ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2187/2019

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 12 martie 2015 sub nr. x reclamantului Institutul Național de Cercetare și Dezvoltare în Domeniul Patologiei și Științelor Biomedicale "Victor Babeș"" a chemat în judecată pe pârâtul intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Deciziei nr. 10820 din 12 septembrie 2014 și a Procesului-verbal de constatare neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul Obiectivului de convergență nr. 98964 din 27 iunie 2014.

Prin Sentința nr. 786 din 9 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare și Dezvoltare în Domeniul Patologiei și Științelor Biomedicale "Victor Babeș"în contradictoriu cu pârâtul intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării ca neîntemeiată.

Împotriva Sentinței nr. 786 din 9 martie 2016, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Național de Cercetare și Dezvoltare în Domeniul Patologiei și Științelor Biomedicale "Victor Babeș" a declarat recurs, prin care a solicitat casarea sentinței recurate, iar în rejudecare, admiterea acțiunii formulate, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs a formulat următoarele critici:

Având în vedere că sesizarea ce a declanșat acțiunea de control a DLAF a vizat posibilă falsificare a semnăturilor unor specialiști pe rapoarte de activitate, iar caracterul neeligibil al cheltuielilor a fost determinat de organele administrative tocmai în considerarea unor semnături false, aplicate pe rapoartele în discuție, incidența prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi contestată, astfel încât emiterea titlului de creanță reprezentat de Procesul-verbal nr. x din 27 iunie 2014 era suspendată de drept, aspect asupra căruia prima instanță a omis să se pronunțe.

Prin nepronunțarea asupra argumentelor de drept invocate în considerarea textului citat, hotărârea recurată nesocotește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., ce impun judecătorului să se pronunțe motivat asupra tuturor cererilor formulate de parte, și potrivit cărora:

În considerentele mai mult decât sumare ale hotărârii recurate nu este analizat un argument esențial invocat în susținerea acțiunii - acela că Procesul-verbal contestat este nul absolut, fiind emis cu nesocotirea unor prevederi legale imperative, în vigoare la încheierea lui.

Practic, instanța de fond a nesocotit norma de procedură reprezentată de art. 425 lit. b) C. proc. civ., omițând să se pronunțe asupra tuturor motivelor de nelegalitate invocate, motivându-și hotărârea pe considerente vădit lipsite de logica juridică, cum sunt cele potrivit cărora "dacă documentele care au justificat plata și solicitarea de rambursare a cheltuielilor sunt afectate de diferite vicii, cum ar fi faptul că nu au fost semnate de persoanele despre care se susține că le-au întocmit, cheltuielile legate de acestea nu pot fi considerate eligibile indiferent dacă a fost săvârșită o faptă penală ori cine ar fi persoana responsabilă de falsificarea documentelor". Aplicarea semnăturii pe un raport de activitate de către o altă persoana decât cea care a întocmit respectivul raport nu este un viciu, ci un fals, iar existența unui asemenea fals trebuie stabilită și probată în condițiile legii. Acesta este de altfel motivul pentru care a fost stabilită de către legiuitor suspendarea de drept procedurii administrative până la stabilirea cu certitudine a existenței sau inexistenței unei fapte penale. Orice altă interpretare conduce la concluzia ca o simplă declarație a unui specialist în sensul nerecunoașterii semnăturii aplicate pe raportul de activitate determină neeligibilitatea cheltuielilor-ceea ce evident nu poate fi admis.

Contrar celor reținute de instanța fondului, neeligibilitatea cheltuielilor nu este determinată de faptul că doi dintre specialiști au declarat ca nu au desfășurat anumite activități, ci de caracterul fals (în măsura în care acesta este stabilit) al semnăturilor aplicate pe rapoartele de activitate depuse de aceștia. Ori, simpla declarație - dată chiar de persoana la a cărei sesizare s-a declanșat investigația DLAF, nu este aptă prin ea însăși să determine caracterul neeligibil al cheltuielilor.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a statuat că "motivarea hotărârii este singurul mijloc prin care se da posibilitatea exercitării controlului judiciar, fiind astfel asigurata respectarea exigenței unui proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului" 1. În lipsa unei motivări corespunzătoare, devin incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., hotărârea fiind susceptibilă de casare.

Pentru a pronunța hotărârea recurată, prima instanța a reținut, inter alia, că "Față de existența notei x din 2014, evident că procesul-verbal contestat nu conține erori și nu se poate reține că se consemnează o situație neconformă cu realitatea." Or, instanța de contencios administrativ este chemata sa analizeze legalitatea și temeinicia actului administrativ contestat prin prisma normelor legale incidente și a probatoriului administrat în cauza, neputând porni de la premisa ca Nota întocmita de DLAF constituie o dovadă irefragrabilă a temeiniciei Procesului-verbal întocmit subsecvent de către intimată. Cum recurenta-reclamantă nu este destinatar al Notei întocmite de DLAF și nu dispune de căi legale de atac împotriva acestui act, revenea instanței învestite cu controlul judiciar al actelor administrative subsecvente căderea - și obligația - de a cerceta inclusiv temeinicia și legalitatea celor reținute de DLAF, pentru a putea concluziona ca actele întocmite ulterior de intimată sunt legale și temeinice. Acest lucru nu s-a întâmplat, împrejurare ce echivalează nu necercetarea fondului cauzei de către prima instanță.

