ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2005/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 7.06.2018, A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor (O.R.D.A.): 1. în principal, anularea următoarelor acte administrative individuale: a) Actul administrativ înregistrat la O.R.D.A. sub nr. x/16.10.2017 referitor la controlul general privind activitatea reclamantei aferentă anului 2014; b) Actul administrativ înregistrat la O.R.D.A. sub nr. x/16.10.2017 referitor la controlul general privind activitatea reclamantei aferentă anului 2015; 2. în subsidiar: a) anularea, ca lipsite de temei legal, a tuturor actelor de control efectuate de către pârât cu privire la controlul general anual privind activitatea reclamantei aferent anilor 2014 și 2015; b) obligarea pârâtului la emiterea și comunicarea către reclamantă a deciziei Directorului general al O.R.D.A. pentru aprobarea efectuării controlului general anual privind activitatea reclamantei aferent anilor 2014 și 2015; 3. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului proces.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 902 din 11 martie 2019 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: "Respinge cererea principală și primul capăt al cererii subsidiare formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor (O.R.D.A.), ca inadmisibile. Respinge al doilea capăt al cererii subsidiare ca neîntemeiat. Respinge cererea accesorie de obligare la cheltuieli ca neîntemeiată."

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a reținut, în mod nelegal, că ar avea autoritate de lucru judecat în prezenta cauză sentința civilă nr. 277/30.01.2018 pronunțată de Curtea de Apel București (prin care a fost respinsă cererea de suspendare a executării actelor administrative ce fac obiectul prezentului demers judiciar și s-a constatat că actele contestate (cele prin care s-a dispus efectuarea controlului activității recurentei) nu ar fi acte administrative, ci acte premergătoare emiterii actului administrativ. În opinia recurentei, o asemenea interpretare nu poate fi admisă. Cu ocazia soluționării cererii de suspendare potrivit art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată doar pipăie fondul în măsura necesară soluționării cererii cu care a fost învestită. Toate aprecierile pe care aceasta le face se subsumează în mod strict soluționării cererii de suspendare. În acest sens, instanța care a soluționat cererea de suspendare, potrivit dispozițiilor legale menționate mai sus, trebuia să aprecieze cu privire la îndeplinirea următoarelor condiții: declanșarea procedurii administrative prealabile, existența unui caz bine justificat, necesitatea prevenirii unei pagube iminente, aspecte pe care nu le-a mai verificat, apreciind că nu ar fi îndeplinită premisa legală, aceea de a fi în prezența unui act administrativ. A considera că aprecierea instanței care a soluționat cererea de suspendare, potrivit căreia actul contestat nu reprezintă un act administrativ, antrenând consecința inadmisibilității cererii, se impune instanței sesizate cu o cerere privind anularea respectivului act echivalează, în realitate, cu refuzarea accesului la justiție pentru simplul motiv că reclamanta a formulat o cerere de suspendare a executării respectivului act. În realitate, singura instanță îndreptățită să se pronunțe, cu autoritate de lucru judecat, cu privire la natura actului contestat este aceea sesizată cu acțiunea privind anularea acestuia, această instanță verificând potrivit legii dacă: pârâtul are calitate de autoritate publică, actul contestat are natura unui act administrativ individual, acesta aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim al reclamantei, iar procedura prealabilă a fost parcursă. Recurenta a criticat și argumentele subsidiare reținute de instanța de fond în legătură cu petitele 1) și 2 a) ale cererii de chemare în judecată, în sensul că actele contestate nu ar avea caracter de acte administrative individuale, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci de acte premergătoare emiterii acestora, întrucât "nu sunt emise în executarea legii ori în organizarea executării în concret a legii, dar și pentru faptul că nu produc efecte juridice proprii, în sensul că nu dau naștere, nu modifică și nu sting raporturi juridice și nu pot fi puse în executare, neavând forță proprie". Această interpretare este realizată cu aplicarea greșită a legii, date fiind atribuțiile O.R.D.A reglementate prin art. 137 alin. (1), art. 138 alin. (1) lit. h), Oficiul Român pentru Drepturile de Autor are calitatea de autoritate publică și acționează în relația cu organismele de gestiune colectivă în regim de putere publică, are prerogativa de a controla activitatea organismelor de gestiune colectivă, iar acestea din urmă au obligația de a se supune controlului efectuat de acesta. Astfel, prin actele a căror anulare s-a solicitat în prezenta cauză, O.R.D.A. a dispus măsuri privind executarea concretă a legii (respectiv a prevederilor art. 138 și următoarele din Legea nr. 8/1996, iar din aceste acte se naște un raport juridic având în conținutul său obligația recurentei, în calitate de organism de gestiune colectivă, de a se supune controlului și de a furniza documentele și informațiile solicitate de O.R.D.A. Recurenta nu putea, în nicio situație, să ignore actele emise de O.R.D.A. și nici să refuze furnizarea documentelor sau a informațiilor solicitate. În măsura în care actele contestate nu ar avea natura unor acte administrative, dar dând naștere unor raporturi juridice