ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2944/2023

Ședința publică din data de 31 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 10.01.2020 pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și A. S.R.L., anularea autorizației de funcționare nr. x din data de 22.10.2019 precum și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia și suspendarea unei astfel de autorizații până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin sentința civilă nr. 366 din data de 22 martie 2021, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării autorizației de funcționare, ca neîntemeiată.

De asemenea, prima instanță a respins și acțiunea în anulare formulată de reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și A. S.R.L., ca neîntemeiată, și a obligat reclamantul la plata către pârâta A. S.R.L. a sumei de 4928,83 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocațial).

Împotriva sentinței civile menționate în punctul I.2 de mai sus, în ceea ce privește soluția de respingere ca neîntemeiată a cererii în anularea autorizației de funcționare nr. x din data de 22.10.2019 și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia, a declarat recurs reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, prin care, invocând prevederile art. 488, alin. (1), pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, având în vedere nemotivarea acesteia, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe învestite. În subsidiar, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, urmare rejudecării cauzei în fond, admiterea cererii în anulare, astfel cum aceasta a fost formulată și obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată pricinuite de soluționarea prezentei cauze.

În dezvoltarea recursului, reclamantul a susținut, în esență, că sentința atacată nu îndeplinește standardul de motivare impus de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., deoarece motivarea sentinței reprezintă o preluare ad literam a considerentelor sentinței civile nr. 1098/2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020 al Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

În opinia recurentului, preluarea întocmai, din hotărârea pronunțată, într-o cauză cu un grad extrem de mare de similitudine, fără ca prima instanță să realizeze o apreciere proprie a materialului probator și a problemei de drept deduse judecății, reprezintă o veritabilă nemotivare a sentinței primei instanțe.

Din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a învederat că soluția primei instanțe este rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a dispozițiilor de drept național și unional.

Principala critică de nelegalitate evocată în memoriul de recurs are în vedere emiterea autorizației de funcționare cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum această noțiune este reglementată de prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, interpretate prin Decizia nr. 768/2018 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 și art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008.

Recurentul-reclamant a apreciat că raportarea criteriului demografic la numărul de persoane ce figurează cu domiciliul pe raza municipiului Vaslui, iar nu la numărul de persoane ce locuiesc efectiv pe raza UAT (populația rezidentă) este greșită.

Recurentul a criticat demersul primei instanțe de a pune semnul egalității între noțiunea de locuitor și aceea de persoană cu domiciliul pe raza unei localități, asumând că în lipsa unei definiții a locuitorului în Legea nr. 266/2008, cadrul normativ în materia evidenței populației își va găsi incidența și în ceea ce privește interpretarea art. 12 din Legea nr. 266/2008.

Recurentul a argumentat în sensul că un astfel de raționament nu poate fi primit deoarece contravine în mod flagrant însuși scopului urmărit de legiuitor prin reglementarea criteriului demografic drept condiție esențială pentru autorizarea farmaciilor comunitare.

În scopul identificării voinței reale a legiuitorului, recurentul-reclamant a făcut trimitere la Decizia Curții Constituționale nr. 768/2014 din care se deduce că noțiunea de locuitor la care se referă art. 12 din Legea nr. 266/2008, privește numărul de persoane care locuiesc efectiv/real într-o localitate, iar nu numărul de persoane care au domiciliul stabilit pe raza localității, fără a locui în fapt la domiciliu.

În opinia recurentului, aceeași concluzie ar rezulta și din interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii Europene, respectiv a dispozițiilor Regulamentului (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European și Consiliului, unde noțiunea de "populație rezidentă în mod obișnuit" desemnează toate persoanele care au reședința obișnuită într-un stat membru la momentul de referință, determinate în raport de faptul că au locuit la locul lor de reședință obișnuită o perioadă neîntreruptă de cel puțin 12 luni înainte de momentul de referință sau au sosit la locul lor de reședință obișnuită în cursul celor 12 luni precedente momentului de referință cu intenția de a rămâne pentru cel puțin un an.

Aplicarea criteriului demografic în raport de numărul de persoane domiciliate pe raza unei localități conduce la disoluția rolului farmaciei și, în final, la lezarea ireversibilă a sistemului de sănătate publică.