Instanța de fond, învestită cu o acțiune ce are ca obiect eligibilitatea unor cheltuieli efectuate în cadrul unui proiect cu finanțare europeana, omite să analizeze și să argumenteze în drept dacă și de ce ne aflam în prezența unei nereguli, în sensul în care această noțiune este definită de actele normative incidente - O.U.G. nr. 66/2011 și H.G. nr. 759/2007. Este edificatoare în acest sens reținerea instanței de fond potrivit cu care "Faptul că s-au solicitat la rambursare cheltuieli neeligibile reprezintă în sine o neregulă".

În acest context, că instanța de fond s-a raportat la neregula, astfel cum această noțiune este definită de O.U.G. nr. 66/2011, art. 2, alin. (1) lit. a), respectiv "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competente în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Instanța de fond se mărginește să rețină, într-o formulare eliptică și contradictorie, că "nu trebuie confundată eligibilitatea de principiu a unor cheltuieli (faptul că se încadrează în categoria cheltuielilor eligibile) cu faptul că acestea sunt neeligibile din cauza unor alte împrejurări (efectuarea lor fără a respecta alte reguli ori condiții legale ori contractuale)" - fără a indica în concret de ce cheltuielile a căror neeligibilitate a fost constatată prin Procesul-verbal contestat au acest caracter.

Consideră criticabile și aprecierile instanței de fond referitoare la existenta/inexistenta prejudiciului, care nu răspund la cele invocate în acțiunea introductivă, potrivit cărora prin actul sancționator nu s-a dovedit și nu s-a identificat vreun prejudiciu care să determine existența unei "nereguli" în înțelesul O.U.G. nr. 66/2011 și al legislației europene în materie.

Așadar, identificarea unui prejudiciu este o condiție precedenta identificării neregulii, și implicit stabilirii caracterului neeligibil al cheltuielilor. Prin urmare, însăși definiția "neregulii" de la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 condiționează existența acesteia, precum și legalitatea constatării și sancționării, de existența, printre altele, a unui prejudiciu asupra bugetului Uniunii Europene/bugetului donatorilor publici, internaționali și/sau asupra fondurilor publice naționale, printr-o suma plătită necuvenit.

Din analiza prevederilor legale mai sus citate rezulta că, pentru a fi în prezenta unei nereguli, este necesara îndeplinirea cumulativa a următoarelor condiții:

- să fie săvârșite abateri de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legal încheiate;

- abaterea să fie săvârșită printr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competente în gestionarea fondurilor europene;

- prin intermediul abaterii să se fi prejudiciat sau să se poată prejudicia bugetul Uniunii Europene și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Chiar practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 4985 din 23 noiembrie 2012, condiționează aplicarea corecțiilor financiare de dovedirea unui prejudiciu real adus fondurilor europene de finanțare prin săvârșirea unei abateri, statuând ca "nu orice abatere presupune existența unui prejudiciu sau potențialitatea lui (...) ci acestea trebuie dovedite".

Prin urmare, reținerile primei instanțe potrivit cărora prejudiciul ar rezulta din angajarea unor cheltuieli neeligibile, în condițiile în care tocmai eligibilitatea nu a fost analizată în considerentele hotărârii recurate, se impun a fi cenzurate de instanța de control judiciar, situația (de jure) fiind exact inversă: neeligibilitatea este determinată de existența unui prejudiciu, și nu prejudiciul fiind determinat de angajarea unor cheltuieli apreciate a priori ca neeligibile.

Toate aceste aspecte fac dovada greșitei aplicări a legii de către prima instanță și justifică soluția casării hotărârii recurate, cu rejudecarea cauzei în fond.

Cu referire la prima neregulă, referitoare la prezenta specialistului la sediul unității - gazda, în mod eronat a apreciat prima instanța că dispozițiile contractuale [art. 6 alin. (5) din Contractul de finanțare] și ale Contractului individual de muncă (lit. H), pct. 2) pot deroga de la prevederile Ghidului solicitantului și de la Decizia de modificare a Deciziei nr. 9841 din 14 aprilie 2010.

Un aspect esențial în justa evaluare a situației deduse judecății este acela că tocmai criteriile de eligibilitate, respectiv instrucțiunile și procedurile specifice POS CCE, aprobate prin Decizia Comisiei Europene nr. 3472 din 12 iulie 2007 ("Decizia CE"), sunt aduse la cunoștință destinatarilor, persoane interesate, prin așa numitul Ghid al solicitantului. Prin urmare, în măsura în care în Ghid o anumită cheltuială este calificată ca eligibilă, nu pot exista dispoziții contractuale mai restrictive, cum greșit a apreciat instanța de fond, întrucât în cauza nu se pune problema răspunderii contractuale a beneficiarului finanțării față de finanțator, ci strict a eligibilității cheltuielilor angajate.

Încheierea Contractului de finanțare atestă tuturor condițiile de eligibilitate din Ghid.

