ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 811/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 27 octombrie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportul de Evaluare nr. x/13.10.2015, întocmit de pârâtă.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 51 din 02 martie 2016, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 51/02.03.2016, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii. Hotărârea instanței de fond este criticată sub aspectul modalității de apreciere și interpretare a principiului neretroactivității legii civile, întrucât fapta imputată recurentului-reclamant s-a produs la data de 15.12.2008, când a propus angajarea fiului său în calitate de consilier la biroul parlamentar, iar evaluarea acestei fapte, din perspectiva conflictului de interese, s-a realizat conform Legii nr. 176/2010, act normativ intrat în vigoare ulterior. Instanța de fond a apreciat, în mod nelegal, că principiul neretroactivității legii este respectat prin efectuarea activității de evaluare sub imperiul normelor de procedură reglementate de Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, prin analizarea și încadrarea faptelor în prevederile Legii nr. 161/2003. Instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, întrucât, la momentul ivirii conflictului de interese (15.12.2008), aceste prevederi erau abrogate prin dispozițiile Legii nr. 144/2007. În urma abrogării, dispozițiile art. 70 - 79 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 reglementează conflictul de interese doar în ceea ce privește funcțiile și demnitățile publice prevăzute la art. 72 - 79, între care nu se află și aceea de deputat. În acest sens, recurentul-reclamant a invocat prevederile Hotărârii Comisiei permanente a Camerei Deputaților și Senatului privind interpretarea unitară a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006, prin care s-a reținut caracterul de strictă interpretare și aplicare a dispozițiilor prin care se reglementează conflictul de interese. Prin urmare, deși articolul care reglementa în mod expres conflictul de interese privind demnitățile publice de senator și deputat a fost abrogat, instanța de fond a procedat la o extindere nelegală a principiilor definite în Secțiunea 1 din Titlul IV al Legii nr. 161/2003 și la alte categorii decât cele enumerate în mod expres în secțiunile următoare, interpretând trunchiat motivele deciziei Curții Constituționale nr. 81/2013, care nu prevede că art. 70 din Legea nr. 161/2003, care reglementează conflictul de interese în cazul altor funcții publice se aplică parlamentarilor. În cazul demnităților publice, noțiunea de conflict de interese nu era reglementată în cuprinsul Legii nr. 96/2006 la data de 15.12.2018, fiind legiferată ulterior, prin dispozițiile art. I pct. 14 al Legii nr. 219/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006. O altă critică adusă hotărârii primei instanțe privește greșita aplicare a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu privire la termenul de 3 ani în care intimata-pârâtă putea efectua activitatea de evaluare. Astfel, cu privire la competența intimatei-pârâte de a efectua evaluarea unor fapte din anul 2008, instanța de fond a reținut că dreptul de control rezultă din încetarea contractului de muncă în anul 2011, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că, la data la care s-a realizat angajarea fiului recurentului-reclamant la Biroul Parlamentar, legea nu interzicea aceste angajări, sens în care sunt invocate dispozițiile Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, iar implicarea recurentului-reclamant s-a limitat la propunerea de angajare, încadrarea efectivă a salariaților fiind făcută prin Ordin al Secretarului General al Camerei Deputaților, cu avizul Direcției Juridice. Legea nr. 96/2006 a fost modificată la data de 05 iulie 2013, prin Legea nr. 219/2013, ulterior momentului la care a încetat contractul de muncă, în 2011. Prin urmare, formularea concluziilor privind existența conflictului de interese nu ține cont de cadrul legislativ în vigoare în perioada 2008-2011. Cât privește analizarea pe fond a conflictului de interese, recurentul-reclamant susține că nu au fost dovedite lipsa sa de imparțialitate și integritate și că nu a existat niciun interes de natură patrimonială, astfel cum prevăd dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate nu a depus întâmpinare față de recursul declarat de reclamantul A.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 25 aprilie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin Rezoluția din 16 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune în anularea raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut că în perioada exercitării mandatului de deputat, reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât a solicitat și a angajat în cadrul Biroului Parlamentar, în funcția de consilier, pe fiul său, B., încălcând astfel dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Analizând criticile de nelegalitate formulate de reclamantul A. prin cererea de recurs, Înalta Curte reține că acestea pot fi sintetizate astfel: i) încălcarea principiului neretroactivității legii civile, cu referire la greșita reținere a incidenței prevederilor Legii nr. 176/2010 în procedura de evaluare a conflictului de interese ivit la o dată anterioară intrării în vigoare a acestei legi; (ii) greșita aplicare a dispozițiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, întrucât, la momentul ivirii conflictului de interese, aceste prevederi erau abrogate prin dispozițiile Legii nr. 144/2007; (iii) greșita aplicare a prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât aceste prevederi nu reglementează regimul conflictelor de interese în privința funcțiilor de demnitate publică exercitate de parlamentari; (iv) greșita aplicare a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în ceea ce privește termenul de 3 ani înăuntrul căruia intimata-pârâtă putea efectua activitatea de evaluare; (v) inexistența conflictului de interese, ca urmare a inexistenței unui interes personal de natură patrimonială. II.1. În ceea ce privește criticile recurentului-reclamant referitoare la încălcarea principiul neretroactivității legii civile, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, reținând că, în cauză, verificările cu privire la respectarea regimului conflictelor de interese au fost începute de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate la data de 03.03.2015, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. Prin urmare, întreaga procedură de evaluare s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate în Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au analizate și încadrate juridic în prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioadă supusă evaluării, cu respectarea principiului tempus regit actum. Această interpretare a fost confirmată și de soluția de unificare a practicii judiciare, adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din 30 iunie 2014, prin care s-a stabilit că nu este încălcat principiul neretroactivității legii civile în situația în care ANI efectuează procedura de evaluare prin raportare la dispozițiile de drept substanțial cuprinse în Legea nr. 161/2003, dar în baza și ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, cu privire la raporturi juridice născute și epuizate anterior intrării în vigoare a ultimei legi. II.2. Criticile recurentului-reclamant privind greșita aplicare de către prima instanță a prevederilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003 sunt întemeiate, instanța de fond reținând incidența în cauză a unor dispoziții de lege abrogate la data ivirii conflictului de interese. Textul de lege contestat a fost abrogat prin prevederile art. 60 din Legea nr. 144/2007, anterior datei de 15.12.2008, la care recurentul-reclamant a formulat propunerea în urma căreia s-a încheiat contractul individual de muncă prin care fiul recurentului-reclamant a ocupat funcția de consilier la biroul parlamentar, împrejurare ce a generat conflictul de interese reținut în sarcina reclamantului. Caracterul întemeiat al acestei critici nu este, însă, suficient pentru a conduce la reformarea soluției instanței de fond, având în vedere că prima instanță nu a analizat conflictul de interese doar prin prisma art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, ci și prin prisma prevederilor art. 70 din aceeași lege, astfel încât soluția prin care s-a confirmat legalitatea raportului de evaluare și încălcarea de către reclamant a regimului conflictului de interese nu a fost întemeiată doar pe dispozițiile textului de lege abrogat. Înalta Curte subliniază că raportul de evaluare întocmit de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate s-a fundamentat exclusiv pe prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar instanța de contencios administrativ este învestită cu analizarea legalității acestui act administrativ, inclusiv din perspectiva aplicării corecte, la situația de fapt relevată, a textului de lege a cărui incidență a fost reținută de autoritatea competentă. În acest sens, Înalta Curte constată că greșita aplicare de către prima instanță a unui text de lege abrogat nu produce efecte în privința constatării conflictului de interese, atât timp cât, prin considerentele hotărârii pronunțate, aceasta s-a pronunțat și cu privire la legalitatea temeiului de drept pe care s-au fundamentat concluziile raportului de evaluare. II.3. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, și critica privitoare la inaplicabilitatea prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 în cazul persoanelor care exercită demnitatea publică de deputat. Circumstanțele litigiului relevă situația de fapt, reținută în raportul de evaluare și necontestată în materialitatea ei de niciuna dintre părți, în sensul că reclamantul, în calitate de deputat, a propus angajarea fiului său în cadrul Biroului Parlamentar al deputatului A., propunere care a fost concretizată prin încheierea contractului individual de muncă nr. x din 15.12.2008. Contractul de muncă a încetat la data de 01.11.2011, prin Ordinul nr. 1301/25.10.2011, emis de Secretarul General al Camerei Deputaților. În raport de această situație, prin raportul de evaluare s-a reținut că reclamantul nu a respectat regimul conflictelor de interese, încălcând prevederile art. 70, raportat la art. 71 din Legea nr. 161/2003. Conform art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada faptelor constatate prin raportul de evaluare: "Art. 70. Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Art. 71. Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public." Prin recursul declarat în cauză, reclamantul a contestat aplicabilitatea acestui text de lege, apreciind, în esență, că, la data ivirii conflictului de interese (15.02.2018), nu exista o reglementare expresă a conflictului de interese în ceea ce privește parlamentarii, ca urmare a abrogării dispozițiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, iar instanța de fond a aplicat într-o manieră extensivă nepermisă dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, făcând, totodată, și o greșită interpretare a considerentelor Deciziei nr. 81/2013 a Curții Constituționale. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această critică, reținând că dispozițiile art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003 sunt aplicabile în prezenta cauză și se interpretează și se aplică coroborat cu întregul cadru instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003. Astfel, din conținutul Titlului IV al legii, intitulat "Conflictul de interese și regimul incompatibilităților în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice", rezultă că regimul incompatibilităților și conflictului de interese se aplică tuturor titularilor de funcții publice, în care se includ atât funcțiile publice administrative, cât și funcțiile de demnitate publică: Președintele României, deputații și senatorii, consilierii prezidențiali și consilierii de stat din Administrația Prezidențială, primul ministru, miniștrii, miniștrii delegați, secretarii și subsecretarii de stat, inclusiv funcțiilor asimilate acestora, prefecții și subprefecții, magistrații, aleșii locali, funcționarii publici. Această interpretare este confirmată și de considerentele Deciziei nr. 81/2013 a Curții Constituționale, prin care s-a statuat că situația senatorilor și deputaților este aceeași cu a celorlalte categorii de demnitari și funcționari publici cărora li se aplică actul normativ, ceea ce confirmă aplicabilitatea aceluiași regim juridic în materia conflictului de interese. Astfel, Curtea Constituțională a reținut că: "(...) deși statutul constituțional și legal al membrilor Parlamentului, ca reprezentanți ai poporului, este diferit de statutul funcționarilor publici și, în general, de al celorlalți cetățeni, ceea ce determină, în consecință, particularități cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate fi reținut ca justificând o diferență de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane cărora li se aplică Legea nr. 176/2010. Aceasta, întrucât, din perspectiva obiectului și scopului acestei reglementări - care vizează asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale - toate persoanele menționate la art. 1 alin. (1) din lege se află în aceeași situație juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma "funcții și demnități publice", în considerarea căreia le revin obligații specifice." Susținerile recurentului-reclamant, întemeiate pe Hotărârea Comisiei permanente a Camerei Deputaților și Senatului privind interpretarea unitară a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006, nu sunt de natură a înlătura aplicarea dispozițiilor art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care nu corespund cerințelor unei interpretări legale în sensul art. 69 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: "Intervențiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, prin dispoziții interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziției al cărui sens trebuie clarificat." În aceeași linie argumentativă, Înalta Curte constată a fi neîntemeiată critica recurentului-reclamant privitoare la inexistența unui cadru legislativ de reglementare a conflictului de interese aplicabil parlamentarilor, în perioada de timp scursă între abrogarea dispozițiilor art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003 (prin Legea nr. 144 din 21 mai 2007) și data intrării în vigoare a dispozițiilor art. 19 1 din Legea nr. 96/2006 (introduse prin art. I pct. 14 al Legii nr. 219 din 21.07.2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006), atât timp cât acestei categorii de demnitari îi erau aplicabile dispozițiile generale ale art. 70 și art. 71 din Legea nr. 161/2003. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile formulate de reclamant, constatând că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod corect dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003. II.4. Înalta Curte apreciază a fi nefondată și critica privind greșita aplicare a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în ceea ce privește termenul de 3 ani înăuntrul căruia intimata-pârâtă putea efectua activitatea de evaluare. Potrivit textului de lege menționat, activitatea de evaluare se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora, iar în cauză, recurentul-reclamant a deținut calitatea de parlamentar în perioada 2008 - 2012 și, ulterior, în perioada 2012 - 2016. Având în vedere că activitatea de evaluare a fost începută la data de 03.03.2015, rezultă că termenul de 3 ani prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 a fost respectat de pârâta Agenția Națională de Integritate. Subsumat acestei critici, reclamantul a susținut că termenul de 3 ani nu poate fi calculat în raport de prevederile Legii nr. 176/2010, întrucât contractul individual de muncă a fost încheiat anterior intrării în vigoare a acestei legi, iar conflictul de interese nu poate fi reținut în sarcina sa, întrucât nu este parte a contractului. În ceea ce privește contractul individual de muncă nr. x din 15.12.2008, încheiat între fiul reclamantului, B. și Camera Deputaților, se constată că acesta a fost încheiat pe durată determinată, începând cu data de 15.12.2008, până la sfârșitul mandatului de deputat al reclamantului A., însă a încetat la data de 01.11.2011, prin Ordinul nr. 1301/25.10.2011, emis de Secretarul General al Camerei Deputaților. Prin urmare, instanța de fond a reținut în mod corect că, întrucât contractul de muncă este unul cu executare succesivă, efectele încălcării regimului conflictului de interese s-au produs până la data încetării contractului, în anul 2011, dată la care intrase în vigoare Legea nr. 176/2010, în raport de care s-a realizat activitatea de evaluare, cu respectarea termenului prevăzut de această lege. Este de necontestat că reclamantul nu are calitatea de angajator în contractul individual de muncă, însă actul juridic s-a încheiat ca urmare a cererii formulate de reclamantul A., de încadrare în muncă a fiului său, B., în funcția de consilier la Biroul Parlamentar, fiind astfel încălcată obligația de imparțialitate ce revenea reclamantului în exercitarea demnității publice, conform art. 71 din Legea nr. 161/2003. II.5. În privința condiției referitoare la interesul personal de natură patrimonială, în sensul prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reține că aceasta este îndeplinită atât timp cât rezultă cu evidență că acțiunile reclamantului, concretizate în propunerea încheierii contractului de muncă, au avut ca finalitate angajarea, la Biroul Parlamentar, a fiului său, care a încasat remunerația cuvenită, ceea ce a produs consecințe în patrimoniul familial, împrejurare care se circumscrie textului de lege menționat, în sensul existenței unui interes personal de natură patrimonială. Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.