ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3772/2014

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. 616/45/2012, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, în nume propriu și pentru Colegiul Farmaciștilor din România, a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății și SC L.T. SRL, solicitând pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună anularea autorizației de funcționare din 11 iulie 2011 emisă de Ministerul Sănătății pentru farmacia comunitară „C. Farmacie” din structura pârâtei SC L.T. SRL.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 71 din 25 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, s-a dispus: anularea cererii reclamantului Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, pentru Colegiul Farmaciștilor din România, pentru lipsa calității de reprezentant, respingerea acțiunii formulate de Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și SC L.T. SRL, ca nefondată, și obligarea reclamantului Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui la plata sumei de 10.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către SC L.T. SRL ca urmare a reducerii onorariului de avocat. Pentru a hotărî în acest sens, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Excepția lipsei calității de reprezentant a Colegiului Farmaciștilor din Județul Vaslui pentru Colegiul Farmaciștilor din România este întemeiată, în raport de dispozițiile art. 12 din Statutul Colegiului Farmaciștilor din România și art. 611 din Legea nr. 95/2006. Titularul dreptului la acțiune în justiție, Colegiul Farmaciștilor din România, poate formula acțiuni în justiție numai prin reprezentantul desemnat la nivel național și doar în baza unei decizii a Biroului executiv al Consiliului Național al Colegiului Farmaciștilor din România. Câtă vreme nu se face dovada unui mandat de reprezentare judiciară emis de către președintele Colegiului Farmaciștilor din România, personal sau prin reprezentant delegat să angajeze raportul de asistență juridică, și nici a unei decizii emise de Biroul executiv al Consiliului Național al Colegiului Farmaciștilor din România, în cauză nu se face dovada calității de reprezentant a Colegiului Farmaciștilor din Județul Vaslui pentru Colegiul Farmaciștilor din România. Pe fondul cauzei, nu se pot reține elemente de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecății, după cum se va arăta în continuare. Conform art. 21 din contractul de vânzare cumpărare fond de comerț, încheiat la 12 aprilie 2011, între SC O.F. SRL și pârâta SC L.T. SRL, aceasta din urmă a dobândit „dreptul de proprietate asupra fondului de comerț situat în Municipiul Vaslui, str. R. nr. 367, județul Vaslui, constituit din autorizație de funcționare din 11 iulie 2007, emisă de Ministerul Sănătății. Prin cererea din 09 mai 2011, SC L.T. SRL a solicitat Ministerului Sănătății să autorizeze ca, farmacia comunitară, înființată inițial în structura SC O.F. SRL, să continue să funcționeze în structura sa, în aceleași condiții ca la data înființării acestei unități farmaceutice (11 iulie 2007), dat fiind faptul că activul patrimonial al afacerii, rezultat din activitatea acestei unități, a fost preluat, prin transmiterea convențională. În acest sens, SC L.T. SRL a solicitat preschimbarea autorizației acestei farmacii, pentru surveniența cazului special reglementat de dispozițiile art. II alin. (2) din O.U.G. nr. 130/2010, respectiv pentru „schimbarea deținătorului - persoana juridică”. Având în vedere că s-au depus documentele necesare în vederea preschimbării, a fost eliberată o altă autorizație de funcționare cu același număr pentru noua persoană juridică SC L.T. SRL. Primul motiv de nelegalitate invocat, respectiv că sediul unității farmaceutice C. Farmacie din structura pârâtei SC L.T. SRL, situat la adresa Vaslui str. R. nr. 367, nu este un spațiu comercial de mare suprafață care să permită autorizarea funcționării unei farmacii pe excepția prevăzută de art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008, este nefondat. În raport de dispozițiile art. 12 alin. (2) și (3) din Norma aprobată prin Ordinul nr. 962/2009 al Ministerului Sănătății, în cazul „schimbării deținătorului de autorizație - persoana juridică” ceea ce se modifică nu privește amplasarea și configurația spațiului farmaciei, ci beneficiarul autorizației de funcționare, astfel că, prin noul control administrativ se examinează doar persoana petentului, respectiv succesorul celui ce deține autorizația. Atestarea amplasării spațiului unității farmaceutice într-un centru comercial de mare suprafață s-a făcut prin dovada eliberată din 23 ianuarie 2007, de către Municipiul Vaslui la data înființării farmaciei comunitare, la