Una din condițiile de eligibilitate, vizând specialistul din străinătate, prevăzute de Ghidul solicitantului, a fost aceea ca acesta să fie angajat, în calitate de director de proiect, conform prevederilor legale pe perioada derulării proiectului, cu normă întreagă sau parțială, în instituția care depune propunerea de proiect, norma parțială trebuind sa reprezinte cel puțin 50% din numărul de ore alocat proiectului, iar prezenta sa în instituția gazdă, trebuind să fie cel puțin 50% din perioada de timp pentru care a fost angajat. De observat că, așa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosarul de fond al cauzei, în scopul încheierii Contractului de finanțare, s-a anexat cererii, inter alia, și copia contractului de muncă încheiat cu specialistul din străinătate angajat în proiect, care nu instituie obligativitatea prezentei zilnice, pe toată perioada implementării proiectului PERSOTHER, câte 6 ore/zi, în instituția gazda (la sediul recurentului-reclamant).

Odată cu depunerea acestui contract și declararea eligibilității pentru finanțare, Contractul de finanțare trebuia sa cuprindă clauze contractuale în acord cu prevederile Ghidului solicitantului și, subsidiar, cu documentele depuse, iar nu în dezacord cu acestea, mai cu seamă că Ghidul, emis în baza POS CCE, program aprobat prin Decizia CE are natura juridica a unei legislații secundare naționale obligatorii în toate elementele sale, în baza efectelor produse de Decizia CE.

Acest mod de interpretare a fost, de altfel, atestat și prin decizia pentru modificarea Deciziei ANCS nr. 9841 din 14 aprilie 2010 privind aprobarea modelelor de contract care interesează în discuție.

Rezulta așadar, că, de vreme ce Decizia CE și, corelativ, Ghidul solicitantului, produc efecte directe în plan național, prevederile lor prevalează față de ordinea juridică internă și față de prevederile Contractului de finanțare.

Greșit a apreciat deci instanța de fond că pentru a prevala prevederile Ghidului Solicitantului și a Deciziei de modificare era necesară încheierea unui act adițional la contractul de finanțare.

Sunt relevante în acest sens prevederile art. 16 alin. (1) din Contractul de finanțare care, chiar dacă reglementează modificări ulterioare încheierii contractului, în baza argumentului a fortiori, arată, în realitate, că, de vreme ce s-a acceptat modificarea fără încheierea unui act adițional pentru modificări legislative intervenite ulterior încheierii contractului, cu atât mai mult s-a acceptat/trebuie să se accepte că modificările la nivelul contractului deja încheiat intervin a priori, atunci când acesta derogă de la reglementările în vigoare la momentul încheierii lui.

Efectul inserării unei clauze contractuale care nu corespunde normei în baza căreia a fost stipulată nu poate fi altul decât acela ca respectiva prevedere are a fi considerată inexistentă.

Așadar, cerința de eligibilitate prevăzută de Ghidul solicitantului, aplicabilă cu prioritate și opozabilă ambelor părți contractante și erga omnes, raportat la constatările DLAF, trebuie apreciată ca fiind îndeplinită, întrucât specialistul din străinătate a fost prezent în sediul institutului cel puțin 50% din perioada de timp pentru care a fost angajat.

Contractul individual de muncă trebuie să fie, în conținut, în concordanță cu Contractul de finanțare încheiat între Beneficiar și Autoritatea de Management, odată ce se încheie în vederea executării acestui din urma contract. Totodată, contractul individual de muncă trebuia să respecte întocmai Ghidul solicitantului, or exact această cerință nu a fost respectată, chestiune care a constituit și motivul pentru care intimata, prin Președintele sau, a emis Decizia nr. 9566 din 13 mai 2011 prin care a dispus introducerea în Contractul de finanțare a prevederii din Ghid cu privire la specialistul din străinătate: specialistul din străinătate poate fi angajat cu norma întreagă sau parțială în instituția care depune propunerea de proiect; norma parțială trebuind să reprezinte cel puțin 50% din numărul de ore alocat proiectului. În acest caz este obligatorie prezența directorului de proiect în instituția gazdă (angajatoare) cel puțin 50% din perioada de timp pentru care a fost angajat".

Având în vedere ca Ghidul are prioritate față de Contractul de finanțare semnat în iunie 2010, în condițiile textului Deciziei nr. 9566/2011 de modificare a Deciziei ANCS nr. 9841 din 14 aprilie 2010 emisă de intimată, se poate concluziona că implementarea Proiectului s-a făcut în acord cu prevederile Deciziei nr. 9566/2011 de modificare a Deciziei ANCS nr. 9841 din 14 aprilie 2010. Ca o consecință normală, și prevederile contractului individual de muncă trebuie interpretate în concordanță cu prevederile Deciziei nr. 9566/2011.

Cu referire la a cea de a doua neregulă, chiar instanța de fond a reținut că însăși DLAF a concluzionat că rapoartele despre care s-a susținut că nu sunt semnate de specialiștii care le-au întocmit nu conțin date false, incomplete ori inexacte. Aceste constatări atestă că sumele cheltuite cu plata specialiștilor respectivi sunt eligibile, cu atât mai mult cu cât teza reținută în Procesul-verbal nu poate fi subsumată ipotezei reglementate de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007.

În condițiile în care s-a dovedit că activitățile care au stat la baza rambursării sumelor solicitate au fost desfășurate, fapt constatat și atestat chiar de DLAF, nu există nicio justificare pentru a declara neeligibilitatea cheltuielilor, odată ce relevanță prezintă activitatea, iar nu forma sa de manifestare.