Autorizarea unui număr de farmacii cu mult mai mare decât nevoia reală a comunității conduce la migrarea farmaciștilor din zonele rurale limitrofe către municipiul Vaslui, expunerea populației din zonele urbane la o prezență agresivă a farmaciilor, nesocotirea standardelor deontologice în detrimentul atingerii unor obiective materiale.

În acest sens, recurentul-reclamant a evocat hotărârea pronunțată de CJUE în cauzele conexe C-570/07 și C-571/07.

În opinia recurentului, criteriul demografic se impunea a fi analizat în raport de datele furnizate de adresa nr. x/29.05.2019, emisă de Primăria Vaslui în baza adresei nr. x/16.04.2019 a Direcției Județene de Statistică Vaslui, potrivit căreia populația rezidentă a municipiului Vaslui la recensământul din anul 2011 a fost de 55.407 persoane.

Printr-un alt set de argumente, recurentul a apreciat că interpretarea legii, astfel cum a fost realizată de prima instanță, este în discordanță cu prevederile art. 34 din Constituția României, ce protejează și garantează dreptul la ocrotirea sănătății publice.

Totodată, recurentul-reclamant a invocat și greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcționării farmaciei – 08.04.2019, avându-se în vedere că direcția județeană de sănătate publică avea în competență controlul privind conformitatea sau neconformitatea spațiului și nu Ministerul Sănătății.

A mai susținut recurentul că aspectul potrivit căruia Ordinul nr. 962/2009 privind normele de punere în aplicare nu a fost pus în acord cu dispozițiile Legii nr. 266/2008, act juridic cu forță juridică superioară, nu poate fi imputat recurentului, intimatul neputându-se prevala de propria culpă de a nu fi modificat la timp legislația secundară. De asemenea, recurentul a argumentat și în sensul unei abrogări implicite a Ordinului nr. 962/2009.

S-a mai arătat, în memoriul de recurs, că sentința atacată a fost pronunțată cu greșita interpretare a dispozițiilor art. 14 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008 și a art. 18-23 din Normele privind înființarea, organizarea și funcționarea unităților farmaceutice, aprobate prin OMS nr. 444/2019.

4.1. Prin întâmpinarea depusă, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a invocat, în principal, excepția nulității recursului pentru neindicarea unor critici de nelegalitate limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Cu privire la primul motiv de casare a arătat că recurentul nu a demonstrat lipsa de coerență în raționamentul instanței de fond, astfel încât această critică este nefondată.

În referire la cel de-al doilea motiv de recurs, ce vizează faptul că sentința instanței de fond a fost dată cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum este acesta reglementat de art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, intimatul a susținut că în mod corect a reținut prima instanță faptul că, prin Legea nr. 266/2008, nu este definită noțiunea de locuitor, astfel încât instanța poate să aibă în vedere doar întreaga economie a prevederilor O.U.G. nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români și a prevederilor H.G. nr. 1375/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare unitară a dispozițiilor legale privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, din care reiese că evidența persoanelor se ține după principiul locului de domiciliu al acestora, domiciliul fiind adresa la care persoana fizică are locuința principală.

4.2. În cauză a formulat întâmpinare și intimata-pârâtă societatea A. S.R.L., prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii prin care s-a dispus respingerea capătului de cerere privitor la anularea actului administrativ reprezentat de autorizația de funcționare nr. x din 22.10.2019 emisă de Ministerul Sănătății.

Prin apărările formulate, intimata a învederat că, în mod contrar celor evocate de recurent, sentința civilă nr. 366/22.03.2021 îndeplinește toate condițiile de legalitate prevăzute de art. 425 C. proc. civ., fiind amplu și temeinic motivată sub toate aspectele cu care instanța a fost învestită.

În ceea ce privește evocarea, de către recurent, a Deciziei nr. 768/2014 a Curții Constituționale, intimata a argumentat în sensul că o astfel de decizie nu are aplicabilitate în cauza pendinte, întrucât tratează o chestiune cu totul diferită, respectiv regulile de concurență din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, precum și prevederile constituționale cuprinse în art. 45, referitor la libertatea economică și ale art. 135 alin. (2) lit. a) privind obligația statului de a asigura libertatea comerțului, protecția concurenței loiale și crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție.

