Decizia nr. 5370/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30.04.2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Direcția Națională de Probațiune, a formulat plângere prin care a solicitat instanței de judecată pronunțarea unei hotărâri prin care să dispună: - anularea dispozițiilor din Ordinul Ministerului Justiției nr. 603/C/08.02.2018 în ceea ce privește stabilirea drepturilor salariale ale reclamantei, - obligarea Ministerului Justiției să emită un nou Ordin în ceea ce o privește pe reclamantă, prin care să fie stabilite drepturile salariale ale sale în concordanță cu dispozițiile Legii 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv: la salariul de bază ce i-a fost stabilit cu începere de la 01.01.2018 să se adauge un cuantum total al sporurilor de 30% din acest salariu de bază, - obligarea Ministerului Justiției (în calitate de ordonator principal de credite) să aloce Direcției Naționale de Probațiune (în calitate de ordonator secundar de credite) a sumelor necesare plății drepturilor salariale, inclusiv a celor restante, în conformitate cu dispozițiile noului ordin de salarizare ce va fi emis în temeiul hotărârii care va fi pronunțată în acest dosar, precum și a dobânzilor legale și a sumei echivalente actualizării sumei restante cu rata inflației, - obligarea Direcției Naționale de Probațiune la plata drepturilor salariale ale reclamantei, în conformitate cu noul ordin ce va fi emis, sume actualizate cu rata inflației, - obligarea Direcției Naționale de Probațiune la acordarea la sumele cuvenite a dobânzii legale, calculate conform art. 3 alin. (1) și alin. (2) 1 din Ordonanța Guvernului nr. 13 din 24 august 2011, privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, - obligarea Ministerului Justiției și a Direcției Naționale de Probațiune la plata cheltuielilor ce le voi face cu acest proces și pe care le va justifica reclamanta în termenul legal, La data de 02.07.2018, reclamanta a depus precizare de acțiune, prin care a arătat că înțelege să cheme în judecată, în calitate de pârât, alături de Ministerul justiției și DNP, și pe ministrul justiției, solicitând: - anularea dispozițiilor Ordinului ministrului justiției nr. 603/C/08.02.2018 în ceea ce privește stabilirea drepturilor salariale ale reclamantei, - obligarea ministrului justiției să emită un nou Ordin, prin care să fie stabilite drepturile salariale ale reclamantei în concordanță cu dispozițiile Legii 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, respectiv: la salariul de bază ce mi-a fost stabilit cu începere de la 01.01.2018 să se adauge un cuantum total al sporurilor de 30% din acest salariu de bază, - obligarea Ministerului Justiției să aloce Direcției Naționale de Probațiune sumele necesare plății drepturilor salariale, inclusiv cele restante, în conformitate cu dispozițiile noului ordin de salarizare ce va fi emis în temeiul hotărârii care va fi pronunțată în acest dosar, precum și a dobânzilor legale și a sumei echivalente actualizării sumei restante cu rata inflației, - obligarea Direcției Naționale de Probațiune la plata drepturilor salariale ale reclamantei, în conformitate cu noul ordin ce va fi emis, sume actualizate cu rata inflației, - obligarea Direcției Naționale de Probațiune la acordarea la sumele cuvenite a dobânzii legale, calculate conform art. 3 alin. (1) și alin. (2) 1 din Ordonanța Guvernului nr. 13 din 24 august 2011, privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, - obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată pe care le va efectua reclamanta în prezentul dosar.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 4651 din 14 noiembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția lipsei de obiect, invocată de pârâtă și s-au respins capetele de cerere privind anularea dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției nr. 603/C/08.02.2018, obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin în ceea ce o privește pe reclamantă, obligarea pârâtei Direcția Națională de Probațiune la plata drepturilor salariale ale reclamantei în conformitate cu noul ordin, ca lipsite de obiect. Totodată, s-a admis în parte cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministrul Justiției, Direcția Națională de Probațiune, și Ministerul Justiției și au fost obligați pârâții să plătească reclamantei dobânda legală la sumele reprezentând drepturile salariale acordate prin ordinul 3396/C/30.08.2018, de la data scadenței și până la plata integrală.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 4651 din 14 noiembrie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pârâtii Ministerul Justiției și Direcția Națională de Probațiune au formulat cereri de recurs, criticând-o pentru nelegalitate. 