ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3306/2016

Cadrul procesual Prin cererea adresată Curții de Apel Craiova la data de 20.02.2012, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și Președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor - B., aplicarea unei amenzi Președintelui Comisiei Centrale, de 20% din salariul minim pe economie, pe zi de întârziere, pentru neexecutarea obligației de a emite decizia privind titlul de despăgubire, pentru imobilul situat în Craiova, jud. Dolj, obligație dispusă prin sentința nr. 135 din 15.03.2010 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, irevocabilă, precum și obligarea Comisiei Centrale la plata sumei de 50.000 lei, cu titlu de despăgubiri pentru întârzierea în executarea hotărârii, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 663 din 12 iunie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și Președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor - B. În motivarea sentinței, instanța de fond a reținut că executarea hotărârii irevocabile prin care autoritatea publică a fost obligată să emită un act administrativ trebuie să aibă loc în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. În speță, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a fost obligată prin sentința nr. 135 din 15.03.2010 a Curții de Apel Craiova, irevocabilă, să emită pe numele reclamantului decizia privind titlul de despăgubire. Cu toate acestea, prin O.U.G. nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziții din titlul VII „Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv” al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, activitatea de emitere a titlurilor de proprietate a fost suspendată pentru o perioadă de 6 luni. Având în vedere suspendarea activității autorității pârâte care opera la data pronunțării sentinței, Curtea a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ pentru aplicarea sancțiunii amenzii pentru neexecutarea hotărârii judecătorești. A mai reținut că, în jurisprudența sa recentă, Curtea de la Strasbourg a nuanțat obligația statului de punere în executare în orice condiții a unei hotărâri judecătorești. În cauza Fociac c. României s-a arătat că dreptul de acces la justiție nu poate obliga un stat să dispună executarea fiecărei hotărâri cu caracter civil, indiferent care ar fi circumstanțele (Sanglier împotriva Franței, nr. 50342/99, pct. 39, 27 mai 2003). Atunci când autoritățile sunt obligate să execute o hotărâre judecătorească și nu fac acest lucru, respectiva inerție angajează răspunderea statului în sfera de aplicare a art. 6 parag. 1 din Convenție. Aceasta răspundere funcționează însă numai ca sancțiune a stării de inerție, or, în prezentul litigiu, fiind suspendată prin lege activitatea de emitere a titlurilor de despăgubire, nu se poate reține existența unei atitudini pasive a pârâților, care să fie sancționabilă. În ceea ce privește susținerile reclamantului pe fondul dreptului său, față de caracterul special al procedurii prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, prima instanță a arătat că nu va avea în vedere aceste argumente și nici jurisprudența invocată.

Recursul formulat de reclamantul A. Împotriva hotărârii pronunțate în fond a formulat recurs reclamantul, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 și 304 1 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. În motivarea recursului a arătat că prima instanță a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, astfel încât nu se poate efectua controlul judiciar în calea de atac. Hotărârea este nemotivată, fapt care rezultă chiar din afirmația instanței în sensul că nu va avea în vedere argumentele reclamantului, pe care, implicit, le-a înlăturat, dar fără să motiveze această soluție. Pentru instanța de fond nu a avut nici o relevanță juridică pasivitatea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor manifestată vreme de peste un an de zile, respectiv de la data de 09.01.2011 când ar fi trebuit executată hotărârea judecătorească irevocabilă până la data de 15.03.2012 când a fost publicată în Monitorul Oficial O.U.G. nr. 4/2012. Oricum, prin acest act normativ s-a dispus suspendarea pe o perioadă de 6 luni a emiterii titlurilor de despăgubire, în procedura administrativă prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, iar nu suspendarea punerii în executare a hotărârilor judecătorești irevocabile pronunțate până la data de 15.03.2012. Rezultă astfel că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor O.U.G. nr. 4/2012. De asemenea, în mod greșit, instanța de fond a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata sumei de 50.000 lei cu titlu de despăgubiri pentru neexecutarea hotărârii. Dreptul la despăgubiri este conferit de art. 24 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004 iar instanța de fond nu a fost preocupată de administrarea probatoriului din care să rezulte cuantumul despăgubirilor pentru prejudiciul suferit de reclamant.

Prima decizie a instanței de recurs Prin decizia nr. 3488 din 13 septembrie 2012, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis recursul reclamantului și a obligat președintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, începând cu 9.01.2011, până la emiterea titlului de despăgubire (conform sentinței civile nr. 135/2010 a Curții de Apel Craiova, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 5515/2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal), respingând în rest cererea.