adresa din Vaslui, str. R. nr. 367, în structura societății O.F. SRL. Astfel, sediul analizat a fost certificat ca fiind amplasat într-un centru comercial cu suprafața de 1000 mp, încă din data de 11 iulie 2007, când a fost emisă, prin excepție de la criteriul demografic, autorizația societății O.F. SRL, conform dispozițiilor art. 14 alin. (3) teza a II-a din Norma aprobată prin Ordinul nr. 626/2001. La momentul eliberării unei noi autorizații de funcționare nu s-a procedat decât la modificarea persoanei juridice, celelalte condiții care au stat la baza eliberării autorizației de funcționare inițiale nefiind modificate. Cu privire la îndeplinirea condițiilor legale de înființare a unei farmacii comunitare cu sediul în Vaslui, str. R. nr. 367, prin excepție, acestea au fost verificate incă din anul 2007 când a fost autorizată în acest spațiu funcționarea primei farmacii. Curtea consideră că, în raport de înscrisurile depuse la dosar, care confirmă faptul că la adresa indicată se află un centru comercial de mare suprafață, a verifica încă o dată îndeplinirea acestei condiții, după ce timp de peste 6 ani a funcționat în acel spațiu o farmacie, cu deplina cunoaștere a acestei situații de către reclamant, ar însemna să se încalce principiul protecției încrederii legitime, precum și principiul securității raporturilor juridice. Sub acest aspect, Curtea mai reține că avizele în baza cărora aceeași farmacie funcționează astăzi, în structura societății începând cu 11 iulie 2011, au fost confirmate prin expirarea termenului în cadrul căruia puteau fi deduse controlului judiciar, fără a fi vreodată contestate, iar a le cenzura ori de câte ori se schimbă titularul spațiului, ar însemna să se încalce condiția de proporționalitate în exercitarea controlului de stat, care conduce la ingerința nerezonabilă în dreptul pârâtei SC L.T. SRL de a continua să desfășoare activitatea autorizată în 2007 predecesoarei sale. Nu poate fi primit nici al doilea motiv de nelegalitate invocat, respectiv „autorizația de funcționare nu putea fi emisă pentru SC L.T. SRL ca urmare a cumpărării autorizației de funcționare de la SC O.F. SRL”. În raport de conținutul contractului de vânzare cumpărare fond de comerț încheiat la 12 aprilie 2011, Curtea constată că pârâta SC L.T. SRL are calitatea de „succesor cu titlu particular” al persoanei juridice SC O.F. SRL, în structura căreia a fost înființată farmacia comunitară, astfel că în cauză Ministerul Sănătății trebuia să examineze dacă SC L.T. SRL îndeplinește condițiile de capacitate juridică, necesare pentru „schimbarea deținătorului autorizației”. Procedura administrativă, în baza căreia ministerul pârât a soluționat cererea formulată de SC L.T. SRL este prevăzută expres de lege, fiind reglementată prin dispozițiile art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008 și art. II alin. (2) din O.U.G. nr. 130/2010, împrejurare în care, teza inadmisibilității schimbării deținătorului autorizației persoană juridică, invocată de reclamant, este în afara cadrului normativ. Nu poate fi primită nici susținerea reclamantului, în sensul că, prin emiterea unei autorizații de funcționare ca urmare a cumpărării autorizației de funcționare deținută de o altă persoană juridică, se realizează în mod vădit o fraudă la lege, atâta timp cât legiuitorul a avut în vedere această ipoteză în situația schimbării deținătorului autorizației - persoana juridică. În raport de dispozițiile legale invocate, nu poate fi primită susținerea reclamantului că „schimbarea deținătorului autorizației - persoana juridică” ar putea avea loc doar în cazul „reorganizării persoanei juridice”, având, cu alte cuvinte, vocație la obținerea noii autorizații, numai succesorii universali și/sau succesorii cu titlu universal ai persoanei juridice în structura căreia a fost înființată farmacia comunitară, atâta timp cât textul de lege incident nu face o astfel de delimitare. În concluzie, prima instanță a apreciat, față de situația de fapt expusă, că nu se pot reține elementele de nelegalitate ale actului administrativ contestat și a dispus respingerea acțiunii, ca nefondată, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 71 din 25 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, susținând că este nelegală și netemeinică, pentru următoarele motive: 3.1. În mod nelegal prima instanță a refuzat să analizeze efectiv dacă au fost îndeplinite toate condițiile legale pentru emiterea autorizației de funcționare atacate, inclusiv respectarea criteriului demografic și existența sau nu a excepțiilor de la acest criteriu. Primul motiv de anulare a autorizației de funcționare a farmaciei emisă de Ministerul Sănătății pentru SC L.T. SRL avea în vedere încălcarea dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei nr. 266/2008, întrucât în cauză nu sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 12 alin. (2) din aceeași lege. Deși nu a reținut interlocutoriu în niciun fel că ar fi apreciat decăderea din dreptul de a mai invoca nulitatea actului administrativ (autorizația de funcționare a farmaciei din 2011), prima instanță a refuzat cercetarea pe fond a motivului de nelegalitate privind inexistența centrelor comerciale de mare suprafață care, în condițiile art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008, să permită autorizarea unei farmacii comunitare pe excepție de la criteriul demografic. 