ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1156/2023

Ședința publică din data de 2 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 13.01.2020, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și A. S.R.L., anularea Autorizației de funcționare nr. x din 22.10.2019 emise de Ministerul Sănătății, prin intermediul căreia s-a autorizat funcționarea farmaciei comunitare S.C. A. S.R.L., la adresa din Municipiul Vaslui, județul Vaslui, și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia și suspendarea autorizației de funcționare până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin încheierea de ședință din 7 mai 2020, Curtea a respins excepțiile necompetenței teritoriale, a netimbrării cererii de suspendare a executării autorizației de funcționare și a excepției conexității, invocate de pârâți prin întâmpinări.

Prin încheierea de ședință din 14 mai 2020, Curtea a respins, ca neîntemeiate, excepțiile nulității, a lipsei calității procesuale active și a lipsei interesului invocate de pârâți, și cererea de suspendare a executării autorizației de funcționare nr. x/22.10.2019.

Prin sentința nr. 1098 din 29 octombrie 2020, Curtea a respins acțiunea în anulare formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

A obligat reclamantul la plata către pârâta S.C. A. S.R.L. a sumei de 1.726,38 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocațial).

Împotriva acestei sentințe, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare pe fond, admiterea cererii de anulare, astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată.

Printr-o primă critică, recurentul-reclamant susține greșita aplicare și interpretare a disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, interpretate prin Decizia nr. 768/18.12.2014 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a disp. art. 12 și art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008, astfel că sentința atacată este pronunță cu vădita nesocotire a criteriului demografic.

Criteriul demografic, susține recurentul-reclamant, se impune a fi raportat la numărul de locuitori ai unei localități (rezidenți), iar nu la numărul de persoane cu domiciliul stabilit pe raza localității.

Prima instanță, în mod criticabil, pune semnul egalității între noțiunea de locuitor și aceea de persoană cu domiciliul pe raza unei localități, asumând că în lipsa unei definiții a locuitorului în Legea nr. 266/2008, cadrul normativ în materia evidenței populației își va găsi incidența și în ceea ce privește interpretarea art. 12 din Legea nr. 266/2008.

O atare interpretare contravine flagrant scopului urmărit de legiuitor prin reglementarea criteriului demografic drept condiție esențială pentru autorizarea farmaciilor comunitare.

Decizia nr. 768/2014 a Curții Constituționale identifică la paragrafele 21, 23 și 24 din considerente, obiectivul urmărit de legiuitor și anume, interesul general prin asigurarea protecției sănătății publice, aprovizionarea sigură și de calitate cu medicamente a populației, toate acestea realizându-se prin impunerea criteriului demografic.

Recurentul-reclamant consideră că de aici se deduce că noțiunea de locuitor la care se referă art. 12 din Legea nr. 266/2008 privește numărul de persoane care locuiesc în mod efectiv/real într-o localitate.

Aceeași interpretare reiese și din faptul că emiterea adeverinței privind numărul de locuitori trebuie să se facă de către autoritatea administrației publice locale și nu de către Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrația Bazelor de Date – DEPADB, din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Aceeași concluzie reiese și din interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii Europene, respectiv a dispozițiilor Regulamentului (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, unde noțiunea de "populația rezidentă în mod obișnuit" desemnează toate persoanele care au reședința obișnuită într-un stat membru la momentul de referință, determinat de faptul că au locuit la reședința obișnuită o perioadă neîntreruptă de cel puțin 12 luni înainte de momentul de referință sau au sosit la reședința obișnuită în cursul celor 12 luni precedente momentului de referință cu intenția de a rămâne pentru cel puțin un an.

Rațiunea farmaciilor comunitare reprezintă un element cheie al sistemului de sănătate publică, în conformitate cu prevederile art. 1

1

din Legea nr. 266/2008, or aplicarea criteriului demografic, în raport de numărul de persoane domiciliate pe raza unei localități conduce la disoluția rolului farmaciei și la lezarea ireversibilă a sistemului de sănătate publică.

Autorizarea unui număr de farmacii cu mult mai mare decât nevoia reală a comunității conduce la migrarea farmaciștilor din zonele rurale, expunerea populației din zonele urbane la o prezență agresivă a farmaciștilor, ce conduce la un consum excesiv de medicamente și la nesocotirea standardelor deontologice, în același sens pronunțându-se și CJUE în cauzele conexe C-570/07 și C-571/07.

