ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1623/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din județul Vaslui a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și A. S.R.L. anularea autorizației de funcționare nr. x din data de 22.10.2019 precum și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia; suspendarea autorizației de funcționare până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal prin sentința nr. 365 din 22 martie 2021, a respins excepțiile nulității, a lipsei calității procesuale active și a lipsei interesului ca neîntemeiate, a respins cererea de suspendare a executării autorizației de funcționare ca neîntemeiată și a respins acțiunea în anulare formulată de către reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 365 din 22 martie 2021a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a exercitat recurs reclamantul Colegiul Farmaciștilor din județul Vaslui, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ. În dezvoltarea recursului a susținut că sentința atacată nu îndeplinește standardul de motivare impus de disp. art. 425 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., deoarece motivarea sentinței reprezintă o preluare ad literam a considerentelor sentinței civile nr. 1098/2020, pronunțată în Dosarul nr. x/2020 al CAB, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. Preluarea întocmai din hotărârea pronunțată, într-o cauză cu un grad extrem de mare de similitudine, fără ca prima instanță să realizeze o apreciere proprie a materialului probator și a problemei de drept deduse judecății, reprezintă o veritabilă nemotivare a sentinței primei instanțe. Din perspectiva disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant susține interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor de drept național și a dreptului Uniunii Europene. Principala critică de nelegalitate are în vedere emiterea autorizației de funcționare cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum această noțiune este reglementată de prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, interpretate prin Decizia nr. 768/2018 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a disp. art. 12 și art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008. Recurentul-reclamant consideră că raportarea criteriului demografic la numărul de persane ce figurează cu domiciliul pe raza mun. Vaslui, iar nu la numărul de persoane ce locuiesc efectiv pe raza municipiului (populația rezidentă) este greșită. Prima instanță pune semnul egalității între noțiunea de locuitor și aceea de persoană cu domiciliul pe raza unei localități, asumând că în lipsa unei definiții a locuitorului în Legea nr. 266/2008, cadrul normativ în materia evidenței populației își va găsi incidența și în ceea ce privește interpretarea art. 12 din Legea nr. 266/2008. Un astfel de raționament nu poate fi primit deoarece contravine în mod flagrant însuși scopului urmărit de legiuitor prin reglementarea criteriului demografic drept condiție esențială pentru autorizarea farmaciilor comunitare. În scopul identificării voinței reale a legiuitorului, recurentul-reclamant face trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 768/2014 din care se deduce că noțiunea de locuitor la care se referă art. 12 din Legea nr. 266/2008, privește numărul de persoane care locuiesc efectiv/real într-o localitate, iar nu numărul de persoane care au domiciliul stabilit pe raza localității, fără a locui în fapt la domiciliu. Aceeași concluzie, susține recurentul-reclamant, rezultă și din interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii Europene, respectiv a dispozițiile Regulamentului (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European și Consiliului, unde noțiunea de "populație rezidentă în mod obișnuit" desemnează toate persoanele care au reședința obișnuită într-un stat membru la momentul de referință, determinate în raport de faptul că au locuit la locul lor de reședință obișnuită o perioadă neîntreruptă de cel puțin 12 luni înainte de momentul de referință sau au sosit la locul lor de reședință obișnuită în cursul celor 12 luni precedente momentului de referință cu intenția de a rămâne pentru cel puțin un an. Aplicarea criteriului demografic în raport de numărul de persoane domiciliate pe raza unei localități conduce la disoluția rolului farmaciei și, în final, la lezarea ireversibilă a sistemului de sănătate publică. Autorizarea unui număr de farmacii cu mult mai mare decât nevoia reală a comunității conduce la migrarea farmaciștilor din zonele rurale