3.2. Soluția primei instanțe este nelegală, fiind emisă cu încălcarea dreptului la apărare al reclamantei și a contradictorialității, fără realizarea unei expertize tehnice judiciare solicitate de reclamant. Respingerea probei cu expertiza tehnică solicitată de reclamant, ale cărei concluzii să releve aspectele de fapt ale pretinsului centru comercial de mare suprafață, relevă că anticipat, chiar înainte de deliberare și de pronunțarea sentinței, rezoluția volițională a judecătorului de primă instanță a fost aceea de a nu realiza o judecată efectivă a motivului de nelegalitate în vederea aflării adevăratei situații de fapt [există sau nu un centru comercial de mare suprafață conform criteriilor art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008?]. Pe de altă parte, prima instanță a încălcat și principiul contradictorialității, atât timp cât, după ce i-a refuzat reclamantului proba cu expertiza judiciară, și-a fundamentat soluția și pe concluziile expertizei tehnice extrajudiciare care a fost clar realizată pro domo, la comanda și în interesul exclusiv al pârâtei SC L.T. SRL. Este evident că, spre deosebire de o expertiză judiciară necesară și foarte utilă cauzei, o expertiză extrajudiciară nu asigură nici contradictorialitatea în realizarea ei și nici efectivitatea dreptului la apărare, atâta timp cât aceasta nu s-a făcut și cu participarea reclamantului care, evident, nu a avut posibilitatea formulării de obiective care să susțină pretențiile sale. 3.3. În mod greșit, prima instanță a respins motivul de nelegalitate privind inexistența centrului comercial de mare suprafață. Autorizația de funcționare a fost emisă pentru o farmacie comunitară înființată pe excepție - centru comercial de mare suprafață, cu adresa farmaciei indicată în Vaslui, str. R. nr. 367, județul Vaslui. Pentru a fi putut fi înființată pe excepție, era necesar ca farmacia autorizată să fie plasată într-un centru comercial de mare suprafață conform dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008. Or, la adresa indicată nu există în niciun fel vreun centru comercial de mare suprafață care să fi permis autorizarea unei farmacii pe excepție de la criteriul demografic. 3.

În mod greșit, prima instanță a respins motivul de nelegalitate privind emiterea autorizației de funcționare a farmaciei ca urmare a cumpărării de către SC L.T. SRL de la SC O.F. SRL „fondului de comerț situat în municipiul Vaslui str. R., județul Vaslui, constituit din autorizația de funcționare din 11 iulie 2007, emisă de Ministerul Sănătății”. Prima instanță a dat o interpretare greșită dispozițiilor art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008 și art. II alin. (2) din O.U.G. nr. 130/2010. Ca urmare a cumpărării unui fond de comerț aferent unei farmacii comunitare, SC L.T. SRL nu putea dobândi calitatea de succesor cu titlu particular al O.F. SRL. Autorizația de funcționare a farmaciei comunitare (parte a capacității de folosință a societății deținătoare) nu se transmite de la o societate la alta nici prin vânzarea-cumpărarea acesteia și nici ca urmare a vânzării-cumpărării fondului de comerț al farmaciei comunitare, întrucât capacitatea de folosință a persoanei juridice este inalienabilă. Singura posibilitate legală de transmitere a autorizației de funcționare a farmaciei comunitare, fără încălcarea inalienabilității capacității de folosință a persoanei juridice, este cea a transmisiunii universale sau cu titlu universal în cadrul reorganizării societății deținătoare a autorizației de funcționare, odată cu transferarea farmaciei comunitare (punct de lucru) de la această societate la societatea rezultată din reorganizare. În concluzie, față de motivele expuse, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului și, în principal, casarea sentinței recurate cu trimitere spre rejudecare la aceeași instanță, iar, în subsidiar, modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată și anulării autorizației de funcționare din 11 iulie 2011 emisă de Ministerul Sănătății. 