Prin urmare, criteriul demografic, se impune a fi analizat în raport de adresa nr. x/29.05.2019, emisă de Primarul Vaslui, în baza adresei nr. x/16.04.2019 a Direcției județene de Statistică Vaslui, potrivit căreia populația rezidentă a municipiului Vaslui, la recensământul din anul 2011 a fost de 55.407 persoane, iar lipsa unor date mai recente nu poate să îi fie imputată.

Recurentul-reclamant susține interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 10 din Legea nr. .266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcționării farmaciei (08.04.2019), în sensul că controlul privind conformitatea/neconformitatea spațiului se impunea să fie realizat de către Direcția de Sănătate Publică Vaslui și nu de Ministerul Sănătății.

Faptul că Ordinul nr. 962/2009 privind normele de punere în aplicare nu a fost pus în acord cu dispozițiile Legii nr. 266/2008, act juridic cu forță superioară, nu poate fi imputat recurentului-reclamant, în același sens fiind și dispozițiile art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În motivarea excepției de nelegalitate, recurentul-reclamant susține că prin cererea introductivă de instanță s-a solicitat anularea autorizației de funcționare nr. x/22.10.2019 pentru A. S.R.L., precum și a operațiunilor care au stat la baza emiterii acesteia.

Aceeași parte arată că prima instanță s-a raportat la Adresa nr. x/2019, acesta fiind actul la care s-a raportat pârâtul Ministerul Sănătății pentru emiterea autorizației de funcționare.

Prima instanță a considerat că adresa/adeverința analizată a fost emisă cu respectarea legii, motiv pentru care recurentul-reclamant înțelege să invoce excepția de nelegalitate a aceleiași adrese, arătând că are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual și de aceasta depinde soluționarea cauzei.

Pe fondul excepției de nelegalitate, recurentul-reclamant invocă interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 155 alin. (5) lit. d) rap. la art. 129 alin. (7) lit. c) din Codul administrativ, deoarece primarul este obligat să pună la dispoziția persoanelor interesate datele statistice necesare aplicării criteriului demografic, adică numărul de locuitori efectivi ai municipiului Vaslui.

De asemenea, se invocă interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, rap. la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 97/2005, care se referă la persoanele care locuiesc în mod efectiv pe raza mun. Vaslui.

Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Adresei nr. x/2019 emisă de Primăria mun. Vaslui, întrucât instanța de fond a analizat respectivul înscris pe cale principală, odată cu soluționarea cererii de anulare a autorizației de funcționare nr. x/22.10.2019, astfel cum a solicitat reclamanta A. S.R.L. prin acțiunea introductivă.

Adresa emisă de Primăria mun. Vaslui a stat la baza emiterii autorizației de funcționare în cauză, de unde rezultă că este o operațiune administrativă prealabilă și nu are natura juridică a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, cum pretinde recurentul-reclamant.

Actul care produce efecte juridice, în sensul Legii contenciosului administrativ, este autorizația de funcționare care nu putea să fie emisă în lipsa adresei privitoare la numărul de locuitori aflați pe raza mun. Vaslui.

Întrucât atât actul administrativ, cât și operațiunea administrativă au fost analizate pe prima instanță, din punct de vedere al legalității acestora, invocarea excepției de nelegalitate cu privire la un act premergător este inadmisibilă.

Aceeași soluție s-ar fi impus și în ipoteza în care Adresa nr. x/31.05.2019 avea natura juridică a unui act administrativ individual, cum susține recurentul-pârât, deoarece instanța de fond a analizat înscrisul pe cale principală, fiind inadmisibilă analizarea și pe calea excepției de nelegalitate, excepție de fond, în viziunea disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Recurentul-reclamant solicită Înaltei Curți să pronunțe, în temeiul art. 519 C. proc. civ., o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept a interpretării disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, respectiv dacă numărul de locuitori, dovedit prin adeverință eliberată de autoritatea administrației publice locale, în funcție de care se realizează înființarea unei farmacii comunitare reprezintă numărul de persoane care locuiesc în mod efectiv pe raza unei localități, astfel cum aceste informații rezultă în urma recensământului populației sau numărul de persoane care au domiciliul stabilit pe raza localității, astfel cum aceste informații rezultă din evidențele Direcției pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date.

