ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1305/2015

Stabilirea cadrului procesual Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului și com. Pogăceaua, anularea Deciziei nr. 15A/6097/CA din 08 august 2011, precum și anularea în parte a H.G. nr. 580/2009, publicată în M. Of. al României nr. 532/2009, vizând trecerea în domeniul public al com. Pogăceaua a terenului în suprafața totală de 67,44 ha, teren pe care sunt amplasate activele amenajării piscicole, din care luciu de apă 64,87 ha și 2,5 ha aferent acestei amenajări, imobile aflate pe teritoriul administrativ al localității Văleni. În întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității în ceea ce privește primul capăt de cerere și excepția tardivității în ceea ce privește capătul doi de cerere. Pe fond, a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată.

Soluțiile pronunțate în primul ciclu procesual; Curtea de Apel Târgu Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 52 din 09 martie 2012, a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a adresei din 08 august 2011 emisă de Secretariatul General al Guvernului și ca tardiv formulată cererea de anulare a H.G. nr. 580/2009. La pronunțarea soluției, curtea de apel a avut în vedere următoarele considerente: - Adresa din 08 august 2011 nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ci reprezintă răspunsul Secretariatul General al Guvernului la plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva H.G. nr. 580/2009. - Reclamanta nu a formulat cererea de anulare a H.G. nr. 580/2009 - act administrativ unilateral cu caracter individual - în termenul prevăzut de art. 11 din legea anterior arătată, respectiv cel de 6 luni de la data de 26 mai 2009, dată la care actul a fost publicat în M. Of. al României nr. 532/2009. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Decizia nr. 7423 din 26 noiembrie 2013, a admis recursul declarat de reclamanta SC A. SRL, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. În motivarea soluției, instanța de control judiciar a reținut următoarele: - Pentru o bună administrare a actului de justiție era necesară introducerea în cauză a beneficiarului actului administrativ contestat, respectiv com. Pogăceaua, în temeiul dispozițiilor art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. - Abordarea primei instanțe în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 11 alin. (1) și (2) din legea aflată în discuție este greșită: termenul pentru formularea acțiunii în anularea H.G. nr. 580/2009 curge de la momentul la care partea interesată - care nu este beneficiar al actului - a luat cunoștință de acesta, după cum a statuat și instanța constituțională, prin decizia nr. 316/2008; din actele dosarului, rezultă că reclamanta a aflat de existența actului administrativ la data de 10 februarie 2011 și a formulat acțiunea la data de 29 august 2011, în interiorul termenului legal. Ca atare, instanța de trimitere urmează să se pronunțe asupra fondului litigiului.

Hotărârea Curții de Apel din cel de-al doilea ciclu procesual În fond după casare, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 70 din 20 mai 2014: - a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei SC A. SRL, precum și excepția lipsei de interes, excepții invocate în întâmpinare; - a admis acțiunea reclamantei și a anulat Decizia nr. 15A/6097/CA din 08 august 2011, precum și H.G. nr. 580/2009, în privința dispoziției vizând includerea în domeniul public al Comunei Pogăceaua a terenului în suprafața totală de 67,44 ha, teren pe care sunt amplasate activele amenajării piscicole, din care luciu de apă 64,87 ha și 2,5 ha aferent acestei amenajări. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 3.1. Terenul în litigiu, în suprafață de 67,44 ha, pe care sunt amplasate activele amenajării piscicole din care luciu de apă 64,87 ha și 2,5 ha teren aferent acestei amenajări, situat pe teritoriul administrativ al localității Văleni, s-a aflat în proprietatea publică a Statului Român și în administrarea B. până la data de 09 iunie 2010 și, ulterior acestei date, în administrarea C. Această nouă titulară a dreptului de administrare încheie un contract de concesiune prin atribuire directă la data de 05 ianuarie 2011 cu reclamanta, prin care îi atribuie dreptul de concesiune pe o perioadă de 49 de ani asupra suprafeței totale de 67,44 ha teren pe care sunt amplasate activele amenajării piscicole (filele 78-92 dosar). În executarea acestui contract se încheie procesul verbal de punere în posesie din 23 martie 2011 prin care reclamanta a intrat în posesia acestui teren. În speța de față nu au fost respectate prevederile art. 9 din Legea nr. 213/1998, deoarece nu există nicio hotărâre de Guvern care să aibă ca obiect trecerea bunului din domeniu public al Statului în domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale com. Pogăceaua. H.G. nr. 580/2009, pentru modificarea și completarea H.G. nr. 964/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Mureș este o hotărâre de atestare a domeniului public al Județului Mureș, emisă în temeiul prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, și nu o hotărâre de trecere din domeniul public al statului în cel al unității administrativ-teritoriale, emisă în temeiul prevederilor art. 9 din aceeași lege. O astfel de hotărâre de atestare a apartenenței imobilului în litigiu la domeniul public al unității administrativ teritoriale, com. Pogăceaua, putea fi emisă doar ulterior trecerii acestui bun din domeniul public al Statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale, printr-o hotărâre de Guvern având acest obiect. În consecință, hotărârea de atestare, în lipsa hotărârii de trecere, a fost emisă cu încălcarea dreptului de proprietate publică a Statului și, implicit, a dreptului de concesiune al reclamantei, drept de concesiune dobândit în mod legal în baza contractului încheiat cu titularul dreptului de administrare, respectiv C. 3.2. Calitatea procesuală activă și interesul reclamantei în formularea cererii rezultă din faptul că aceasta este titularul dreptului de concesiune asupra terenului litigios, drept încălcat prin actul administrativ atacat. În condițiile în care dreptul de proprietate publică a Statului asupra imobilului n-a încetat, prin trecerea proprietății în patrimoniul Unității Administrativ Teritoriale com. Pogăceaua, reclamanta a fost titulara dreptului de concesiune atât la data emiterii H.G. nr. 580/2009 (13 mai 2009) - fiind continuatoarea în drepturi a concesionării prin contractul încheiat în 05 iulie 2002 -, cât și în prezent, în temeiul contractului de concesiune nr. 5/05 ianuarie 2011, încheiat cu noul titular al dreptului de administrare, respectiv C.

Recursurile declarate de pârâții Guvernul României și com. Pogăceaua; 4.1. În recursul său, pârâtul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească; (i) Prima instanță a dispus în mod neîntemeiat anularea Deciziei nr. 15A/6097/CA din 08 august 2011, în condițiile în care aceasta nu întrunește elementele caracteristice ale actului administrativ ce poate fi atacat în fața instanței de contencios administrativ, în sensul că nu produce efecte juridice, adică nu dă naștere la drepturi și obligații între părți. (ii) H.G. nr. 580/2009 a fost adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituția României și ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, pe baza unei documentații întocmite legal de către autoritățile publice cu competențe în domeniu. Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998 și Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorități administrativ-teritoriale se întocmește de către comisiile special constituite în acest sens, în fiecare unitate administrativ-teritorială și se însușește prin hotărârea autorității publice a unităților respective, urmând ca apartenența la domeniul respectiv al bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului. Consiliul Județean Mureș, conform competențelor conferite de Legea nr. 213/1998, a centralizat inventarele, așa cum au fost înaintate de către Consiliile Locale de pe raza județului Mureș și le-a transmis Guvernului României - Ministerului Administrației și Internelor, pentru a face obiectul unei hotărâri de Guvern, lucru concretizat prin H.G. nr. 964/2002. Oportunitatea adoptării actului administrativ contestat rezultă din următoarele aspecte: - După momentul atestării domeniului public al județului Mureș au intervenit modificări și completări la nivelul unor unități administrativ-teritoriale, printre care și com. Pogăceaua, și a fost necesară reactualizarea acestuia. La nivelul acestor