De vreme ce la baza rambursării trebuie să stea activitatea întreprinsă, iar nu semnătura vreunui membru din echipa, de vreme ce activitatea a fost confirmata ca fiind realizata fără nicio obiecții - ea răspunzând întru-totul realității din teren, după cum chiar DLAF a constatat, concluzia care se impune este aceea că respectivele cheltuieli sunt eligibile pentru finanțare.

În nici un caz nu se poate susține, fata de prevederile legale ce definesc "neregula", că în speța analizată "neregula" are la baza declarațiile dlui. A. și ale dnei. B., care nu își recunosc semnăturile de pe rapoarte, cată vreme pe parcursul desfășurării verificărilor nu s-au putut identifica autorul/autorii pretinsului fals, și, aspect deosebit de important - nu s-a dovedit ca este vorba de un fals. Altfel spus, simpla declarație prin care nu se recunoaște o semnătura nu conduce prin ea însăși la neeligibilitatea cheltuielilor.

Mai mult, instanța de fond a trecut și asupra aspectelor precizate în sensul că în cuprinsul Procesului-verbal contestat nu se precizează care este actul normativ care (i) prevede obligativitatea depunerii rapoartelor individuale în vederea rambursării, (ii) prevede obligativitatea semnării rapoartelor individuale, (iii) califică rapoartele individuale drept acte oficiale, (iv) prevede obligativitatea AM de a rambursa cheltuielile în baza rapoartelor individuale de activitate. În fapt, un asemenea act nu a existat vreodată și nici nu există. Or, neregula este în esența să o abatere de la legalitate, iar în lipsa normei nu există neregulă.

În raport de toate aceste considerente, solicită admiterea recursului formulat.

Intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, invocând următoarele apărări:

Analizând criticile pe acest motiv de recurs, observă că singurul argument invocat în susținerea acestuia, se referă la nemotivarea sau motivarea insuficientă a pretinsei încălcări a prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Contrar tuturor susținerilor aduse, consideră că hotărârea atacată cuprinde o justificare a soluției la cazul concret dedus judecății instanței făcând constant referire și la susținerile părților. Instanța fondului a arătat în cuprinsul considerentelor sale, atât motivele de fapt, cât și motivele de drept în temeiul cărora aceasta și-a format convingerea, precum și motivele pentru care au fost înlăturate cererile părților.

În ceea ce privește motivarea unei hotărâri, judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Contrar tuturor susținerilor din cuprinsul recursului formulat, motivarea expusă de Curtea de Apel București nu este nici excesiv de succintă, și nici necorespunzătoare, răspunzând concret criticilor aduse prin cererea de chemare în judecată.

Instanța fondului a motivat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, inclusiv din perspectiva pretinsei încălcări a art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

În acest sens, instanța a motivat că existența creanței bugetare a rezultat din nerespectarea dispozițiilor referitoare la eligibilitatea cheltuielilor solicitate la rambursare. Ca atare, existența acelei creanțe nu depinde de existența unei fapte penale, după cum în mod eronat subliniază recurentul-reclamant.

În ceea ce privesc susținerile recurentei referitoare la suspendarea de drept a contractului de finanțare, relevă faptul că pentru ca în cauză să fie incidente prevederile legale ale art. 45 și art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, trebuie îndeplinite două condiții esențiale:

- existența creanței bugetare să depindă de existența unei fapte penale, respectiv a unei fraude;

- să fie sesizat/sesizată DLAF/ANI.

Mai departe, art. 40 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 arată că "În situația în care creanțele bugetare rezultate din nereguli nu pot fi recuperate prin încasare, deducere din plăți-rambursări următoare și/sau executarea garanțiilor bancare, prevăzute la art. 38 lit. a) - c), autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene transmit titlurile executorii prevăzute la art. 43, împreună cu dovada comunicării acestora, organelor fiscale competente.

Așadar, recurentul se află într-o eroare de drept, întrucât prin procesul-verbal emis, constatând faptul că solicitantul nu îndeplinește condițiile de eligibilitate a cheltuielilor, a fost stabilit cuantumul creanței bugetare datorate.

Ba mai mult, însăși legislația privind organizarea și funcționarea DLAF, instituie obligația în sarcina intimatei-pârâte ca în cazul în care acest organism identifică nereguli privind obținerea sau utilizarea fondurilor europene, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor trebuie să procedeze la recuperarea prejudiciului.

Reglementările privind eligibilitatea cheltuielilor solicitate la rambursare sunt foarte clare și nu lasă loc de interpretare, în litigiul dedus judecății fiind pe deplin aplicabile dispozițiile H.G. nr. 759/2007.

Hotărârea de Guvern nr. 759/2007 - privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale stabilesc la art. 2 alin. (1) următoare condiții cumulative: respectivele cheltuieli să fie efectiv plătite de beneficiari, să fie însoțite de facturi sau alte documente contabile cu valoare probatorie, să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanțare și să respecte legislația națională și comunitară.

În lumina considerentelor expuse, neregula ce a determinat emiterea respectivului document a fost cea referitoare la neeligibilitatea cheltuielilor, și nu de nereguli care au și un caracter penal.

Instanța de fond a analizat eligibilitatea cheltuielilor solicitate la rambursare, analizând separat și suficient de detaliat motivul respingerii acestora la plată.

