ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6239/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată, la data de 13.01.2020, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și S.C. A. S.R.L., anularea Autorizației de funcționare nr. x din 22.10.2019 emise de Ministerul Sănătății pentru autorizarea funcționării farmaciei comunitare A. S.R.L. și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestei autorizații. Totodată, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat și suspendarea Autorizației de funcționare nr. x din 22.10.2019 emise de Ministerul Sănătății până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Hotărârea primei instanțe în rejudecare după casare Prin încheierea de ședință din 14 mai 2020, Curtea a respins excepțiile nulității, lipsei calității procesuale active și a lipsei interesului, ca neîntemeiate. A respins cererea de suspendare a executării Autorizației de funcționare nr. x din 22.10.2019, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva acestei încheieri, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii recurate în ceea ce privește soluția de respingere a cererii de suspendare și, pe cale de consecință, admiterea cererii de suspendare a executării Autorizației de funcționare nr. x din 22.10.2019. A susținut recurentul-reclamant că instanța a aplicat greșit normele de drept material în ceea ce privește condițiile impuse pentru suspendarea executării actului administrativ. Astfel, în ceea ce privește cazul bine justificat, instanța a interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 când a reținut că doar încălcarea normelor de procedură administrativă pot conduce la suspendarea actului. Instanța a reținut greșit că motivele invocate prin cererea introductivă nu pot fi departajate, nefăcându-se distincție între motivarea cererii în anulare și a celei de suspendare. Este imposibil să existe motive de nelegalitate a actului administrativ și cu totul alte motive de suspendare, cele două cereri aflându-se într-o strânsă legătură. Instanța ar fi trebuit ca, pipăind fondul, să stabilească dacă există indicii de nelegalitate atât de evidente încât să conducă la suspendarea cauzei. Aceste motive, invocate în cererea de anulare, și probele depuse la dosar creează o puternică îndoială asupra prezumției de legalitate a actului administrativ, respectiv faptul că documentația ar fi trebuit să aibă la bază o adeverință prin care să facă dovada îndeplinirii criteriului demografic, că nu este îndeplinită condiția criteriului demografic, că dosarul dispus în vederea autorizării nu este complet și că documentele depuse de către beneficiarul autorizației sunt în afara termenului de valabilitate. Toate motivele de nelegalitate, printr-o verificare sumară, fac dovada arbitrariului deciziei administrației și sunt de natură a atrage anularea actului administrativ a cărui suspendare o solicită. Cel puțin la nivel de aparență a dreptului, argumentele sunt de natură a crea îndoială serioasă asupra legalității, suficientă pentru suspendarea actului. În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, a arătat recurentul că paguba iminentă vizează consecințele negative care se află într-un grad apropiat de conexitate cauzală cu executarea imediată a actului administrativ. După ce a făcut trimitere la jurisprudența instanței supreme și la doctrina de specialitate, recurentul a susținut că, în cauză, consecințele care se produc prin aglomerarea farmaciilor din Municipiul Vaslui sunt directe și imediate. Serviciul public farmaceutic va fi afectat în mod sigur prin înființarea unui număr mai mare de farmacii decât cel admis de lege. A mai apreciat că instanța, cunoscând amploarea fenomenului de autorizare a farmaciilor (7 farmacii în decurs de câteva luni), în mod inexplicabil a ales să ignore consecințele produse, concluzionând că nu poate ține seama de acest aspect pentru că s-ar fi opus conexarea dosarelor în instanță. Conexarea cauzelor ar fi avut ca efect îngreunarea soluționării pricinii, însă existența autorizațiilor și cauza contestării acestora este cunoscută și confirmată inclusiv de Ministerul Sănătății. A mai arătat recurentul că trebuie să se țină cont și de principiul proporționalității - echitate, rezonabilitate, just echilibru, față de interesul beneficiarului autorizației de funcționare și față de necesitatea preîntâmpinării perturbării previzibile grave a funcționării serviciului public farmaceutic, prevalând salvgardarea serviciului public farmaceutic.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind, în esență, că prima instanță a analizat toate criticile recurentului și a răspuns punctual motivelor indicate ca fiind cazuri justificate, în limita în care procedura suspendării actului administrativ o permite. 4.2. Intimata-pârâtă SC A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținera hotărârii recurate.

Decizia instanței de recurs Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 5.1. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. 5.2. Analizând situația concretă dedusă judecății, instanța de control judiciar constată că, prin sentința nr. 1098 din 29 octombrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă acțiunea reclamantului Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui de anulare a Autorizației de funcționare nr. x din 22.10.2019 emise de Ministerul Sănătății, ce face obiectul prezentei cereri de suspendare. Această sentință constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. În jurisprudența sa constată, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a statuat că o soluție de respingere a cererii de anulare a actului administrativ atacat reprezintă și o confirmare a prezumției de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere și conferă consistență concluziei că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004. 5.3. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, a prevenirii unei pagubei iminente, nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ. 5.4. Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, motiv pentru care recursul va fi respins ca nefondat, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.