unități administrativ-teritoriale, autoritățile administrației publice locale au avut în vedere promovarea unor proiecte integrate pentru introducerea sau modernizarea sistemelor de alimentare cu apa și canalizare, construirea, respectiv, modernizarea unor obiective administrative și social-culturale (sedii primarii, cămine culturale, centre de îngrijire și asistență socială), asfaltarea sau pietruirea unor străzi și drumuri comunale. Astfel, s-a procedat la identificare suprafețelor de teren pe care urmează a se realiza investiții publice, precum și la inventarierea și măsurarea drumurilor și străzilor ce urmau a fi modernizate. În acest sens, comisiile constituite au format propuneri de abrogare, modificare și completare în inventarele bunurilor care aparțin domeniului public al comunelor ca urmare a situațiilor nou apărute. Domeniul public al com. Pogăceaua a suferit modificări și prin reclasificarea unor drumuri vicinale în drumuri comunale, în baza H.G. nr. 1233/2007. Modificările și completările intervenite, însușite prin hotărâri ale consiliilor locale și centralizate conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, cu modificările și completările ulterioare, erau necesare în vederea accesării D. măsura 3.2.2.-„renovarea, dezvoltarea satelor, îmbunătățirea serviciilor de bază pentru economia și populația rurală și punerea în valoare a moștenirii rurale”, iar unul din criteriile de eligibilitate pentru investițiile propuse spre finanțare este acela ca terenurile pe care se realizează să facă parte din domeniul public al unității administrativ-teritoriale. (i) H.G. nr. 580/2009 nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unității administrativ-teritoriale, efectul său juridic este doar de atestare a regimului juridic diferențiat de regimul juridic al proprietății private ce aparține tot unității administrativ-teritoriale. (ii) Guvernul nu are abilitatea legală de a inventaria el însuși bunurile din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale și nici de a modifica într-un fel sau altul inventarele întocmite de comisia locală (sau județeană) de inventariere, astfel cum acestea au fost aprobate prin hotărâre a consiliului local ori județean. În lipsa unei astfel de hotărâri, intervenția Guvernului asupra inventarelor, în sensul adăugirii sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfințită prin Constituția României, republicată, și prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și o depășire a atribuțiilor conferite prin Legea nr. 213/1998. 4.2. În recursul său, pârâta com. Pogăceaua a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ., recurenta a arătat că instanța de fond a interpretat greșit probele administrate în cauză și a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. În dezvoltarea motivelor de recurs, partea a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească: - Prezenta acțiune în contencios administrativ este tardiv formulată, în condițiile în care intabularea dreptului de proprietate asupra imobilului s-a făcut în anul 2009, iar aceasta a fost înregistrată pe rolul instanței la data de 29 august 2011. - Intimata-reclamantă nu are calitate procesuală activă și nici interes în formularea prezentei acțiuni. La data încheierii contractului de concesiune din 05 ianuarie 2011 între C., în calitate de concedent, și intimata-reclamantă, în calitate de concesionar, imobilul ce a făcut obiectul contractului se afla în proprietatea com. Pogăceaua. Activele amenajării piscicole ale intimatei-reclamante nu se află pe terenul în litigiu. În urma desființării Cooperativei Agricole de Producție, în cursul anului 1990, terenul în suprafață de 67,44 ha teren aflat la acea vreme în proprietatea Statului Român, a fost dat în administrare Agenției Domeniului Statului aflată în subordinea Ministerului Agriculturii, până în cursul anului 2000. Ca urmare a apariției Legii nr. 1/2000, foștii proprietari au formulat cereri de reconstituire a dreptului de proprietate pe terenurile respective, situație în care Comisia locală de Fond Funciar Pogăceaua a solicitat B. și E. punerea în posesie pe terenurile respective a persoanelor îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate. Cererea Comisiei de Fond Funciar a fost avizată favorabil de către cele două instituții mai sus