Decizia pronunțată în contestație în anulare Împotriva acestei decizii a instanței de recurs, au formulat contestație în anulare C., în calitate de președinte al Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și B., în calitate de fost președinte al Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor. Prin decizia nr. 1425 din11 mai 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis contestația în anulare formulată de contestatorii intimați-pârâți B. și C. și a anulat decizia civilă nr. 3488 din 13 septembrie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, urmând să fie rejudecat recursul declarat de reclamantul A. în contradictoriu cu intimații-pârâți Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor (în calitate de continuatoare a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor), C., în calitate de președinte al C.N.C.I. și B., în calitate de fost președinte al C.C.S.D. S-a reținut fondat motivul de contestație în anulare prevăzut de art. 317 pct. 1 C. proc. civ., respectiv cei doi intimați-pârâți nu au fost citați în etapa procesuală a recursului cu respectarea exigențelor impuse de art. 88 și art. 90 alin. (1) C. proc. civ., motiv pentru care decizia pronunțată a fost anulată.

Apărările intimaților față de cererea de recurs Intimata-pârâtă B. a invocat excepția lipsei de interes a recurentului în susținerea cererii de recurs, arătând că acest interes nu mai subzistă ca urmare a îndeplinirii obligației prevăzută în hotărârea judecătorească pentru neexecutarea căreia s-a cerut aplicarea amenzii. Intimata s-a referit la scopul prevederilor art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care nu este unul sancționator, ci unul coercitiv, de determinare a conducătorului autorității publice la punerea în executare a hotărârii irevocabile. Pe fondul recursului, arată că prima instanță a interpretat corect cadrul normativ incident, a reținut corect că nu a existat o atitudine de pasivitate care să fie sancționabilă și că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a fi antrenată răspunderea civilă delictuală a intimatei. Aceasta nu avea atribuția legală de a emite, individual, decizia privind titlul de despăgubire, atribuție care revenea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, ca organism colegial, membrii Comisiei neavând raporturi de subordonare față de președintele acesteia. De asemenea, corect s-a reținut suprapunerea perioadei prezentului litigiu cu perioada de suspendare a activității autorității pârâte de emitere a titlurilor de despăgubire, fiind evident că, în condițiile intervenției impedimentului legal în emiterea titlului de despăgubire, o sancțiune aplicabilă pe zi de întârziere nu putea asigura realizarea scopului avut în vedere de legiuitor la adoptarea art. 24 din Legea nr. 554/2004. Intimata arată că a efectuat toate demersurile posibile, raportat la atribuțiile pe care legea i le-a conferit, pentru a accelera procesul de emitere a titlurilor de despăgubire. Imediat după numirea sa la data de 9 decembrie 2011 în funcția de președinte al C.C.S.D., a convocat o primă ședință a C.C.S.D. la data de 14 decembrie 2011, dosarul reclamantului fiind introdus pe ordinea de zi a ședinței. Însă, decizia nu a putut fi luată din lipsa cvorumului, situație care s-a repetat și la ședința din 9.03.2012, ca urmare a unui blocaj administrativ care a afectat activitatea Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților. Cât privește despăgubirile solicitate de reclamant, în mod corect prima instanță a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale. Intimatul C. a invocat rămânerea fără obiect a cererii de chemare în judecată, arătând că C.N.C.I. a pus în executare decizia civilă nr. 5515 din 9 decembrie 2010 a Înaltei Curți. Astfel, a fost emisă decizia de validare parțială nr. 135 din 5 decembrie 2013 a dispoziției Primăriei Municipiului Craiova, în favoarea recurentului-reclamant, iar prin sentința civilă nr. 560 din 13 mai 2015, definitivă, Tribunalul București a consfințit soluția de validare parțială adoptată de C.N.C.I., respingând ca neîntemeiată contestația formulată de recurent. De vreme ce obligația dispusă prin hotărâre judecătorească a fost executată, apreciază că recurentul nu mai justifică un interes în susținerea cererii de aplicare a amenzii, scopul acesteia fiind asigurarea executării în natură a obligației de a face. Pe fondul recursului, a arătat că procedura de evaluare și emitere a titlurilor de despăgubire a fost suspendată, conform dispozițiilor O.U.G. nr. 4/2012. Pentru perioada suspendării, în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a reținut constant imposibilitatea executării hotărârilor judecătorești. Intimatul arată că a fost numit în funcția de președinte al Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor prin Decizia Primului Ministru nr. 343 din 5 iunie 2012, iar în prima zi după expirarea perioadei de suspendare, în data de 16.05.2013, a convocat membrii Comisiei în vederea supunerii spre aprobare a dosarelor de despăgubire în care existau hotărâri judecătorești de obligare a C.C.S.D. la emiterea titlului de