Raportând aceste considerente la hotărârea atacată, conchide că aceasta cuprinde o motivare suficient de clară, astfel încât nu poate fi casată pe acest aspect.

A) Prezența specialistului din străinătate la locul de implementare a proiectului.

Una dintre neregulile pentru care recurentul a fost sancționat se referă la lipsa specialistului din străinătate, adică a domnului C., la locul de implementare a proiectului.

Astfel, cheltuieli aferente zilelor pentru care s-a constatat că C. se afla în alte locații, sunt cheltuieli făcute pentru prestații care de fapt nu s-au efectuat.

În concret, analizând contractul individual de muncă al dlui. C., constată că locul muncii sale era:

"laboratorul de histopatologie și histochimie". Activitatea urma să se desfășoare la INCD "Victor Babeș", zilnic 6 ore/zi,

Recurentul nu poate fi exonerat de răspundere pe argumentul că nu avea cunoștință de condițiile din cuprinsul contractului de muncă și cunoștințe referitoare la activitatea de cercetare și modalitatea de desfășurare a acesteia.

Recurentul a semnat contractul de muncă în forma menționată mai sus, astfel încât este evident că la momentul asumării sale, prestarea muncii în laborator avea caracter esențial și obligatoriu.

Pe de altă parte, recurentul își întemeiază critica din recursul formulat pe împrejurarea că în cauza de față a fost încălcat Ghidul solicitantului și Decizia ANCS nr. 9566 din 13 mai 2011 de modificare a Deciziei nr. 9841 din 14 aprilie 2010, acte care atestă atât neconformitatea clauzei prev. de art. 6 alin. (5) forma inițială din Contractul de finanțare încă de la semnarea lui cu prevederile Ghidului solicitantului, cât și neconformitatea reținerilor care stau la baza creanței bugetare cu propria decizie a OIC-ANCS.

Pe de altă parte, neconformitatea creanței prin prisma timpului în care specialistul internațional a fost prezent la sediul beneficiarului, care este cu mult peste 50% din numărul de ore alocat proiectului și din perioada de timp pentru care a fost angajat.

Subliniază că neregula sancționată a fost urmarea constatării faptului că dl. C. a fost pontat în cadrul proiectului, deși se afla în alte locații, neavând nicio relevanță sub acest aspect nici numărul de ore de muncă, și nici alte expuneri privind acte adiționale la contractul de finanțare, decizii ANCS sau ghidul solicitantului.

Menționează că respectivul Ghid al solicitantului are caracter orientativ, acesta venind în ajutorul Beneficiarilor pentru întocmirea documentațiilor în vederea obținerii finanțării nerambursabile.

În același timp, arată că Ghidul Solicitantului și a Deciziei Comisiei Europene prin care se aproba Ghidul Solicitantului ar prioritate față de orice ordine juridică internă, acestea producând efecte pentru viitor și nu retroactiv.

Invocarea nulității absolute a clauzei art. 6 alin. (5) din contractul de finanțare nu arc niciun suport legal.

În același timp, recurentei ii revenea obligația de a iniția demersurile în vederea încheierii unui eventual act adițional, ulterior Deciziei de modificare a Deciziei nr. 9841 din 14 aprilie 2010, sub aspectul discutat, însă acesta nu a întreprins nicio măsură în sensul arătat, astfel încât clauza din cuprinsul art. 6 alin. (5) teza finală potrivit căreia este obligatorie prezența directorului de proiect (specialistul din străinătate) în instituția gazdă (angajatoare) corespunzător normei de timp pentru care a fost angajat, a rămas în vigoare, fiind asumată de părți prin semnarea contractului, nefăcând obiectul niciunei modificări prin act adițional.

Art. 9 alin. (8) din cuprinsul contractului de finanțare, determină obligația reclamantului de a solicita încheierea unui act adițional în ipoteza intervenirii unor modificări în proiect.

De asemenea, conform art. 16 din contract "Orice completare și/sau modificare a Contractului sau a anexelor sale trebuie făcută în scris printr-un act adițional încheiat în aceleași condiții și termene ca și Contractul inițial, cu excepția cazurilor prevăzute la art. 3, alin. (4) și art. 8, alin. (9)."

În consecință, cheltuielile sus menționate nu pot fi calificate ca fiind eligibile, fiind încălcate atât prevederile legale, cât și prevederile contractului de finanțare semnat de către beneficiarul reclamant.

B) Falsificarea semnăturilor pe acte oficiale

O altă neregulă pentru care s-a dispus sancționarea a fost constatarea faptului că recurentul a solicitat rambursarea unor cheltuieli, folosindu-se de documente oficiale ce purtau semnături false.

În această privință, este limpede faptul că pentru a avea caracter eligibil, cheltuielile solicitate la rambursare trebuie să fie atestate de documente corespunzătoare și nu falsificate.

Hotărârea de Guvern nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale prevede că "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2):

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare."

Din cele expuse rezultă că suntem în prezența unei probleme de eligibilitate a cheltuielilor, acestea neîndeplinind criteriile strict trasate de actele normative.

Este lesne de observat că prin depunerea unor documente necorespunzătoare a fost adus atingere art. 8 lit. a) din cuprinsul contractului de finanțare, potrivit căruia "Beneficiarul trebuie să asigure implementarea Proiectului în conformitate cu cele asumate prin prezentul Contract. Beneficiarul va fi răspunzător în fața AM pentru implementarea Proiectului."