3.1 Recurentul-pârât Ministerul Justiției a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și înlăturarea obligației Ministerului Justiției de plată a dobânzii legale. Astfel, a susținut recurentul că instanța s-a pronunțat asupra a ceea ce nu s-a cerut, reclamanta solicitând prin precizarea la acțiune obligarea Ministerului la alocarea sumelor necesare plății drepturilor salariale, iar nu la plata dobânzilor legale. A mai invocat faptul că obligația de plată a unor drepturi bănești a personalului de probațiune excedează atribuțiilor Ministerului Justiției, în condițiile în care Direcția Națională de Probațiune are personalitate juridică, fiind instituția care efectuează în concret plata drepturilor de natură salarială către reclamantă, în calitate de ordonator secundar de credite, Ministerul fiind parte într-un raport juridic financiar. Cu privire la acest aspect a făcut trimitere la Decizia nr. 13/13.06.2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea unui recurs în interesul legii și la art. 16 din Legea nr. 252/2013 cu referire la înființarea Direcției Naționale de Probațiune. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. 3.2 Recurenta-pârâtă Direcția Națională de Probațiune a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță, și, pe fond, respingerea cererii ca rămasă fără obiect, respectiv respingerea ca neîntemeiată a solicitării privind acordarea dobânzilor legale. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt și a enunțării reținerilor din considerentele sentinței recurate, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, că în mod greșit prima instanță a apreciat că sunt întrunite condițiile angajării răspunderii civile și a obligat recurenta la plata dobânzii legale aferente acestor diferențe salariale. Astfel, au fost aplicate greșit dispozițiile art. 1531 alin. (1) și art. 1357 alin. (1) C. civ., întrucât nu se poate reține în sarcina pârâților o formă a vinovăției privind neacordarea până la momentul aprobării de către ordonatorul principal de credite a valorilor de referință sectoriale începând cu data de 09.04.2015 cuprinse în OMJ nr. 2883/C/2018 de modificare a OMJ nr. 542/C/2018, făcând trimitere la dispozițiile Deciziei nr. 794/2016 a Curții Constituționale și ale Deciziei nr. 23/2015 a ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. A mai susținut recurenta-pârâtă că începând cu data de 1 ianuarie 2018, data la care produce efecte OMJ nr. 3396/C/2018, nu a existat o obligație legală a pârâților în sensul acordării sporurilor în procent maxim, respectiv în procent total de aproape 30% din salariul de bază și, prin urmare, lipsește elementul esențial al răsounderii civile, respectiv existanța unei fapte ilicite. Această condiție nu este îndeplinită în opinia recurentei având în vedere că începând cu data de 1 ianuarie 2018 salariul de care beneficiază reclamanta conform OMJ nr. 3396/C/2018 este cel stabilit de lege pentru anul 2022, iar nu prin raportare la o valoare de referință sectorială. În fine, a susținut că, dat fiind caracterul de oportunitate al acordării sporurilor în procentul solicitat, precum și lipsa unei obligații legale în acest sens, nu poate fi vorba despre o neexecutare, motiv pentru care hotărârea instanței de fond este nelegală sub aspectul obligării pârâtei la plata dobânzii legale. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursurilor În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 11 aprilie 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 21 octombrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiției este fondat, recursul formulat de pârâta Direcția Națională de Probațiune urmând să fie respins ca nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiției Instanța de control judiciar constată că hotărârea primei instanțe este nelegală în ceea ce privește obligarea pârâtului Ministerul Justiției la plata dobânzii legale, reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se impune soluția de casare în soluționarea recursului, "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității." Amintește Înalta Curte că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă" se regăsește actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărții I din același Cod, care reglementează deopotrivă nulitatea absolută și pe cea relativă, nulitatea condiționată și nulitatea necondiționată de existența unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulitățile pot fi invocate și efectele pe care le produce aplicarea sancțiunii. Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii. În acest context, Înalta Curte constată că instanța de fond anterior stabilirii obligației de plată a dobânzii legale la sumele reprezentând drepturile salariale acordate reclamantei prin ordinul 3396/C/30.08.2018, de la data scadenței și până la plata integrală în sarcina pârâtului Ministerul Justiției trebuia să verifice dacă în cauză sunt îndeplinite cumulativ condițiile exercitării acțiunii civile, respectiv dacă acest pârât avea calitatea de titular al obligației de a face și, implicit calitate procesuală pasivă cu privire la acest capăt de cerere. Amintește instanța de control judiciar că în C. proc. civ. sunt reglementate în mod expres, la art. 32, condițiile de exercitare a acțiunii civile, respectiv: capacitatea procesuală, calitatea procesuală, formularea unei pretenții și interesul. Astfel, calitatea procesuală este una dintre condițiile ce se cer a fi întrunite cumulativ pentru exercitarea acțiunii civile. Înalta Curte reține că potrivit art. 36 prima teză noul C. proc. civ. " Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. (…) ". Una dintre