Înalta Curte va respinge cererea formulată, considerând că nu sunt îndeplinite cumulativ dispozițiile prevăzute de art. 519 C. proc. civ., avându-se în vedere că se solicită, prin interpretarea disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, dezlegarea fondului pricinii și nu lămurirea unei chestiuni de drept.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului exercitat în cauză

Analiza motivelor de casare

Motivul de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmează să fie respins ca nefondat.

Potrivit disp. art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei nr. 266/2008, înființarea unei farmacii comunitare în mediul urban se face în funcție de numărul de locuitori, dovedit prin adeverință eliberată de autoritatea administrației publice locale.

Recurentul-reclamant consideră că interpretarea prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 s-a făcut cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum această noțiune este interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 768/2014 și definită prin Regulamentul (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 20.11.2013 privind statisticile demografice europene.

Înalta Curte reține că cele două acte invocate, decizia Curții Constituționale a României și Regulamentul UE, nu reprezintă norme de drept material, în sensul disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. .

În legătură cu decizia Curții Constituționale se pune problema nesocotirii soluției și argumentelor referitoare la neconstituționalitatea dispozițiilor invocate, deoarece interpretarea legii este dată în competența instanțelor judecătorești.

Se constată că prin Decizia nr. 768/2014, Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 12 și art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008, reținând că instituirea criteriului demografic nu încalcă libertatea economică, este necesară și proporțională, față de obiectivul de interes public urmărit de legiuitor.

În același timp, prin decizia pronunțată, Curtea Constituțională nu a interpretat în niciun mod disp. art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei, mai mult a citat jurisprudența CJUE (parg. 17 și 18), inclusiv hotărârea menționată prin motivele de recurs, conform căreia fiecare stat membru al Uniunii Europene este liber să își proiecteze propriul sistem de protecție a sănătății publice.

În același sens, Regulamentul (UE) 1260/2013 nu împiedică statul membru să adopte propriul act intern, care poate să fie mai strict sau mai larg decât cel cuprins în actul european, cum este O.U.G. nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor.

Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 a fost realizată de către prima instanță în concordanță cu prevederile C. civ. și ale O.U.G. nr. 97/2005, persoana fizică fiind prezumată a locui în mod efectiv la adresa de domiciliu, noțiunea de "locuitor" fiind similară cu cea de "persoană domiciliată".

Solicitarea ca Ministerul Sănătății să apeleze la datele statistice deținute de Direcția Județeană de Statistică Vaslui este eronată, având în vedere că prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 obligă ca numărul de locuitori să fie dovedit prin adeverință emisă de autoritățile administrației publice locale, astfel cum s-a realizat în cauză.

Din această perspectivă nu se poate invoca nesocotirea prevederilor art. 34 din Constituția României, ce protejează și garantează dreptul la ocrotirea sănătății publice, iar neconstituționalitatea textului de lege nu s-a pronunțat de către Curtea Constituțională.

În ceea ce privește greșita interpretare și aplicare a disp. art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcționării farmaciei – 08.04.2019, respectiv necompetența Ministerului Sănătății de a verifica conformitatea spațiului, Înalta Curte constată că argumentele sunt nefondate.

Se reține că cererea de autorizare, depusă la 08.04.2019 era reglementată de prevederile OMS nr. 962/2009, iar actul a fost abrogat expres la 24.04.2019.

Până la această dată, O.U.G. nr. 58/2017, de modificare a Legii nr. 266/2008, obliga Ministerul Sănătății să emită ordinul pentru aplicarea modificărilor și completărilor aduse Legii farmaciei, însă acest ordin a fost emis la 24.04.2019, după depunerea cererii de autorizare la 08.04.2019.

Potrivit disp. art. 3 alin. (2) din OMS nr. 444/2019, dosarele depuse înainte de intrarea în vigoare a acestui ordin, se soluționează potrivit legislației în vigoare la data depunerii.

OMS nr. 444/2019 este în vigoare, nu a fost anulat de instanța competentă, este obligatoriu de urmat, astfel că nu se poate considera că a operat o abrogare implicită a OMS nr. 962/2009.

Față de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția de nelegalitate a Adresei nr. x/31.05.2019 a Primăriei Municipiului Vaslui, invocată de recurentul-reclamant Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, ca inadmisibilă.

Respinge cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, formulată de același recurent-reclamant.

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui împotriva sentinței nr. 1098 din 29 octombrie 2020 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.