Răspunderea pentru realizarea Proiectului, inclusiv pentru eligibilitatea cheltuielilor aparține recurentei în calitate de Beneficiar al contractului de finanțare, neputându-se exonera de răspundere invocând faptele reprezentaților săi.

De asemenea, argumentul conform căruia săvârșirea unei infracțiuni de către persoana fizică, fie aceasta și reprezentant al persoanei juridice, nu leagă respectiva persoană juridică, făcându-se distincția între cele două tipuri de răspunderi penale (a persoanei fizice, a persoanei juridice) este nefondat.

Prin urmare, este lesne de înțeles că la stabilirea creanței datorate de către reclamant, au fost urmate dispozițiile imperative ale Hotărârii de Guvern nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, conform cărora pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare.

În continuare, arată că principiul de drept potrivit căruia penalul ține în loc civilul, nu ne poate fi opus, întrucât nu face obiectul procesului-verbal contestat.

Procesul-verbal contestat a fost întocmit în baza analizei unor documente neeligibile și nu în temeiul constatării unor infracțiuni. Organele sesizate conform legii urmează a aprecia, în urma administrării probatoriului specific, dacă există faptele pentru care se solicită efectuarea cercetărilor și care sunt persoanele fizice și juridice (după caz) care trebuie să răspundă din acest punct de vedere.

Mai departe, recurentul susține neîntemeiat faptul că nu există obligația de a depune rapoarte individuale de activitate în vederea rambursării, în condițiile în care această obligație rezultă din chiar prevederile legale. Astfel, procedând la interpretarea coroborată a H.G. nr. 759/2007 și prevederilor contractului, rezultă indubitabil faptul că beneficiarul trebuie să facă dovada certă a activităților desfășurate în cadrul proiectului.

În litigiul dedus spre soluționare judecății, dovada activităților desfășurate nu se poate face decât printr-un raport de activitate prin care sunt detaliate demersurile făcute. Ba mai mult, din împrejurarea că însuși recurentul a înaintat subscrisei respectivele documente de activitate pe care le critică fervent, rezultă că aceasta a înțeles inițial să își dovedească solicitările prin aceste înscrisuri, înscrisuri ce ulterior nu au mai fost recunoscute de reprezentații săi.

În vederea justificării unor cheltuieli solicitate la rambursare, acestea trebuie să fie însoțite de documente valide, ceea ce nu s-a întâmplat în speța de față.

În concluzie, în raport de aspectele semnalate, vă solicită respingerea ca neîntemeiat a recursului formulat în cadrul acestui dosar.

Reclamantul Institutul Național de Cercetare și Dezvoltare în Domeniul Patologiei și Științelor Biomedicale "Victor Babeș" a sesizat instanța de contencios administrativ cu acțiunea în anulare a Deciziei nr. 10820 din 12 septembrie 2014 și a Procesului-verbal de constatare neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 98964 din 27 iunie 2014.

Prima instanță a respins acțiunea reclamantului, având în vedere următoarele considerente:

Referitor la susținerea în sensul că procedura administrativă ar fi fost suspendată de drept în baza prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, prima instanță a constatat că existența creanței bugetare nu depinde de existența unei fapte penale, pentru a fi incidente aceste dispoziții, întrucât cheltuielile care nu respectă criteriile și condițiile de eligibilitate nu sunt eligibile indiferent de caracterul penal sau nu ar faptelor.

Nu poate fi reținută nici apărarea reclamantului în sensul că pârâtul nu putea invoca prevederile H.G. nr. 759/2007 pentru stabilirea creanței bugetare, solicitarea la rambursare a unor cheltuieli neeligibile reprezintă în sine o neregulă, iar cele două acte normative, O.U.G. nr. 66/2011 și H.G. nr. 759/2007 nu se exclud în sensul că nu puteau fi reținute împreună ca temei al actului administrativ atacat.

Mai mult, nu trebuie confundată eligibilitatea de principiu a unor cheltuieli (faptul că se încadrează în categoria cheltuielilor eligibile) cu faptul că acestea sunt neeligibile din cauza unor alte împrejurări (efectuarea lor fără a respecta alte reguli ori condiții legale ori contractuale).

Referitor la afirmația că nu s-ar fi identificat ori dovedit un prejudiciu, pentru a fi în prezența unei nereguli, astfel cum este definită aceasta la art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, s-a apreciat că este neîntemeiată, în condițiile în care a fost efectuată o plată necuvenită, urmare a faptului că respectiva cheltuială este neeligibilă, rezultă că bugetul UE ori/și cel național au fost prejudiciate cu suma respectivă.

În ceea ce privește apărarea în sensul că reclamantul ar fi respectat Ghidul solicitantului, care are alte prevederi decât contractul de finanțare, s-a constatat că această împrejurare nu conduce la nulitatea clauzei de la art. 6 alin. (5), ultima liniuță din contractul de finanțare, contractul fiind legea părților, a cărui nerespectare este inclusă în definiția neregulii de la art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, spre deosebire de Ghidul solicitantului, care are dispoziții cu caracter orientativ și minimale

Dacă reclamantul considera că pentru proiectul pentru care a primit finanțarea nu era necesară prezența directorului de proiect la Institut în perioada de timp pentru care acesta a fost angajat, putea să solicite modificarea contractului prin act adițional, potrivit prevederilor de la art. 16 alin. (2) din acesta, precum și a contractului individual de muncă. Numai în această situație puteau fi considerate eligibile cheltuielile privind specialistul străin atunci când acesta se afla în alte locații. Așadar nu pot fi reținute alegațiile reclamantului în sensul că activitatea în cercetare implică prezența și în alte locații, că ar fi absurd să se pretindă prezența zilnică la sediu, ori că existența unei corespondențe prin poșta electronică ar dovedi prestarea activității în anumite zile.

În altă ordine de idei, prima instanță a reținut că eligibilitatea proiectului și încheierea contractului de finanțare nu are nicio relevanță în privința eligibilității cheltuielilor privind pe specialistul din străinătate ori cele privind activitatea desfășurată de dl. A. și d-na B., iar faptul că proiectul a fost declarat eligibil nu înseamnă că toate cheltuielile aferente acestuia sunt eligibile.

Tot corect s-a reținut și neeligibilitatea cheltuielilor pentru activitatea desfășurată de dl. A. și d-na B., în condițiile în care aceste persoane au arătat că o parte din activități nu le-au desfășurat, că nu au semnat anumite documente care demonstrau prestarea activităților.

De asemenea, dacă documentele care au justificat plata și solicitarea de rambursare a cheltuielilor sunt afectate de diferite vicii, cum ar fi faptul că nu au fost semnate de persoanele despre care se afirmă că le-au întocmit, cheltuielile legate de acestea nu pot fi considerate eligibile indiferent dacă a fost săvârșită o faptă penală ori cine ar fi persoana responsabilă de falsificarea documentelor.

Reclamantul a invocat principiul "penalul ține în loc civilul" dar acest principiu nu este relevant în cauză pentru că indiferent dacă înscrisurile au fost falsificate sau nu și de către cine, faptul că sus-numiții au declarat că nu au desfășurat anumite activități, face ca respectivele cheltuieli să fie neeligibile.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința atacată în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant nu este fondat.

Analizând hotărârea primei instanțe, prin prisma motivului de recurs invocat, Înalta Curte observă că instanța de fond a expus motivele de fapt și de drept pe care și-a întemeiat soluția de respingere ca neîntemeiată a acțiunii formulate de reclamant, a înlăturat apărările formulate de acesta cu respectarea exigențelor stabilite de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., iar hotărârea nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

Înalta Curte nu poate reține nelegalitatea hotărârii pe motiv că argumentele invocate de reclamant în susținerea acțiunii, în sensul că procesul-verbal este nul absolut, nu au fost analizate. Judecătorul fondului a analizat eligibilitatea cheltuielilor din perspectiva condițiilor cumulative cerute de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, înlăturând argumentat susținerile reclamantului atât în ceea ce privește neaplicarea cazului de suspendare de drept invocat, cât și cele prin care a susținut eligibilitatea cheltuielilor, respectiv inexistența neregulii, așa cum rezultă din cele expuse la paragraful anterior, nefiind incident în cauză motivul de casare invocat.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că prima instanță a pronunțat hotărârea recurată în baza unui raționament juridic viciat cu aplicarea greșită a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 și H.G. nr. 759/2007 în ceea ce privește existența neregulii, în lipsa dovedirii unui prejudiciu, concluzionând în mod greșit că existența prejudiciului este atrasă de neeligibilitatea cheltuielilor, deși în realitate este invers, neeligibilitatea este determinată de existența unui prejudiciu.

Înalta Curte își însușește concluzia primei instanțe, în sensul că nu se poate reține incidența cazului de suspendare de drept reglementat de art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât existența creanței bugetare constatate nu depinde de existența unei fapte penale. În cazul de față s-a reținut faptul că anumite cheltuieli, admise la rambursare, nu respectă criteriile și condițiile de eligibilitate, însă caracterul neeligibil nu a fost determinat de caracterul penal al faptelor, ci de neregularitățile care au fost constatate în legătură cu documentele care au fundamentat rambursarea cheltuielilor.

Astfel, în temeiul art. 6 alin. (5), liniuța a 2-a - rambursarea cheltuielilor, din contractul de finanțare, printre documentele pe care trebuie să depună Beneficiarul la OI împreună cu cererea de rambursare, este prevăzut și Raportul de progres (Anexă I-1 Model: Raport de progres)- 2 exemplare, Model care la pag. 7 (dosar de fond vol. I) cuprinde mențiuni cu privire la reprezentantul legal al Beneficiarului și al Directorului de proiect.

În temeiul aceluiași articol și aceluiași alineat, liniuța a 8-a, pentru rambursarea cheltuielilor de personal se depun foi de prezență/state de plată.

Totodată, la alin. (1) al art. 4 - cheltuieli eligibile se prevede că sunt eligibile acele cheltuieli, prevăzute în Cererea de finanțare aprobată (Anexa IV), care sunt realizate în conformitate cu prevederile H.G. nr. 759/2007 (...).