De asemenea, intimata a învederat că, din perspectiva criteriului demografic, în mod corect prima instanță s-a raportat la numărul persoanelor domiciliate pe raza Mun. Vaslui, întrucât art. 12 din Legea nr. 266/2008 nu distinge între cetățenii care locuiesc sau nu efectiv la o anumită adresă, neprevăzând criterii precum cele evocate de recurent, privind desfășurarea sau nu a unor activități sporadice, sau dacă astfel de persoane fac parte sau nu din populația activă, or dacă sunt sănătoase sau bolnave.

Făcând trimitere la elemente ale materialului probator administrat în cauză, intimata – pârâtă a învederat că, în virtutea prevederilor art. 2, 3 și 11 din O.U.G. nr. 97/2005, adeverința administrației publice locale, emisă pe baza informațiilor furnizate de o autoritate publică cu competențe în domeniul evidenței populației creează o oglindă a persoanelor care și-au stabilit domiciliul pe raza mun. Vaslui, fiind un act emis cu stricta respectare a legii.

Din perspectiva argumentului invocat de către recurent, potrivit căruia noțiunea de locuitor nu va putea fi suplinită prin noțiunea de domiciliat, fiind invocat în susținere Regulamentul UE nr. 1260/2013, intimata a apreciat că recurentul a omis să analizeze dispozițiile art. 2 lit. d) din Regulamentul UE 1260/2013 potrivit cărora: "În cazul în care nu se pot determina circumstanțele descrise la punctele (i) sau (ii), "reședință obișnuită" poate însemna locul domiciliului legal sau înregistrat, cu excepția cazului de la art. 4".

Privitor la argumentele recurentului ce au vizat maniera de aplicare a prevederilor art. 10 din Legea 266/2008 și a OMS nr. 444/2019, intimata a apreciat că raționamentul primei instanțe, conform căruia nu există nicio normă care să prevadă sancțiunea nulității autorizației de funcționare pentru depunerea cererii în mod greșit la o altă autoritate publică decât cea competentă, existând, în mod evident posibilitatea îndreptării cererii greșit adresate, reflectă o corectă aplicare a normelor legale.

Totodată, intimata a învederat că nu se poate achiesa la punctul de vedere al reclamantului în sensul că în cauză ar fi trebuit să fie aplicate în mod direct prevederile art. 10 alin, (3) și (5) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 444/2019, întrucât Ordinul nu poate fi aplicat anterior datei intrării în vigoare, respectiv 24.04.2019. Ca atare, prin soluționarea cererii de autorizare în baza Ordinului nr. 952/2009 nu au fost încălcate prevederile Legii nr. 266/2008, ci s-a făcut aplicarea lor, astfel cum au fost modificate și completate succesiv, fiind deci nefondată susținerea privind necompetența funcționarilor inspectori din cadrul Ministerului Sănătății de a efectua controlul de conformitate asupra spațiului.

Prin răspunsurile depuse în cauză de recurentul-reclamant Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui față de ambele întâmpinări, acesta a solicitat respingerea excepției nulității recursului și înlăturarea apărărilor formulate de intimați, drept neîntemeiate, recurentul evocând, prin răspunsul la întâmpinarea A. S.R.L., și incidența, în cauza pendinte, a efectelor puterii de lucru judecat atașată deciziei nr. 1170/2020 a Curții de Apel București, ce a vizat anularea autorizație pe criteriu demografic.

6.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 5 ianuarie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 5 aprilie 2023, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru data de 31 mai 2023.

6.2. La data de 5 aprilie 2023, recurentul-reclamant Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, fiind format, în temeiul prevederilor Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dosarul asociat nr. x/2020 Prin intermediul unei astfel de cereri, recurentul-reclamant a solicitat și suspendarea judecării dosarului nr. x/2020, până la soluționarea, de către Curtea Constituțională, a excepției de neconstituționalitate.

6.3 Prin încheierea de ședință din data de 5 aprilie 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății.

II. Soluția instanței asupra cererii de suspendare

Examinând cererea formulată de recurentul - reclamant Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, privind suspendarea judecării dosarului pendinte până la soluționarea, de către Curtea Constituțională, a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, Înalta Curte apreciază că dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. nu sunt aplicabile în cazul unui incident procedural, cum este excepția de neconstituționalitate, pentru a cărei soluționare se urmează o procedură distinctă.

Excepția de neconstituționalitate nu este o altă cauză civilă referitoare la existența sau inexistența unui drept de care să depindă soluționarea cauzei, ci este calea procedurală prevăzută de Legea nr. 47/1992 pentru controlul conformității legii aplicabile cauzei cu normele constituționale.