menționate astfel că, prin actualizarea anexei nr. 39 la Legea nr. 1/2000, s-a dispus reconstituirea, dreptului de proprietate pentru suprafața de 45,70 ha teren luciu de apă în favoarea foștilor proprietari și pentru suprafața de 10,12 ha teren în favoarea Consiliului Locul Pogăceaua. Față de această situație, la data de 30 aprilie 2001, Comisia Speciala pentru întocmirea inventarului bunurilor aparținând domeniului public al com. Pogăceaua a cuprins în anexa nr 69 acest imobil, trecându-l în domeniul public al comunei, însă cu situație juridică neclarificată, întrucât existau cereri de reconstituire a dreptului de proprietate formulate de foștii proprietari. În cursul anului 2001, între Consiliul Local Pogăceaua, Consiliul Local Saulia și persoanele beneficiare în reconstituirea dreptului de proprietate asupra suprafeței de teren în discuție s-a convenit acordarea unor alte suprafețe de teren în schimb, tocmai pentru ca acest teren aflat sub luciu de apă să intre în exploatarea Consiliului Local Pogăceaua. Prin urmare, aceste persoane au fost puse în posesie pe alte terenuri (in echivalent) din patrimoniul recurentei, cu condiția ca terenul din litigiu să rămână în exploatarea Consiliului Local Pogăceaua. În urma apariției Legii nr. 213/2008, în cadrul Consiliului Local al com. Pogăceaua s-a constituit comisia specială care a procedat la inventarierea bunurilor ce făceau parte din domeniul public al comunei, iar inventarele efectuate au fost însușite prin Hotărârii Consiliului Local nr. 16 din 10 aprilie 2009, Hotărârii Consiliului Local nr. 1 din 08 ianuarie 2009, fiind centralizate de către Consiliul Județean și înaintate Guvernului României pentru emiterea hotărârii care să ateste apartenența acestor bunuri la domeniul public local. După adoptarea H.G. nr. 580/2009 a fost intabulat dreptul de proprietate al Comunei Pogăceaua în cartea funciară.

Apărările formulate de intimata SC A. SRL; Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate pentru argumentele prezentate la filele 20-35 dosar Înalta Curte de Casație și Justiție. I. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului; Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți și a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante; Intimata-reclamantă SC A. SRL a investit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect anularea Deciziei nr. 15A/6097/CA din 08 august 2011 emisă de Secretariatul General al Guvernului și a H.G. nr. 580/2009, publicată în M. Of. al României nr. 532/2009, vizând includerea în domeniul public al com. Pogăceaua a imobilului teren în suprafața totală de 67,44 ha, teren pe care sunt amplasate activele amenajării piscicole, din care luciu de apă 64,87 ha și 2,5 ha aferent acestei amenajări. Prima instanță a admis acțiunea, pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.3 din decizia de față. Această soluție este corectă și este împărtășită de instanța de control judiciar. Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză prin prima dispozițiilor legale incidente și răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriilor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: 1.1. Referitor la recursul formulat de pârâtul Guvernul României; (i) Critica privind greșita soluționare a excepției inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea Deciziei nr. 15A/6097/CA din 08 august 2011 este nefondată. Principalul argument juridic invocat de recurent se referă la faptul că decizia nu întrunește elementele caracteristice ale actului administrativ ce poate fi atacat în fața instanței specializate, ci reprezintă doar răspunsul la plângerea prealabilă formulată de intimată cu privire la H.G. nr. 580/2009. Înalta Curte reține faptul că, în primul ciclu procesual, a fost soluționată în mod irevocabil această excepție, în sensul respingerii sale, iar în raport de dispozițiile art. 315 C. proc. civ., aceasta nu mai poate fi reiterată. (ii) Critica referitoare la greșita aplicare a prevederilor art. 