care presupun obligația recurentei de conformare față de măsurile juridice dispuse, nu ar exista vreun fundament al obligației acesteia de a prezenta documentele și informațiile solicitate de organele de control. În realitate, actele contestate reprezintă acte administrative autonome, producătoare de efecte juridice proprii, care, în concret, au creat un prejudiciu distinct de acela pe care ar avea vocație să îl producă eventuala decizie de intrare în legalitate ce ar putea fi emisă de către directorul O.R.D.A. la finalul controlului activității recurentei. În primul caz, se naște obligația recurentei de a se supune controlului și de a furniza documentele și informațiile solicitate în termenul stabilit. În) cel de-al doilea caz, se naște obligația de a implementa măsurile de intrare în legalitate dispuse, în termenul stabilit. Ambele categorii de acte stabilesc, așadar, în sarcina organismului de gestiune colectivă obligații cărora acesta nu li se poate opune (organismul de gestiune colectivă nu poate refuza efectuarea controlului sau furnizarea de informații/înscrisuri, după cum nu poate refuza luarea măsurilor de intrare în legalitate), ceea ce înseamnă că ne aflăm în prezența unor acte de autoritate. În al doilea rând, prin actele contestate în prezenta cauză se cauzează un prejudiciu distinct de eventualul prejudiciu suferit în măsura în care s-ar emite o decizie nelegală la finalizarea controlului. Acest prejudiciu constă în perturbarea pe o perioadă substanțială a activității recurentei, prin concentrarea tuturor eforturilor personalului. În acest sens, astfel cum s-a arătat și în fața instanței de fond, pentru efectuarea concomitentă a controlului activității pe parcursul a doi ani, recurentei i s-au solicitat 37 de situații analitice, pentru întocmirea fiecăreia fiind necesară culegerea unui volum substanțial de date de către personal. Consecința măsurilor dispuse de către intimat prin cele două acte administrative a constituit-o blocarea activității curente, fiind necesară inclusiv suspendarea programului cu publicul în cursul lunii ianuarie 2018. În privința petitului 2b) al cererii de chemare în judecată, instanța de fond a reținut că refuzul pârâtului de a emite actul administrativ nu ar fi unul nejustificat, nefiind reținut excesul de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Conform dispozițiilor legale incidente - art. 138 2 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 8/1996, art. 3 alin. (2), art. 6 alin. (2) și art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 401/2006, controlul general anual al funcționării organismelor de gestiune colectivă constituie o atribuție a O.R.D.A., care se exercită pe baza aprobării directorului general al O.R.D.A. acordate prin decizia acestuia (act administrativ). Per a contrario, aprobarea de către directorul general al O.R.D.A. a controlului general anual altfel decât prin emiterea unei decizii (act administrativ) reprezintă exercitarea unui drept de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege (respectiv prin încălcarea prevederii legale care impune ca aprobările date de către directorul general al O.R.D.A. în exercitarea atribuțiilor sale să îmbrace forma deciziei - act administrativ). Având în vedere dispozițiile legale, emiterea actelor nr. 6603/16.10.2017, respectiv nr. 6608/16.10.2017 sub semnătura directorului general al O.R.D.A., conținutul concret al acestor acte, precum și necomunicarea altor acte în afara acestora, recurenta a apreciat, cu bună-credință, că actele menționate încorporează decizia directorului general al O.R.D.A. care ar fi trebuit să aprobe propunerea activității de control anual, obiectivele controlului și notificarea controlului anual. Întrucât, după cum rezultă din răspunsul primit la plângerea prealabilă formulată actele contestate nu încorporează decizia directorului general al O.R.D.A., iar controlul general anual al activității s-a desfășurat fără ca temeiul - decizia directorului general al O.R.D.A. privind aprobarea acestuia - să fi fost comunicat (din contra, la solicitarea recurentei, pârâtul a refuzat emiterea și comunicarea acestei decizii), s-a procedat la solicitarea în instanță la obligarea pârâtului la emiterea și comunicarea deciziei menționate, recurenta apreciind că declanșarea procedurii de control anterior emiterii actului administrativ constituie în mod evident un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Oficiul Român pentru Drepturile de Autor a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Demersul judiciar inițiat de reclamanta A., structurat pe 2 capete de cerere, vizează în principal, anularea adreselor nr. x/16.10.2017 și nr. y/16.10.2017 referitoare la controlul general privind activitatea reclamantei aferentă anilor 2014 și 2015 și, în subsidiar, obligarea pârâtului la emiterea și comunicarea deciziei Directorului general al O.R.D.A. pentru aprobarea efectuării controlului anterior menționat. Fiind învestită cu recursul declarat de reclamantă împotriva soluției de respingere ca inadmisibile a cererii principale și a primului capăt al cererii subsidiare, respectiv ca neîntemeiat la celui de-al doilea capăt de cerere, Înalta Curte reține că potrivit motivului de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză acest motiv nu este incident, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente. Astfel, prin adresele înregistrate la O.R.D.A. sub nr. x/16.10.2017, respectiv nr. 6608/16.10.2017, Oficiul Român pentru Drepturile de Autor a decis efectuarea controlului general anual cu privire la