiliului de administrație al B. S.A., în temeiul art. 39 alin. (2) lit. a) și alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000, pentru primul interval de timp anterior enunțat, și în temeiul art. 163 alin. (1) lit. r) și alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015, pentru al doilea interval de timp. Se constată că, în conformitate cu art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000, constituie contravenție nerespectarea în orice mod a normelor emise de ASF (cum este și cazul Normei nr. 23/2014), alin. (3) lit. c) al art. 39 reglementând și sfera subiecților contravenționali, printre care se numără nu numai asigurătorul, ci și membrii consiliului de administrație, ca și cei ai conducerii executive a asigurătorului. Prin urmare, recurentul-reclamant susține fără temei că, pentru perioada aflată sub imperiul Legii nr. 32/2000, această lege nu ar fi prevăzut în mod expres sancționarea conducerii societății pentru o astfel de faptă contravențională. Cât privește perioada de timp aflată sub imperiul Legii nr. 237/2015, de asemenea nu lipsește calitatea reclamantului de subiect activ al contravenției întrucât, potrivit art. 163 alin. (1) lit. r), este considerată contravenție influența susceptibilă de a aduce atingere unei administrări corecte și prudente a societății, exercitată de către conducerea acesteia. Or, împrejurarea că directorul general face parte din conducerea societății de asigurare nu poate fi pusă sub semnul îndoielii. Nu se poate reține, așa cum susține recurentul, o descriere necorespunzătoare a faptei, din perspectiva împrejurării că nu s-a precizat, cât privește încălcarea art. 51 alin. (3) din Norma ASF nr. 23/2014, dacă limitarea prețurilor a fost sau nu aplicată. Înalta Curte constată că decizia de sancționare nr. 2315/21.12.2016 se referă la constatarea limitării cuantumului pagubei la prețurile practicate de reprezentanță, în loc de considerarea celor practicate de unitățile reparatoare, așa cum cerea Norma ASF, iar reclamantul nu a probat susținerile sale potrivit cărora limitarea ar fi existat doar la nivel scriptic, ca o omisiune de a actualiza metodologia internă după care sunt instrumentate dosarele de daună. Prin urmare, nu se poate reține că instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015 când a reținut o corespunzătoare descriere a faptelor contravenționale. Analizând cea de a treia critică din recurs, referitoare la aplicarea sancțiunii contravenționale pentru o altă faptă decât cea reținută prin decizie, critică care se raportează la încălcarea art. 58 alin. (2) din Norma ASF nr. 23/2014 (neachitarea în termenul legal a despăgubirilor), Înalta Curte constată că recurentul susține că neplata la termen a despăgubirilor datorate din asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru pagube produse prin accidente de vehicule este sancționată distinct de art. 63 lit. a) din Legea nr. 136/1995. Cu alte cuvinte recurentul susține greșita încadrare a faptei. Aceste critici sunt nefondate întrucât fapta reținută în sarcina recurentului-reclamant este aceea de nerespectare a normelor ASF (prin neplata în termenul prevăzut de art. 58 alin. (2) din Norma ASF nr. 23/2014 a despăgubirilor). Rezultă, astfel, că recurentul este cel care denaturează conținutul faptei contravenționale reținute, trimițând direct la modalitatea în care această faptă a fost săvârșită, motive pentru care critica va fi înlăturată. Cât privește însă încadrarea faptelor în perioada de după intrarea în vigoare a Legii nr. 237/2015, criticile recurentului sunt fondate. Astfel, aceleași elemente materiale ale faptelor (limitarea cuantumului pagubei la alt preț decât cel practicat de unitățile de specialitate reparatoare; efectuarea de constatări în afara termenului legal; plata despăgubirilor în afara termenului legal) au fost încadrate, sub imperiul Legii nr. 237/2015, ca reprezentând altă faptă contravențională decât cea reținută sub imperiul Legii nr. 32/2000. Potrivit art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015, "(1) Constituie contravenții următoarele fapte: (...) r) influența susceptibilă de a aduce atingere unei administrări corecte și prudente a societății săvârșită de către conducerea acesteia sau de către persoanele care dețin funcții-cheie sau alte funcții critice în cadrul societății." Decizia de sancționare trimite la împrejurarea că directorul general nu a identificat ca funcție critică funcția de director departament daune, situație în raport de care, coroborat cu ROF al B. S.A., s-a constatat că reclamantul a săvârșit fapta contravențională prevăzută la art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015, fiind direct răspunzător pentru conducerea și coordonarea activității de daune a societății de asigurare. Se constată totuși că, în raport de descrierea legală a contravenției, sunt fondate susținerile recurentului potrivit cărora nu este arătată influența sa susceptibilă de a aduce atingere administrării corecte și prudente a societății, corelativ cu încălcările punctuale ale Normei ASF nr. 23/2014 evidențiate. Raportat la această critică de nelegalitate găsită fondată, Înalta Curte constată greșita încadrare a faptelor ca fiind și contravenția prevăzută de art. 163 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 237/2015, sancționabilă potrivit alin. (4) al aceluiași text de lege. Luând în considerare săvârșirea numai a contravenției prevăzute de art. 39 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000, sancționabilă potrivit alin. (3) lit. c) al aceluiași text de lege, Înalta Curte va anula în parte decizia de sancționare nr. 2315/21.12.2016, respectiv în ceea ce privește aplicarea amenzii de 10.000 RON, pe care o reduce la minimul prevăzut de dispozițiile Legii nr. 32/2000, și anume 2.500 RON, păstrând aprecierea pe care însăși autoritatea administrativă a dat-o gravității faptelor, când a aplicat amenda minimă prevăzută de Legea nr. 237/2015. Este adevărat că, în conformitate cu dispozitivul deciziei, sancțiunea contravențională a fost aplicată exclusiv în temeiul art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015, însă aceasta ca expresie a aplicării amenzii prevăzute pentru contravenția cea mai gravă, regulă consfințită și prin art. 163 alin. (5 1 ) din Legea nr. 237/2015. Cât privește ultimul rând de critici, prin care recurentul susține individualizarea nelegală a sancțiunii prin prisma încadrării abuzive a faptelor, acestea au fost deja analizate prin considerentele anterioare. Susținerile recurentului-reclamant referitoare la caracterul minor al abaterii, prin raportare la numărul total al dosarelor instrumentate în perioada controlată nu pot fi reținute, ASF arătând că neregulile au fost descoperite la controlul prin sondaj al dosarelor de daună, iar nu la un control sistematic. Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va casa sentința recurată, iar în rejudecare, va admite în parte cererea reclamantului și va anula în parte decizia nr. 2315/2016 a ASF, respectiv în privința amenzii aplicate, pe care o reduce de la 10.000 RON la 2.500 RON.