condițiile cerute deci pentru ca o persoană să fie parte în proces este calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care contribuie la desemnarea titularului de a acționa și, în același timp, a persoanei împotriva căreia se poate exercita acțiunea. Așadar, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat în același raport juridic. În speță, potrivit dispozițiilor legale aplicabile, se observă că atribuția ministrului justiției este de a stabili indemnizația de încadrare conform art. 8 alin. (2) din Anexa VI a Legii nr. 284/2010, concretizată prin emiterea de ordine de salarizare, iar a Ministerului Justiției de a asigura fondurile necesare, în conformitate cu dispozițiile art. 6 punctul VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009 și nu de a efectua plata în concret a drepturilor salariale solicitate. Prin urmare, raportul obligațional privind plata drepturilor salariale ale reclamantei este stabilit între aceasta și Direcția Națională de Probațiune în cadrul căreia își desfășoară activitatea, în timp ce Ministerul Justiției este parte a unui raport juridic financiar, care implică ordonatorii de credite, potrivit atribuțiilor prevăzute de Legea finanțelor publice nr. 500/2002, act normativ care reglementează cadrul general pentru utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate în procesul bugetar. În acest sens este și Decizia nr. 13/13.06.2016 pronunțată în dosarul nr. x/2016 de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea unui recurs în interesul legii, în care s-a statuat că, în măsura în care pretențiile deduse judecății vizează exclusiv acordarea unor drepturi salariale sau de natură salarială, fără a pune în discuție atribuțiile legal reglementate ale ordonatorului principal de credite, aceasta nu poate avea calitatea procesuală pasivă în acest gen de cauze. Interesul atragerii în proces și a ordonatorului principal de credite, pe motiv că acest demers ar reprezenta o garanție a executării obligației de plată ce revine instituției/autorității publice cu care este stabilit raportul de serviciu nu este de natură că conducă la o altă concluzie, întrucât acest interes nu este unul legitim, atîta vreme cât atribuțiile prevăzute de lege în material repartizării creditelor bugetare, alocării și stabilirii destinației acestora nu cuprind o obligație de garanție sau de despăgubire aordonatorului principal de credite, care să constituie fundamental pretențiilor deduse judecății. O obligație de garanție sau de despăgubire nu se reflectă nici în dispozițiile art. 4 din O.G. nr. 22/2002, care instituie obligația ordonatorului principal de credite, în procedura de executare, de a dispune toate măsurile ce se impun, în vederea asigurarii în bugetele proprii și ale instituțiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plății sumelor stabilite prin titluri executorii. Așadar, Ministerul Justiției nu calculează și nu achită drepturi salariale decât propriilor angajați, singura obligație fiind aceea de a vira și asigura sumele solicitate de ordonatorii secundari de credite prin proiectele de buget, plata diferențelor salariale și, după caz a accesoriilor acestora, urmând a se face de către instituția unde funcționează reclamanta, respectiv Direcția Națională de Probațiune. Astfel, potrivit art. 16 din Legea nr. 252/2013, "se înființează Direcția Națională de Probațiune, denumită în continuare Direcția, ca structură cu personalitate juridică în cadrul Ministerului Justiției, prin reorganizarea Direcție de Probațiune din Ministerul Justiției". DNP are personalitate juridică, raporturile de muncă ale intimatei-reclamante sunt stabilite cu angajatorul. Așadar, instituția care efectuează în concret plata drepturilor de natură salarială către reclamantă este DNP, în calitate de ordonator secundar de credite. În aceste condiții, în mod greșit pârâtul Ministerul Justiției a fost obligat de instanța de fond la plata dobânzii legale la sumele reprezentând drepturile salariale acordate prin ordinul 3396/C/30.08.2018, de la data scadenței și până la plata integrală. Prin urmare, Înalta Curte urmează să admită recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției să caseze, în parte, sentința recurată și, rejudecând, să respingă acțiunea formulată de reclamanta A. împotriva pârâtului Ministerul Justiției, pentru lipsa calității procesuale pasive, cu menținerea celorlalte dispoziții ale sentinței recurate. 