limitrofe către municipiul Vaslui, expunerea populației din zonele urbane la o prezență agresivă a farmaciilor, nesocotirea standardelor deontologice în detrimentul atingerii unor obiective materiale. În acest sens, susține recurentul-reclamant, s-a pronunțat și CJUE în cauzele conexe C-570/07 și C-571/07. Criteriul demografic se impune a fi analizat prin adresa nr. x/29.05.2019 emisă de Primăria Vaslui în baza adresei nr. x/16.04.2019 a Direcției Județene de Statistică Vaslui, potrivit căreia populația rezidentă a mun. Vaslui la recensământul din anul 2011 a fost de 55.407 persoane. Interpretarea legii astfel cum a fost realizată de către prima instanță încalcă disp. art. 34 din Constituția României, ce protejează și garantează dreptul la ocrotirea sănătății publice. Recurentul-reclamant invocă și greșita interpretare și aplicare a disp. art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcționării farmaciei - 25.03.2019, avându-se în vedere că direcția județeană de sănătate publică avea în competență controlul privind conformitatea sau neconformitatea spațiului și nu Ministerul Sănătății. Elocvente în acest sens sunt disp. art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data de 25.03.2019, iar faptul că Ordinul nr. 962/2009 privind normele de punere în aplicare nu a fost pus în acord cu dispozițiile Legii nr. 266/2008, act juridic cu forță juridică superioară, nu poate fi imputat recurentului, iar intimatul nu se poate prevala de propria culpă de a nu fi modificat la timp legislația secundară. În același sens se poate considera că a intervenit o abrogare implicită a Ordinului nr. 962/2009, în temeiul căruia a fost realizat controlul privind conformitatea spațiului. Se mai arată că sentința atacată este pronunțată cu greșita interpretare a Normelor privind spațiul pentru care se eliberează autorizația de funcționare. Elocvente în acest sens sunt dispozițiile art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data depunerii autorizației de funcționare a farmaciei 25.03.2019. În esență arată că intimata nu se poate prevala de propria culpă de a nu fi modificat la timp legislația secundară, obligație care ii incumbă în mod direct și nemijlocit. 3.2. Pârâta A. S.R.L., în motivarea recursului incident, arată că în mod greșit instanța de fond nu a admis excepțiile invocate, respectiv excepția lipsei calității de reprezentant, a lipsei calității procesuale active și a lipsei de interes, astfel cum au fost detaliate pe larg prin cererea de recurs. Reclamanta, Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui nu este vătămată și nici nu a invocat vătămarea unui drept sau interes legitim, prin emiterea autorizației și nici nu invocă un drept sau un interes legitim al membrilor săi care să fi fost vătămat. Nu în ultimul rând, reclamanta nu poate reprezenta interesele farmaciilor sau interesul public. Reclamanta nu a indicat dreptul sau interesul legitim, care să aparțină într-adevăr membrilor săi (farmaciștilor) și pe care dorește să îl protejeze. Reclamanta nu poate formula acțiuni în care să susțină protejarea unor drepturi ce aparțin societăților comerciale ce dețin unități farmaceutice, acestea având posibilitatea de a își apăra singure drepturile. De asemenea, deși reclamanta a invocat protejarea unui interes general, interesul pacienților, aceasta nu este un organism social, ci unul profesional, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 586 din legea 95/2006. În concluzie reclamanta nu indică un interes determinat, legitim și personal al său, al membrilor săi și nici a populației. 3. Apărările formulate în cauză 3.1. A. S.R.L prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea recursului reclamantului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală. În esență, intimata-pârâtă a susținut că sentința recurată respectă cerințele legale de redactare și motivare, fiind respectate dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. În referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a arătat că sentința recurată este pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, respectiv cu aplicarea corectă a reglementărilor normative adoptate pentru stabilirea competenței de a efectua controlul de conformitate a spațiului unității farmaceutice pentru care se solicită autorizarea, precum și a normelor privind spațiul pentru care se eliberează autorizația de funcționare a farmaciei comunitare. A opinat intimata-pârâtă că în perioada suspendării activității farmaciei legea nu condiționează valabilitatea actului administrativ de păstrarea spațiului unității farmaceutice, fiind astfel dedusă, pe calea interpretării normative, disponibilitatea adresei pentru farmacia înființată prin actul dedus judecății. 