activitatea desfășurată de reclamantă în anii calendaristici 2014 și 2015. Potrivit dispozițiilor art. 138 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 8/1996 (forma în vigoare la data emiterii adreselor contestate) printre atribuțiile Oficiului Român pentru Drepturile de Autor se regăsesc și competențe de control al funcționării organismelor de gestiune colectivă, de stabilire a măsurilor de intrare în legalitate sau de aplicare sancțiuni, după caz. Potrivit art. 138 2 alin. (1) din Legea nr. 8/1996: "Activitatea de control a Oficiului Român pentru Drepturile de Autor, prevăzută la art. 138 alin. (1) lit. h), se desfășoară numai cu notificarea prealabilă a organismului de gestiune colectivă controlat, comunicându-se totodată și obiectivele controlului.", în timp ce prevederile art. 138 3 din același act normativ stabilește că: "În cazul în care organismul de gestiune colectivă nu mai îndeplinește condițiile prevăzute la art. 124 și 126, ori încalcă obligațiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 134 1 , 135 sau art. 138 2 alin. (2), O.R.D.A. poate acorda, prin decizie a directorului general, un termen pentru intrarea în legalitate. Decizia poate fi atacată la instanțele judecătorești de contencios administrativ." Având în vedere dispozițiile sus-menționate și definiția legală a actului administrativ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că adresele de notificare a controlului nu au natura unui act administrativ, întrucât nu dau naștere, nu modifică și nu sting raporturi juridice, ci sunt simple acte preparatorii, având rolul de a înștiința organisul de gesiune colectivă supus verificării cu privire la obiectivele și perioada în care se va desfășura controlul. Contrar susținerilor recurentei adresa de notificare a controlului nu reprezintă un act de autoritate, întrucât nu dispune anumite măsuri în privința organismului de gestiune colectivă destinatar al măsurilor de control, neavând caracter executoriu și neproducând efecte juridice proprii. În privința operațiunilor administrative preparatorii, se reține că acestea pot fi cercetate în subsidiar, în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, text potrivit caruia "instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății." Rezultă, astfel, că partea interesată va putea solicita în instanță numai anularea deciziei O.R.D.A., dacă se va emite o astfel de decizie în urma controlului desfășurat, ocazie cu care se va putea analiza și legalitatea actelor preparatorii ce au stat la baza emiterii deciziei, inclusiv legalitatea adreselor nr. x/16.10.2017 și nr. y/16.10.2017. Această soluție este prevăzută și de legea specială, respectiv art. 138 3 din Legea nr. 8/1996, care instituie o cale de atac în instanță numai în privința deciziei emise de directorul general al O.R.D.A., nu și în ceea ce privește adresa de notificare a controlului. În aceste condiții, soluția primei instanțe, de respingere ca inadmisibile a capetelor de cerere vizând adresele menționate este legală și este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor legale. Înalta Curte nu poate primi argumentul recurentei vizând greșita reținere a autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 277/30.01.2018 și constată că soluția primei instanțe nu s-a bazat, în mod exclusiv, pe acest aspect, prima instanță, însușindu-și și expunând, la rândul său, argumentele care au condus la constatarea inexistenței caracterului de act administrativ în privința adreselor contestate. Nefondată este și susținerea recurentei vizând prejudiciul produs prin emiterea celor două adrese și, conform celor anterior prezentate, Înalta Curte reamintește că acesta poate fi invocat în cadrul unei eventuale acțiuni în anulare formulate împotriva deciziei directorului general al O.R.D.A. De asemenea, obligația unui organism de gestiune "de a se supune controlului și de a furniza documentele și informațiile solicitate" nu este instituită prin notificările prealabile contestate în prezenta cauză, ci este prevăzuă de lege - art. 138 2 alin. (2) din Legea nr. 8/1996. În privința soluției de respingere ca neîntemeiat al celui de al doilea capăt al cererii subsidiare, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut, în mod just, că exprimarea explicită a voinței pârâtului de a nu rezolva cererea reclamantei nu este una nejustificată, în contextual în care actul solicitat (decizia directorului general al O.R.D.A. pentru aprobarea efectuării controlului general annual) nu există, controalele fiind propuse prin referat intern întocmit de direcția de specialitate a pârâtului și doar aprobat prin rezoluția directorului general. Astfel, desi a susținut obligația pârâtului de a emite un act administrativ anterior emiterii adreselor contestate, recurenta nu a indicat textul de lege care ar constitui temeiul juridic pentru actul solicitat și, în acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 138 2 din Legea nr. 8/1996 referitoare la procedura desfășurării controlului, O.R.D.A. are doar obligația de a notifica organismal de gestiune colectivă în termenul legal, iar nu de a comunica o decizie prin care se autorizează efectuarea controlului. În mod similar, Înalta Curte subliniază faptul că argumentele recurentei vizând nelegalitatea controlului efectuat în lipsa deciziei solicitate, pot fi invocate și analizate doar în cadrul acțiunii în anulare a deciziei prin care se acordă termen pentru intrarea în legalitate, emise de pârât potrivit art. 183 3 din Legea nr. 8/1996. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.