2. Recursul formulat de pârâta Direcția Națională de Probațiune Înalta Curte constată că pârâta Direcția Națională de Probațiune, care a fost obligată la plata dobânzii legale aferente acestor diferențe salariale calculate de la data scadenței fiecărei indemnizații până la data plății efective, deși a invocat ca temei de drept al cererii de recurs dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., argumentele de ordin critic formulate de aceasta cu privire la greșita aplicare a dispozițiilor art. 1531 alin. (1) și art. 1357 alin. (1) C. civ. se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind aceste critici ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora. Astfel, reține instanța de control judiciar că prin Ordinului Ministrului Justiției nr. 3396/30.08.2018 s-au stabilit drepturile salariale ale personalului de probațiune corespunzător valorilor de referință majorate, conform Ordinului nr. 2883/C/19.07.2018. De asemenea, prin același ordin s-a mai stabilit că suma sporurilor de care beneficiază reclamanta este în procent total de 30% din salariul de bază, în conformitate cu dispozițiile art. 25 din Legea-cadru nr. 153/2017. Potrivit Ordinului Ministrului Justiției nr. 2883/C/19.07.2018, în perioada 09.04.2015-30.11.2015, personalul de probațiune beneficiază de un salariu de bază lunar, stabilit prin raportare la o valoare de referință sectorială de 421,36 RON. Prin același ordin s-a stabilit că în perioada 01.12.2015-31.12.2017, personalul de probațiune beneficiază de un salariu de bază lunar, stabilit prin raportare la o valoare de referință sectorială de 463,5 RON. În același timp s-a stabilit prin ordinul menționat că începând cu luna august 2016, calculul drepturilor salariale de mai sus se va realiza ținând seama și de majorarea de 25% prevăzută de art. III din O.U.G. nr. 20/2016. Potrivit art. 4 al Ord Ordinului Ministrului Justiției nr. 2883/C/19.07.2018 plata drepturilor salariale prin raportare la valorile de referință sectoriale prevăzute la art. 1 se va realiza după cum urmează: începând cu luna august 2018 pentru drepturile salariale aferente lunii iulie 2018; pentru perioada 09.04.2015- 30.06.2018, după asigurarea fondurilor necesare în bugetul Direcției Naționale de Probațiune. De asemenea, prin Anexa nr. 342 la Ordinul 3396/C/30.08.2018 au fost stabilite drepturile salariale ale reclamantei, conform celor de mai sus. Având în vedere că OMJ nr. 603/C/08.02.2018 a fost modificat prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 3396/C/30.08.2018, prima instanță în mod corect a constatat că cererile de anularea dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției nr. 603/C/08.02.2018, de obligare a pârâtului la emiterea unui nou ordin în ceea ce o privește pe reclamantă și de obligarea Ministerului Justiției (în calitate de ordonator principal de credite) să aloce Direcției Naționale de Probațiune (în calitate de ordonator secundar de credite) a sumelor necesare plății drepturilor salariale, precum și de obligare a pârâtei Direcția Națională de Probațiune la plata drepturilor salariale ale reclamantei în conformitate cu noul ordin, au rămas fără obiect, în condițiile în care, așa cum s-a arătat mai sus, au fost emise acte administrative care recunosc drepturile solicitate. Înalta Curte, văzând că ordinele în discuție au recunoscut caracterul nelegal al actelor administrative de salarizare anterioare, împărtășind opinia judecătorului fondului, observă că, prin omisiunea pârâtului de a emite dispoziții de salarizare cu indemnizația de încadrare raportată la valorile de referință sectoriale cuvenit, s-a creat un prejudiciu în patrimoniul reclamantei, în înțelesul art. 1.531 din C. civ. din 2009, condițiile angajării răspunderii pârâtei fiind îndeplinite, critici cu privire la greșita aplicare a dispozițiilor art. 1531 alin. (1) și art. 1357 alin. (1) C. civ. referitor la la acordarea dobânzilor legale neputând fi reținute, pentru același motiv fiind lipsită de support și alegația recurentei cu privire la caracterul de oportunitate al acordării sporurilor în procentul solicitat, precum și lipsa unei obligații legale în acest sens. Prin urmare, reclamanta are dreptul la repararea pagubei cauzate, în privința cererii de obligare a pârâtei la plata dobânzilor legale penalizatoare, instanța de control judiciar reținând că prin Decizia Înaltei Curți de Casație si Justiție nr. 2/2014 din 17 februarie 2014 (Completul competent sa judece recursul in interesul legii), publicată in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 411 din 3 iunie 2014, s-a statuat că actualizarea unei sume datorate cu indicele de inflație acoperă prejudiciul cauzat creditorului, datorat devalorizării monedei naționale (damnum emergens), iar plata dobânzii legale, acoperă beneficiul de care a fost lipsit creditorul (lucrum cessans), dând expresie astfel principiului reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, principiu consacrat de art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza întâi si art. 1.535 alin. (1) din C. civ. din 2009. Așa find, în mod judicios, prima instanță a dispus obligarea pârâtei Direcția Națională de Probațiune la plata dobânzii legale la sumele reprezentând drepturile salariale acordate prin ordinul 3396/C/30.08.2018, de la data scadenței și până la plata integrală. În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată, este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de pârâta Direcția Națională de Probațiune prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurenti, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Justiției, va casa, în parte, sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A. împotriva pârâtului Ministerul Justiției, pentru lipsa calității procesuale passive, va menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate și va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Direcția Națională de Probațiune, împotriva aceleiași sentinței, ca nefondat.