În consecință, Înalta Curte împărtășește concluzia primei instanțe în sensul că intimatul-pârât putea analiza eligibilitatea cheltuielilor din perspectiva cerințelor stabilite prin H.G. nr. 759/2007, iar solicitarea la rambursare a unor cheltuieli neeligibile reprezintă în sine o neregulă, în sensul definit de art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, cu precizarea că, în aplicarea art. 4 din contractul de finanțare, eligibilitatea unor cheltuieli pe considerentul că acestea corespund cererii de finanțare aprobate (anexa IV) nu înlătură posibilitatea ca acestea să fie declarate neeligibile datorită viciilor care afectează documentele pe care beneficiarul le anexează cererii de rambursare în temeiul art. 6 din contractul de finanțare.

Altfel spus, atestarea prezenței, în cuprinsul foilor de prezență, a directorului proiectului, care se afla în alt loc decât cel de implementare a proiectului sau nesemnarea Rapoartelor care prezintă progresul fizic al de către persoanele care le-au întocmit ori semnarea acestora de către alte persoane decât cele abilitate (depuse în vederea rambursării unor cheltuieli) constituie în sine neconformități față de prevederile contractului de finanțare și pot fundamenta decizia AM de a înlătura valoarea probatorie a respectivelor înscrisuri și de a considera că sumele rambursate au fost încasate necuvenit, nefiind necesar ca instanțele penale să declare caracterul fals al acestora.

În acest context, trebuie arătat că instanța de contencios administrativ nu a reținut că Nota întocmită de DLAF ar constitui o « dovadă irefragabilă », așa cum a susținut recurentul-reclamant, însă împrejurările de fapt reținute prin această notă nefiind combătute de recurentul-reclamant prin probe concludente, acesta nu poate invoca insuficienta cercetare a fondului în această privință.

Referitor la afirmația că nu s-ar fi identificat ori dovedit un prejudiciu, pentru a fi în prezența unei nereguli, astfel cum este definită aceasta la art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, prima instanță a apreciat că este neîntemeiată, în condițiile în care a fost efectuată o plată necuvenită urmare a faptului că respectiva cheltuială este neeligibilă, bugetul UE ori/și cel național fiind prejudiciate cu suma respectivă.

În temeiul definiției date prin art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este rezultatul unei acțiuni sau inacțiuni care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene (...), prejudiciu - real sau ipotetic- ce constă într-o sumă plătită necuvenit.

În ceea ce privește susținerile recurentului-reclamant, privind necesitatea de a dovedi existența unui prejudiciu în bugetul Uniunii Europene, în jurisprudența instanței supreme s-a evidențiat că săvârșirea unor nereguli, definite ca fiind abateri prin reglementările naționale, europene sau prin prevederile contractului de finanțare, nu este necesară probarea prejudiciului, întrucât caracterul neeligibil al unor cheltuieli atrage recuperarea fondurilor acordate, iar impunerea în sarcina autorității de implementare a obligației de a proba certitudinea producerii unui prejudiciu, când este de vorba de cheltuieli neeligibile sau sume plătite necuvenit, nu constituie o cerință prevăzută de obligațiile legale naționale și europene impuse sau cele contractuale asumate.

Față de cele reținute, este neîntemeiată susținerea potrivit căreia neeligibilitatea este determinată de existența unui prejudiciu și nu prejudiciul este determinat de angajarea unor cheltuieli neeligibile.

Prima instanță a înlăturat în mod corect apărarea reclamantului, în sensul că a respectat Ghidul solicitantului, care are alte prevederi decât contractul de finanțare, conchizând în mod corect că această împrejurare nu conduce la nulitatea clauzei de la art. 6 alin. (5), ultima liniuță din contractul de finanțare, contractul fiind legea părților cărui nerespectare constituie neregulă în sensul art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 și a cărui valabilitate nu poate fi analizat în raport de dispozițiile din Ghidul solicitantului.

Față de cele de mai sus, prima instanță a apreciat în mod corect că îndeplinirea cerințelor de eligibilitate a proiectului și încheierea contractului de finanțare nu au nicio relevanță în privința eligibilității cheltuielilor solicitate spre rambursare privind remunerarea pe specialistului din străinătate, atunci când acesta nu se afla în locul de implementare a proiectului, ori cele privind activitatea desfășurată de dl. A. și d-na B., în condițiile în care aceste persoane au arătat că o parte din activități nu le-au desfășurat, că nu au semnat anumite documente care demonstrau prestarea activităților.

Nu poate fi reținută nici apărarea în sensul că temeiul rambursării unor cheltuieli este constituit de activitatea desfășurată și nu forma sa de manifestare sau că declarația prin care semnatarii rapoartelor nu își recunosc semnăturile nu poate justifica neeligibilitatea cheltuielilor cât timp cele consemnate în cuprinsul respectivelor rapoarte reflectă realitatea, întrucât rambursarea cheltuielilor în temeiul dispozițiilor art. 6 din contractul de finanțare presupune prezentarea unor acte regulat întocmite, AM neavând obligația rambursării cheltuielilor în contextul în care se dovedește, în temeiul unor împrejurări de fapt ce derivă din controlul efectuat, că documentele anexate cererii de rambursare nu reflectă realitatea.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. nu pot fi reținute în cauză, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat și la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Institutul Național de Cercetare și Dezvoltare în Domeniul Patologiei și Științelor Biomedicale "Victor Babeș", împotriva Sentinței nr. 786 din 9 martie 2016, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 aprilie 2019.

GGC - LM