3.2. Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea recursului incident formulat de intimata-pârâtă A. S.R.L, ca nefondat. 3.3. Ministerul Sănătății a formulat, la rândul său, întâmpinare față de recursul exercitat de reclamantul-reclamant, în cuprinsul căreia a invocat excepția nulității recursului pentru neindicarea unor critici de nelegalitate, limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Cu privire la primul motiv de casare a arătat că recurentul nu a demonstrat lipsa de coerență în raționamentul instanței de fond, astfel încât această critică este nefondată. În referire la cel de-al doilea motiv de recurs ce vizează faptul că sentința instanței de fond a fost dată cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum este acesta reglementat de art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, a susținut că în mod corect a reținut prima instanță faptul că, prin Legea nr. 266/2008 nu este definită noțiunea de locuitor, astfel încât instanța poate să aibă în vedere doar întreaga economie a prevederilor O.U.G. nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români și a prevederilor H.G. nr. 1375/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare unitară a dispozițiilor legale privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, din care reiese că evidența persoanelor se ține după principiul locului de domiciliu al acestora, domiciliul fiind adresa la care persoana fizică are locuința principală. 3.

Intimata U.A.T. Vaslui, prin întâmpinare, prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea recursului incident formulat de intimata-pârâtă A. S.R.L, ca nefundat arătând în esență că Primăria Municipiului Vaslui, nu a făcut altceva decât a răspunde la o solicitare de informații, în condițiile legii, în conformitate cu datele statistice pe care le deținea la acea data. 4. Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. În concluzie instanța de fond a încercat să dea o soluție unitară, în cauze identice. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Motivul de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmează să fie respins ca nefondat. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin autorizația de funcționare nr. x/22.10.2019 eliberată de pârâtul Ministerul Sănătății, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 144/2010, ale H.G. nr. 15/1991, ale Legii nr. 266/2008 și în baza documentației înaintate cu nr. x/5.04.2019 a fost autorizată funcționarea farmaciei comunitare denumită A. în municipiul Vaslui. Potrivit disp. art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei nr. 266/2008, înființarea unei farmacii comunitare în mediul urban se face în funcție de numărul de locuitori, dovedit prin adeverință eliberată de autoritatea administrației publice locale. Recurentul-reclamant consideră că interpretarea prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 s-a făcut cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum această noțiune este interpretată prin Decizia Curții Constituționale nr. 768/2014 și definită prin Regulamentul (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 20.11.2013 privind statisticile demografice europene. Înalta Curte reține că cele două acte invocate, decizia Curții Constituționale a României și Regulamentul UE, nu reprezintă norme de drept material, în sensul disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. . În legătură cu decizia Curții Constituționale se pune problema nesocotirii soluției și argumentelor referitoare la neconstituționalitatea dispozițiilor invocate, deoarece interpretarea legii este dată în competența instanțelor judecătorești. Se constată că prin Decizia nr. 768/2014, Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 12 și art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008, reținând că instituirea criteriului demografic nu încalcă libertatea economică, este necesară și proporțională, față de obiectivul de interes public urmărit de legiuitor. În același timp, prin decizia pronunțată, Curtea Constituțională nu a interpretat în niciun mod disp. art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei, mai mult a citat jurisprudența CJUE (parg. 17 și 18), inclusiv hotărârea menționată prin motivele de recurs, conform căreia fiecare stat membru al Uniunii Europene este liber să își proiecteze propriul sistem de protecție a sănătății publice. În același sens, Regulamentul (UE) 1260/2013 nu împiedică statul membru să adopte propriul act intern, care poate să fie mai strict sau mai larg decât cel cuprins în actul european, cum este O.U.G. nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor. Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 a fost realizată de către prima instanță în concordanță cu prevederile C. civ. și ale O.U.G. nr. 97/2005, persoana fizică fiind prezumată a locui în mod efectiv la adresa de domiciliu, noțiunea de "locuitor" fiind similară cu cea de "persoană domiciliată". Solicitarea ca Ministerul Sănătății să apeleze la datele statistice deținute de Direcția Județeană de Statistică Vaslui este eronată, având în vedere că prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008 obligă ca numărul de locuitori să fie dovedit prin adeverință emisă de autoritățile administrației publice locale, astfel cum s-a realizat în cauză. Din această perspectivă nu se poate invoca nesocotirea prevederilor art. 34 din Constituția României, ce protejează și garantează dreptul la ocrotirea sănătății publice, iar neconstituționalitatea textului de lege nu s-a pronunțat de către Curtea Constituțională. În ceea ce privește greșita interpretare și aplicare a disp. art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcționării farmaciei - 25.03.2019, respectiv necompetența Ministerului Sănătății de a verifica conformitatea spațiului, Înalta Curte constată că argumentele sunt nefondate. Se reține că cererea de autorizare, depusă la 25.03.2019 era reglementată de prevederile OMS nr. 962/2009, iar actul a fost abrogat expres la 24.04.2019. Până la această dată, O.U.G. nr. 58/2017, de modificare a Legii nr. 266/2008, obliga Ministerul Sănătății să emită ordinul pentru aplicarea modificărilor și completărilor aduse Legii farmaciei, însă acest ordin a fost emis la 24.04.2019, după depunerea cererii de autorizare la 25.03.2019. Potrivit disp. art. 3 alin. (2) din OMS nr. 444/2019, dosarele depuse înainte de intrarea în vigoare a acestui ordin, se soluționează potrivit legislației în vigoare la data depunerii. OMS nr. 444/2019 este în vigoare, nu a fost anulat de instanța competentă, este obligatoriu de urmat, astfel că nu se poate considera că a operat o abrogare implicită a OMS nr. 962/2009. Față de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat. În ceea ce privește recursul incident, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a soluționat în mod corect cele trei excepții. În ceea ce privește excepția lipsei calității de reprezentant, Președinta Colegiului Farmaciștilor din Județul Vaslui a fost în mod corespunzător mandatată să întreprindă demersuri precum acțiunea de față. În ceea ce privește lipsa calității procesuale active și a interesului se reține că recurenta reprezintă interesele atât ale membrilor săi, cât și ale populației în general, ocrotind dreptul acestora la sănătate publică, astfel că justifică atât calitatea, cât și interesul în cauză. Reclamantul Colegiul Farmaciștilor din județul Vaslui este o persoană juridică, cu buget și patrimoniu propriu, având capacitate de folosință și de exercițiu, potrivit art. 598 alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, iar printre atribuțiile acestuia se numără și apărarea demnității și promovarea drepturilor și intereselor membrilor săi în toate sferele de activitate; apărarea onoarei, libertății și independenței profesionale a farmacistului, precum și dreptul acestuia de decizie în exercitarea actului profesional; asigurarea respectării de către farmaciști a obligațiilor ce le revin față de pacient și de sănătatea publică, potrivit art. 589 lit. b) din aceeași lege. Astfel, în cauza de față, recurentul-reclamant invocă atât un interes legitim public, definit de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, dar și apărarea drepturilor farmaciștilor pe care îi reprezintă în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) și s) din aceeași lege. În materie administrativă, au calitatea de persoană vătămată, potrivit dispoziției legale invocate - art. 2 alin. (1) lit. a), și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Recurentul-reclamant reprezintă un astfel de organism social care invocă atât vătămarea interesului legitim public, cât și a drepturilor și intereselor legitime ale farmaciștilor pe care îi reprezintă și ale căror drepturi le apără și promovează potrivit art. 589 lit. b) din Legea nr. 95/2006. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile formulate de recurenți sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.