4. Apărările formulate în cauză Intimata SC L.T. SRL a solicitat prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, invocând în special următoarele apărări: 4.1. Este nefondat motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond a refuzat să analizeze efectiv dacă au fost îndeplinite toate condițiile legale pentru emiterea autorizației atacate. Astfel, instanța a analizat, în mod concret, toate condițiile de autorizare, în raport de dispozițiile art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008 și art. 12 alin. (2) și (3) din Norma aprobată prin Ordinul nr. 962/2009 al Ministerului Sănătății, care reglementează procedura administrativă, specială, a „schimbului deținătorului de autorizație - persoana juridică”, prevăzută de dispozițiile art. II alin. (2) din O.U.G. nr. 130/2010, incidente în speță. Alegațiile recurentului converg spre o singură critică, aceea că instanța nu ar fi analizat legalitatea actului administrativ și în raport de dispozițiile art. 12 din Legea nr. 266/2008. Teza pe care recurentul și-a constituit întregul recurs are la bază o premisă falsă, întrucât confundă condițiile de legalitate, edictate pentru cazul „preschimbării” autorizației de funcționare în situația „schimbării deținătorului de autorizație - persoana juridică” prevăzut de dispozițiile art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008 cu cele edictate pentru „înființarea” farmaciei comunitare, prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, singurele care fac trimitere la dispozițiile art. 12 din Legea nr. 266/2008. 4.2. Recurentul consideră nefondat că, prin respingerea probei cu expertiza tehnică judiciară, instanța de fond i-a încălcat dreptul la apărare și a încălcat principiul contradictorialității. Instanța de fond a respins, în mod corect, proba cu expertiza tehnică în evaluarea proprietăților imobiliare solicitată de reclamant. Prealabil, se impune precizarea că reclamantul a solicitat instanței, prin acțiune, să constate că sediul unității farmaceutice, în discuție, nu este un spațiu comercial de mare suprafață. Teza propusă de reclamant a fost, în mod manifest greșită, întrucât nici dacă ar fi fost incidente dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, citate de acesta, spațiul farmaciei nu trebuia să reprezinte, el însuși, un „centru comercial de mare suprafață” ci, doar să fie amplasat (inclus) într-o astfel de structură reglementată de O.G. nr. 99/2000. Pe fondul cererii de probe, la data la care instanța de fond a evaluat utilitatea unei expertize tehnice, la dosarul cauzei era deja administrată proba cu înscrisuri, fiind comunicată de ministerul intimat întreaga documentație în raport de care a soluționat cererea de preschimbare a autorizației de funcționare, în discuție. Or, la dosar exista dovada atestării amplasării spațiului unității farmaceutice într-un centru comercial de mare suprafață. În plus, expertizarea judiciară a imobilului a fost solicitată la 18 martie 2013, în condițiile în care evaluarea legalității unui act administrativ nu poate fi realizată decât în raport cu situația existentă la data autorizării, respectiv 11 iulie 2011. 4.3. Chiar și în situația în care se va considera ca fiind incidente dispozițiile art. 12 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 266/2008 în procedura preschimbării autorizației, urmare a schimbării deținătorului - persoană juridică, se impune a fi respins ca nefondat cel de-al treilea motiv de recurs, întrucât probele de la dosarul instanței de fond demonstrează faptul că spațiul farmaciei în discuție face parte dintr-un centru comercial, cu o structură destinată activităților de comercializare, care însumează mai mult de 1000 mp, compus din suprafețe de vânzare, care utilizează o infrastructură comună și utilități, conform dispozițiilor O.G. nr. 99/2000. 4.4. Recurentul opinează că „schimbarea deținătorului autorizației - persoana juridică” ar putea avea loc numai în cazul „reorganizării persoanei juridice”, având, cu alte cuvinte, vocație la obținerea noii autorizații, numai succesorii și/sau succesorii cu titlu universal ai persoanei juridice în structura căreia a fost înființată farmacia comunitară. Din interpretarea normelor care reglementează procedura de autorizare, edictate pentru situația specială a „schimbării deținătorului autorizației - persoana juridică” rezultă, fără echivoc, faptul că alegațiile reclamantului tind a adăuga la lege”, încălcând principiul de drept „ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemos”, întrucât legiuitorul nu a înțeles să condiționeze în vreun fel sau să restrângă aria solicitanților sau a categoriilor de subiecte de drept care pot beneficia de dispozițiile art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008.

Procedura derulată în fața Înaltei Curți În recurs s-a administrat proba cu înscrisuri noi, potrivit art. 305 C. proc. civ. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, inclusiv art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui a supus controlului de legalitate, în condițiile art. 1 și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autorizația de funcționare din 11 iulie 2011 eliberată de Ministerul Sănătății pentru funcționarea farmaciei comunitare cu denumirea „C. Farmacie” în structura SC L.T. SRL. Această autorizație de funcționare a fost emisă în baza art. 10 alin. (8) din Legea farmaciei nr. 266/2008, ca urmare a contractului de vânzare-cumpărare a fondului de comerț din data de 12 aprilie 2011, între SC O.F. SRL, în calitate de vânzător, și SC L.T. SRL, în calitate de cumpărător. Fiind o autorizație emisă în temeiul art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008, și nu în temeiul art. 12 alin. (2) din acest act normativ, documentația necesară eliberării acesteia este cea prevăzută de art. 12 alin. (2) și (3) din Normele privind înființarea, organizarea și funcționarea farmaciilor și drogheriilor, aprobate prin Ordinul ministrului sănătății nr. 962/2009. Prin urmare, în mod corect prima instanță a reținut că, în cazul „schimbării deținătorului de autorizație - persoana juridică”, ceea ce se modifică nu privește amplasarea și configurația spațiului farmaciei, ci beneficiarul autorizației de funcționare. Îndeplinirea condițiilor legale de înființare a unei farmacii comunitare cu sediul în Vaslui, str. R. nr. 367, prin excepție, au fost verificate încă din anul 2007, când a fost autorizată în acest spațiu funcționarea primei farmacii. În aceste circumstanțe, în mod judicios prima instanță a dat eficiență principiului protecției încrederii legitime și principiului securității raporturilor juridice, astfel că refuzul acesteia de a examina, în acest cadru procesual, îndeplinirea condiției amplasării spațiului unității farmaceutice într-un centru comercial de mare suprafață, este unul justificat, critica recurentului în acest sens fiind neîntemeiată. De asemenea, este neîntemeiată critica ce vizează respingerea de către prima instanță a cererii reclamantului de încuviințare a probei cu expertiză tehnică de specialitate. Este de principiu ca admiterea sau respingerea probelor este lăsată la aprecierea instanței, care este însă obligată să motiveze măsura luată. Analiza motivelor de nelegalitate și a obiectivelor propuse de reclamant pentru expertiza solicitată, prin raportare la normele care reglementează procedura de autorizare în cazul „schimbării deținătorului autorizației - persoana juridică”, confirmă constatarea primei instanțe, în sensul că această probă nu este utilă soluționării pricinii. Aprecierea asupra amplasării spațiului unității farmaceutice într-un centru comercial de mare suprafață nu este posibilă în acest cadru procesual, întrucât ea implică reanalizarea îndeplinirii cerințelor legale la emiterea primei autorizații, respectiv autorizația de funcționare din 11 iulie 2007, care nu a fost niciodată contestată, farmacia funcționând în acel spațiu de peste 6 ani, cu deplina cunoaștere a situației de fapt de către reclamant. Relativ la expertiza tehnică extrajudiciară, analizată de prima instanță în considerentele hotărârii pronunțate, deși susținerile recurentului privitoare la încălcarea principiului contradictorialității și a dreptului la apărare se confirmă, expertiza extrajudiciară neavând nicio forță probantă, ele nu afectează legalitatea și temeinicia sentinței pronunțate, atât timp cât controlul de legalitate realizat în cauză de către instanța de contencios administrativ exclude analiza condiției referitoare la amplasarea unității farmaceutice într-un centru comercial de mare suprafață, după cum s-a arătat în precedent. Prin urmare, nu poate fi primit nici motivul de recurs ce vizează greșita respingere de către prima instanță a motivului de nelegalitate privitor la inexistența certului comercial de mare suprafață. În ceea ce privește susținerile conform cărora, în mod greșit prima instanță a respins motivul de nelegalitate privind emiterea autorizației de funcționare ca urmare a cumpărării fondului de comerț, Înalta Curte constată, în acord cu interpretarea dată de judecătorul fondului, că legiuitorul nu a înțeles să condiționeze în vreun fel sau să restrângă aria solicitanților sau a categoriilor de subiecte de drept care pot beneficia de dispozițiile art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008, astfel încât aceste norme legale să fie aplicabile doar în cazul „reorganizării juridice, teza avansată de recurent fiind eronată. În concluzie, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui împotriva sentinței civile nr. 71 din 25 martie 2013 a Curții de Apel Iași, ca nefondat.