ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 427/2017

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25.11.2014, reclamanta A. a solicitat anularea Procesului-verbal nr. x din 24.07.2014, privind controlul general anual efectuat la organismul de gestiune colectivă A. pentru anul 2012, emis de pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 495 din data de 24 februarie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului, s-a arătat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, judecătorul rezumându-se la a afirma că actul atacat este doar o operațiune și nu un act administrativ, fără a indica dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care reglementează categoriile de acte ce nu sunt supuse legii în materie sau altă procedură prin care reclamanta ar fi putut să conteste actul respectiv. De asemenea, instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material (dispozițiile art. 138 alin. (1) lit. h), art. 138 2 , art. 138 3 din Legea nr. 8/1996) și nu le-a coroborat cu prevederile Metodologiei de control privind activitatea organismelor de gestiune colectivă aprobată prin Decizia nr. 310 din 11.11.2010 și cele ale Procedurii de control aprobate prin Decizia O.R.D.A. nr. 179 din 22.10.2013. În opinia recurentei notificările și procesele-verbale emise de instituția pârâtă sunt acte administrative, ce pot fi atacate la instanța de contencios administrativ și este eronată aprecierea instanței cu privire la calitatea de operațiune administrativă a actului atacat, raportat la absența sau imposibilitatea executării acestuia, precum și la posibilitatea de a produce efecte juridice vătămătoare, având în vedere faptul că procesul-verbal creează în sine obligații în sarcina organismului de gestiune colectivă. Efectele juridice ale actului atacat, respectiv obligația de a lua măsurile necesare remedierii aspectelor constatate, se produc fără a fi necesară emiterea unei decizii de către autoritate.

Apărările formulate de autoritatea intimată Intimatul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond. Prin procesul-verbal privind controlul general anual efectuat la organismul de gestiune colectivă A. pentru anul 2012 s-a constatat o situație de fapt și nu s-au dispus măsuri obligatorii, astfel încât, în mod corect, s-a reținut că acesta reprezintă un act constatator, o operațiune administrativă premergătoare emiterii actului administrativ individual.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților potrivit încheierii de ședință din data de 20.10.2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., iar părțile nu au formulat punct de vedere asupra acestuia. Având în vedere mențiunea din raport, referitoare la admisibilitatea în principiu a recursului, completul de filtru a apreciat că problema de drept care se pune în recurs nu este controversată și a procedat la soluționarea cauzei în condițiile art. 493 alin. (6) C. proc. civ. 5.2. Cu privire la fondul recursului - analiza motivelor de casare invocate Completul de filtru, examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente: În cauză, instanța de contencios administrativ a fost învestită cu examinarea legalității Procesului-verbal nr. x din 24.07.2014, emis de pârâtul Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, privind controlul general anual efectuat la organismul de gestiune colectivă A. pentru anul 2012. Potrivit dispozițiilor art. 138 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 8/1996 (forma în vigoare la data întocmirii procesului-verbal contestat) printre atribuțiile Oficiului Român pentru Drepturile de Autor (O.R.D.A.) se regăsesc și cele de control al funcționării organismelor de gestiune colectivă, de stabilire a măsurilor de intrare în legalitate sau de aplicare sancțiuni, după caz. În privința atribuției de control, se constată că potrivit art. 138 2 alin. (3) și (4) din aceeași lege concluziile organelor de control ale O.R.D.A., împreună cu observațiile administratorului general, se consemnează într-un proces-verbal. Pe baza concluziilor controlului, în cazul constatării unor nereguli, O.R.D.A. poate decide comunicarea procesului-verbal către adunarea generală a organismului de gestiune colectivă în cauză, care îl va dezbate în prima ședința ordinară. Art. 138 3 din Legea nr. 8/1996, vizând atribuția de stabilire a măsurilor de intrare în legalitate, statuează că în situația în care organismul de gestiune colectivă nu mai îndeplinește condițiile prevăzute la art. 124 și 126, ori încalcă obligațiile prevăzute la art. 130, 133, 134, 134 1 , 135 sau art. 138 2 alin. (2), O.R.D.A. poate acorda, prin decizie a directorului general, un termen pentru intrarea în legalitate. Decizia poate fi atacată la instanțele judecătorești de contencios administrativ. În ceea ce privește atribuția de aplicare a sancțiunilor, același art. 138 3 , tezele finale, stabilește că, în cazul nerespectării deciziei rămase definitive, O.R.D.A. retrage temporar avizul prevăzut la art. 125. Retragerea temporară a avizului are ca efect suspendarea activității organismului de gestiune colectivă până la schimbarea administratorului general de către adunarea generală. Având în vedere dispozițiile sus-menționate și definiția legală a actului administrativ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că procesul-verbal de control nu este un act administrativ, întrucât nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, ci este un simplu act preparatoriu, care cuprinde concluziile organelor de control ale Oficiului Român pentru Drepturile de Autor și observațiile administratorului general. Procesul-verbal în discuție nu este un act de autoritate, întrucât el doar pregătește luarea unor măsuri (în speță măsuri de intrare în legalitate, în situația în care sunt îndeplinite condițiile legale), fără a conține el însuși asemenea măsuri, neavând caracter executoriu și neproducând efecte juridice proprii. În privința operațiunilor administrative, se reține că acestea pot fi cercetate în subsidiar, în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia "instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății." Rezultă, astfel, că partea interesată va putea solicita în instanță numai anularea deciziei O.R.D.A. de acordare a unui termen pentru intrarea în legalitate, ocazie cu care se vor analiza și constatările din cadrul procesului-verbal de control ce a stat la baza emiterii deciziei. Această soluție este prevăzută și de legea specială, respectiv Legea nr. 8/1996, care instituie o cale de atac în instanță numai în privința deciziei de acordare a unui termen pentru intrarea în legalitate (art. 138 3 ), nu și în ceea ce privește procesul-verbal de control încheiat în prealabil. În aceste condiții, soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, este legală și este împărtășită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor legale. Înalta Curte constată că este nefondat motivul de recurs ce vizează lipsa motivelor pe care se întemeiază hotărârea atacată, caz de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Argumentele invocate de recurentă sub acest aspect nu se circumscriu ipotezelor prevăzute de norma procedurală menționată. Sentința atacată îndeplinește exigențele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., judecătorul fondului a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, acțiunea reclamantei și excepția invocată fiind examinate prin prisma dispozițiilor Legii contenciosului administrativ și ale Legii nr. 8/1996 aplicabile cauzei deduse judecății. În același timp, contrar susținerilor recurentei, hotărârea instanței de fond nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta invocă o interpretare eronată a dispozițiilor art. 138 alin. (1) lit. h), art. 138 2 , art. 138 3 din Legea nr. 8/1996) și o necoroborare a acestora cu prevederile Metodologiei de control privind activitatea organismelor de gestiune colectivă aprobată prin Decizia nr. 310 din 11.11.2010 și cele ale Procedurii de control aprobate prin Decizia O.R.D.A. nr. 179 din 22.10.2013. Înalta Curte constată că dispozițiile art. 138 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 8/1996 instituie competența generală a Oficiului de "a reglementa activitatea din domeniu prin decizii ale directorului general", însă această competență se realizează "potrivit legii", reglementările emise neputând contraveni prevederilor legale de nivel superior. Or, eventuala decizie emisă de directorul general al Oficiului, prin care s-ar fi instituit dreptul de atacare în instanță a procesului-verbal de control întocmit în baza art. 138 2 din legea specială, ar avea ca efect adăugarea la lege, operațiune ce nu se poate realiza decât printr-un act normativ de același nivel cu legea. Față de considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 493 alin. (6) și art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.