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică este nefondată. Terenul în litigiu, în suprafață de 67,44 ha, pe care sunt amplasate activele amenajării piscicole, din care luciu de apă 64,87 ha și 2,57 ha teren aferent acestei amenajări, situat pe teritoriul administrativ al localității Văleni, s-a aflat în proprietatea publică a Statului Român și în administrarea B. până la data de 09 iunie 2010, aspect de altfel necontestat de către autoritățile recurente. Prin contractul de concesiune din 05 iulie 2002, B., în calitate de titular al dreptului de administrare, a concesionat terenul în suprafață totală de 71,26 ha (din care face parte și suprafața de 67,44 ha) în favoarea SC F. SA, pe durata de 49 ani (filele 54-62 vol. I dosar fond). Prin Hotărârea nr. 1 din 06 martie 2009 a Adunării Generale Extraordinare a Acționarilor, SC F. SA s-a divizat prin desprinderea unor părți din patrimoniul său și transmiterea acestora către noile societăți comerciale, respectiv SC A. SRL și SC G. SRL. În urma divizării, concesiunea terenului care cuprinde amenajarea piscicolă a revenit intimatei, așa cum rezultă și din Protocolului de predare-primire patrimoniu Cristești, încheiat la data de 11 martie 2009 (filele 31-34 vol. II dosar fond). Prin adresa din 10 iunie 2010, B. a comunicat intimatei faptul că a predat terenul în suprafață de 65,06 ha, teren aflat anterior în administrarea SC G. SRL, C., prin procesul-verbal de predare-primire din 29 iunie 2010 (fila 74-76 dosar fond). Prin contractul de concesiune - atribuire directă din 05 ianuarie 2011, C., în calitate de concedent, a concesionat prin atribuire directă terenul în suprafață totală de 67,44 ha în favoarea intimatei SC A. SRL, pe durata de 49 ani (filele 78-89 vol. I dosar fond). În executarea contractului anterior nominalizat, s-a încheiat procesul-verbal de punere în posesie nr. 1444 din 23 martie 2011 prin care intimata a intrat în posesia imobilului (fila 94 vol. I dosar fond). Conform art. 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică: ”Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.” În speța de față, după cum în mod corect a reținut și prima instanță, nu există o hotărâre a Guvernului emisă în baza dispoziției legale anterior citate prin care să se fi dispus trecerea imobilului teren aflat în litigiu din domeniul public al statului în domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale com. Pogăceaua. H.G. nr. 580/2009, pentru modificarea și completarea H.G. nr. 964/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Mureș este o hotărâre de atestare a domeniului public al Județului Mureș, emisă în temeiul prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, și nu o hotărâre de trecere a imobilului aflat în discuție din domeniul public al statului în cel al unității administrativ-teritoriale, conform prevederilor art. 9 din aceeași lege. O astfel de hotărâre de atestare a apartenenței imobilului în litigiu la domeniul public al unității administrativ teritoriale com. Pogăceaua putea fi emisă doar ulterior trecerii acestui bun din domeniul public al Statului în cel al unității administrativ teritoriale, printr-o hotărâre de Guvern având acest obiect. Prin urmare, este corectă concluzia exprimată de judecătorul fondului în sensul că, prin emiterea actului administrativ dedus judecății, au fost încălcate prevederile art. 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică și, implicit, dreptul de proprietate publică a statului. 1.2. Referitor la recursul formulat de pârâta com. Pogăceaua; (i) Critica privind greșita soluționare a excepției tardivității acțiunii nu poate fi primită de către instanța de control judiciar. În concret, Înalta Curte reține faptul că, în primul ciclu procesual, a fost soluționată în mod irevocabil această excepție, în sensul respingerii sale, iar în raport de dispozițiile art. 315 C. proc. civ., aceasta nu mai poate fi reiterată. (ii) Este nefondată critica recurentei în legătură cu lipsa calității procesuale active a intimatei și a interesului acesteia în promovarea prezentei acțiuni. După cum s-a prezentat anterior, intimata era titulara dreptului de concesiune asupra terenului la momentul emiterii H.G. nr. 580/2009, respectiv 13 mai 2009. (iii) Intabularea dreptului de proprietate asupra terenului în cartea funciară, după adoptarea H.G. nr. 580/2009, în favoarea recurentei nu prezintă nicio relevanță juridică, în condițiile în care nu există actul ce trebuia emis în baza art. 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs; În consecință, din cele expuse la pct. II.1, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursurile.