ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 883/2019

Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Oficiului Român pentru Drepturile de Autor - ORDA, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea procesului-verbal încheiat de reprezentanții ORDA privind controlul general anual efectuat la A. pentru anul 2012 nr. RGII/7641/22.09.2014.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 2991 din 12 noiembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de A., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond. În motivarea căii de atac, încadrabilă în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material În dezvoltarea acestui motiv de recurs, partea a arătat faptul că în Procesul-verbal de control ce face obiectul acțiunii în anulare s-au constatat anumite încălcări ale Legii nr. 8/1996 și, din acest motiv, este un act administrativ ce produce consecințe juridice proprii ce țin exclusiv de sesizarea organelor competente să verifice constatările echipei de control ORDA. Excluderea acestui proces-verbal din categoria actelor administrative conduce la posibilitatea ca autoritatea publică de control să constate orice și în orice modalitate, entitatea controlată neavând nicio cale contencioasă de a supune unei instanțe judecătorești verificarea legalității celor consemnate, ceea ce echivalează cu încălcarea dreptului la apărare.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele expuse la dosar. 4.2. Recurenta a formulat răspuns la întâmpinarea intimatului .

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului și a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat. Controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă are ca obiect verificarea legalității Procesului-verbal RGII/nr. 7641/22.09.2014, privind controlul general anual efectuat la organismul de gestiune colectivă A. pentru anul 2012. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca inadmisibilă, întrucât a considerat că Procesul-verbal de control dedus judecății reprezintă o operațiune administrativă prealabilă, care nu produce efecte juridice, ci are rolul de a pregăti emiterea actului administrativ constând în decizia de acordare a unui termen pentru intrarea în legalitate, decizie ce trebuie emisă de către Directorul general al ORDA. Înalta Curte împărtășește soluția primei instanțe pentru argumentele ce vor fi redate în continuare. Cu titlul prealabil, instanța de control judiciar apreciază când se impune prezentarea cadrului normativ relevant în cauză, precum și realizarea unor scurte considerații cu privire la noțiunile de operațiune administrativă și act administrativ. Potrivit art. 138 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 8/1996 privind drepturile de autor și drepturile conexe, în forma aflată în vigoare la data emiterii actului contestat, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor "controlează funcționarea organismelor de gestiune colectivă și stabilește măsurile de intrare în legalitate sau aplică sancțiuni, după caz". Conform art. 138 2 din același act normativ: "(1) Activitatea de control a Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, prevăzută la art. 138 alin. (1) lit. h), se desfășoară numai cu notificarea prealabilă a organismului de gestiune colectivă controlat, comunicându-se totodată și obiectivele controlului. Oficiul Român pentru Drepturile de Autor poate efectua controale generale o dată pe an, notificate cu 10 zile înainte de efectuarea controlului, precum și controale punctuale privind probleme care fac obiectul unor reclamații, ori de câte ori este nevoie, notificate cu trei zile înainte. (2) Cu ocazia controalelor efectuate de Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, administratorul general este obligat să prezinte orice documente și informații solicitate de organele de control și să predea copii după acestea, dacă sunt solicitate. Organele de control pot lua note explicative în legătură cu situațiile constatate, atât administratorului general, cât și altor persoane angajate. (3) Concluziile organelor de control ale Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, împreună cu observațiile administratorului general, se consemnează într-un proces-verbal. (4) Pe baza concluziilor controlului, în cazul constatării unor nereguli, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor poate decide comunicarea procesului-verbal către adunarea generală a organismului de gestiune colectivă în cauză care îl va dezbate în prima ședință ordinară." În conformitate cu dispozițiile art. 138 3 din Legea nr. 8/1996: "În cazul în care organismul de gestiune colectivă nu mai îndeplinește condițiile prevăzute la art. 124 și 126 ori încalcă obligațiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 134 1 , 135 sau art. 138 2 alin. (2), Oficiul Român pentru Drepturile de Autor poate acorda organismului de gestiune colectivă, prin decizie a directorului general, un termen pentru intrarea în legalitate. Decizia poate fi atacată la instanțele judecătorești de contencios administrativ. În cazul nerespectării deciziei rămase definitive, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor retrage temporar avizul prevăzut la art. 125. Retragerea temporară a avizului are ca efect suspendarea activității organismului de gestiune colectivă până la schimbarea administratorului general de către adunarea generală." Potrivit art. 7.1 lit. c) din Procedura operațională privind controlul activității organismelor de gestiune colectivă în cadrul Oficiului Român pentru Drepturile de Autor: "pe baza concluziilor raportului, în cazul constatării unor nereguli, echipa de control propune către conducerea direcției de specialitate și, ulterior, cu aprobarea acesteia, către conducerea generală a O.R.D.A., măsurile de intrare în legalitate". În doctrină, actul administrativ a fost definit ca fiind acea formă juridică principală de activitate administrației publice, care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă unui regim de putere publică, precum și controlului de legalitate al instanțelor judecătorești, care emană de la autorități administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi și obligații corelative. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definește actul administrativ, în art. 2 alin. (1) lit. c), ca fiind: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (...)". Operațiunile administrative sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci sunt emise în vederea pregătirii emiterii unui act administrativ; majoritatea operațiunilor administrative sunt cerute de lege drept condiții de validitate a actelor administrative, iar acestea nu pot fi atacate separat în justiție, ci numai împreună cu actul administrativ pe care l-au precedat. În speța de față, Procesul-verbal contestat a fost întocmit la finalul unui control având ca obiective: verificarea respectării legislației în activitatea organelor de conducere și control ale organismului de gestiune colectivă; verificarea mandatelor și repertoriului gestionat; verificarea activității de colectare; verificarea activității de repartiție; verificarea îndeplinirii de către organul de gestiune colectivă a obligațiilor de transparență, prevăzute de art. 125 1 , art. 134 1 și art. 135 din Legea nr. 8/1996, modificată și completată; verificări privind costurile organismului de gestiune colectivă; verificarea activității de elaborare a metodologiilor - art. 130 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 8/1996, modificată și completată. Prin acest Proces-verbal au fost formulate concluzii privind încălcarea unor prevederi statutare și a unor dispoziții legale de către recurentă. Așa cum s-a menționat în cuprinsul acestuia: "față de cele constatate de către echipa de control O.R.D.A., reprezentanții A. pot face, în termen de 5 zile lucrătoare, obiecții și observații suplimentare, pe care le pot depune la O.R.D.A. în cadrul acestui termen". După cum s-a susținut în considerentele sentinței atacate, precum și în apărările formulate de intimatul-pârât, Procesul-verbal analizat nu întrunește toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum acestea se regăsesc în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ. În concret, Procesului-verbal îi lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, altfel spus, de a produce, prin el însuși, efecte juridice, fiind, dimpotrivă, o operațiune administrativă, care cuprinde concluziile organelor de control și pregătește emiterea unei decizii pentru intrarea în legalitate, putând fi atacată la instanțele de contencios administrativ numai împreună cu actul administrativ propriu-zis, respectiv împreună cu decizia pentru intrarea în legalitate emisă de către Directorul general al ORDA. Conform dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legalitatea operațiunilor administrative poate fi supusă controlului instanței specializate numai împreună cu actul pe care l-au precedat, contestarea lor separată fiind inadmisibilă. Prin urmare, instanța de contencios administrativ nu poate fi sesizată în vederea exercitării controlului de legalitate asupra aspectelor consemnate în procesul-verbal de control ORDA nr. RGII/7641/22.09.2014 decât după finalizarea procedurii administrative, respectiv emiterea deciziei de intrare în legalitate. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.