În cazul admiterii excepției de neconstituționalitate, remediul pentru soluționarea cauzei în baza textului de lege declarat neconstituțional este revizuirea prevăzută de art. 509 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ.

Pe cale de consecință, Înalta Curte va respinge cererea formulată de recurentul - reclamant Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, privind suspendarea judecării recursului ce face obiectul cauzei pendinte, ca neîntemeiată.

III. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui este fondat, pentru următoarele considerente:

Un prim motiv de recurs invocat de recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dată fiind, în accepțiunea titularului căii de atac, încălcarea, de către prima instanță, a prevederilor art. 6 din Convenția EDO și art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., iar criticile subsumate de recurentul – reclamant unui astfel de caz de casare sunt apreciate de instanța de control judiciar ca fiind fondate, în următoarele limite.

Înalta Curte reține că exigența motivării hotărârii judecătorești este o garanție a caracterului echitabil al procedurii și împotriva arbitrariului instanței, fiind reglementată de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Potrivit acestui text de lege, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Or, mențiunile din cuprinsul filei 28 a sentinței atacate creează un dubiu în privința unei analize efective a cererii de chemare în judecată formulate de recurentul – reclamant în cauza pendinte, câtă vreme acestea vizează o cercetare a legalității altei autorizații de funcționare (autorizația nr. x/16.10.2019 aferentă farmaciei autorizate sub nr. x/15.04.2013, cu referire și la autorizația nr. x/16.10.2019) față de cea ce face obiectul cauzei pendinte (autorizația de funcționare nr. x din data de 22.10.2019). De asemenea, Înalta Curte observă și mențiunile din fila x a sentinței a sentinței, referitoare la o întâmpinare ce ar fi fost depusă în cauză de o societate B. S.R.L. (societate ce nu este parte în cauza pendinte) precum și mențiunile de la fila x a sentinței ce se referă la situația de fapt privind practica societății B. S.R.L., iar nu a societății A. S.R.L.

Deși existența unui anumit grad de similaritate între argumentele ce tratează în special repere teoretice și de interpretare a normelor legale nu poate echivala, per se, cu o necercetare sau o cercetare superficială a fondului cauzei (câtă vreme o atare tehnică de formulare a acestui tip de considerente, ce este utilizată și în redactarea hotărârilor pronunțate de curțile de justiție europene, precum CJUE și CEDO, face parte din categoria tehnicilor menite a contribui la atingerea dezideratului asigurării unei practici judiciare unitare a instanțelor de judecată), în cauza pendinte, aspectele învederate în paragrafele anterioare evidențiază o necercetare efectivă a situației de fapt aferente emiterii autorizației de funcționare nr. x din data de 22.10.2019.

În jurisprudența sa constantă, instanța supremă a stabilit că "că motivarea hotărârii constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu judecătoresc, precum și singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului."

Or, în cauza pendinte hotărârea instanței de fond nu cuprinde motive care să evidențieze o dezlegare a aspectelor de fapt arătate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare la situația concretă a emiterii autorizației de funcționare nr. x din data de 22.10.2019, motiv pentru care Înalta Curte reține incidența cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ. și apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, soluție de natură a nu priva părțile de un grad de jurisdicție.

Justificarea acestei soluții rezidă și în împrejurarea că nedezlegarea, de către prima instanță, a aspectelor de fapt deduse în mod concret analizei în cauza pendinte împiedică instanța de recurs să verifice caracterul fondat al restului motivelor de casare și argumentelor invocate de recurent prin calea de atac promovată, neputându-se realiza o analiză concretă a aspectelor subsumate motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui, va casa sentința civilă nr. 366 din data de 22 martie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond urmează să analizeze acțiunea reclamantului în raport de aspectele de fapt și temeiurile legale invocate, dar și de cele expuse în memoriul de recurs, să valorifice toate apărările și susținerile părților și toate înscrisurile depuse la dosar, în vederea asigurării accesului la dublul grad de jurisdicție.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecării cauzei, formulată de recurentul - reclamant.

Admite recursul declarat de reclamantul Colegiul Farmaciștilor din Județul Vaslui împotriva sentinței civile nr. 366 din data de 22 martie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 31 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.