despăgubire. Dosarul reclamantului a fost supus atenției C.N.C.I. încă din 25.07.2013, făcând parte dintr-un număr de aproximativ 700 de dosare în care au fost pronunțate hotărâri judecătorești de obligare a C.C.S.D. la emiterea titlurilor. Dosarul și-a urmat cursul, inclusiv prin solicitarea unor acte necesare soluționării lui, în final, emițându-se decizia nr. 135 din 5 decembrie 2013 de compensare prin 33.924 puncte, conform Legii nr. 165/2013. II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, reține următoarele: 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată, dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive și irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, iar potrivit alin. (2), în cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere. Analizând cu prioritate excepția lipsei de interes a recurentului-reclamant în susținerea recursului, Înalta Curte reține că scopul urmărit de legiuitor prin impunerea sancțiunii amenzii pentru neexecutare în sarcina conducătorului autorității publice este acela al asigurării executării hotărârii pronunțată în materia contenciosului administrativ. În speță, sentința nr. 135 din 15 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, rămasă irevocabilă prin decizia nr. 5515 din 9 decembrie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost executată prin emiterea de către C.N.C.I. a deciziei de validare parțială nr. 135 din 05 decembrie 2013 (act administrativ confirmat pe cale judiciară, prin sentința nr. 560 din 13 mai 2015 a Tribunalului București, rămasă definitivă). Recurentul-reclamant nu ar mai fi justificat un interes personal și actual în susținerea recursului îndreptat împotriva sentinței nr. 663 din 12 iunie 2012 a Curții de Apel Craiova dacă unicul capăt al cererii introductive ar fi fost cel privitor la aplicarea amenzii pentru neexecutarea hotărârii judecătorești, întrucât, pentru motivele anterior arătate, acest capăt de cerere este lipsit de interes. Însă, reclamantul a pretins și despăgubiri pentru întârzierea în executarea hotărârii, în sumă de 50.000 lei, iar recursul este exercitat față de soluția pronunțată de prima instanță pe ambele capete de cerere. Prin urmare, există în continuare interesul recurentului-reclamant de a susține recursul, motivele de recurs privind și soluția asupra capătului de cerere referitor la despăgubiri. Acest capăt de cerere privește acordarea unei compensări materiale pentru întârzierea în executarea hotărârii judecătorești, iar interesul recurentului-reclamant în susținerea lui rămâne actual, raportat la faptul executării hotărârii cu depășirea termenului prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, se reține lipsa interesului de a mai susține capătul de cerere referitor la aplicarea amenzii, care va fi valorificată ca apărare pe fondul recursului, iar cât privește calea de atac, se reține că este îndeplinită condiția de exercițiu a interesului. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepția lipsei de interes în promovarea și susținerea recursului de către reclamant. Analizând pe fond recursul, îl constată nefondat pentru următoarele argumente: Recurentul susține fără temei că instanța de fond ar fi soluționat cererea sa fără a intra în cercetarea fondului. Instanța de fond a arătat argumentele în fapt și în drept determinante pentru care a respins cererea reclamatului de aplicare a amenzii pentru neexecutare și de acordare a despăgubirilor pentru întârzierea punerii în executare a hotărârii judecătorești. Prima instanță a apreciat ca fiind definitorie împrejurarea că, la data pronunțării sentinței, erau operabile prevederile O.U.G. nr. 4/2012, conform cărora activitatea C.C.S.D. de emitere a titlurilor de despăgubire era suspendată. Pentru a se considera că hotărârea răspunde exigenței de a fi motivată, în conformitate cu art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu este necesar ca instanța de fond să fi dat un răspuns în mod special tuturor argumentelor invocate de partea reclamantă, dacă din întregul hotărârii rezultă că s-a răspuns în mod implicit argumentelor care nu au fost tratate explicit. Aceasta este și situația în speța de față, așa încât este nefondat motivul de recurs întemeiat pe art. 304 pct. 7 C. proc. civ.. Cât privește celelalte motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte are în vedere că aplicarea amenzii pentru neexecutarea hotărârii judecătorești nu se mai justifică în cauză, dat fiind că hotărârea a fost între timp executată, iar măsura amenzii are exclusiv caracter constrângător la executare. Astfel, apărarea intimatului-pârât C., care susține că cererea introductivă referitoare la aplicarea amenzii este lipsită de interes, este fondată. Cât privește despăgubirile pentru întârzierea în executarea hotărârii, recurentul critică sentința arătând că autoritatea pârâtă și conducătorul acesteia au întârziat executarea sentinței nr. 135/2010 a Curții de Apel Craiova de la data de 9.01.2011 (până la care hotărârea trebuia executată) și până la data de 15.03.2012, când a intrat în vigoare O.U.G. nr. 4/2012. De asemenea, susține că suspendarea emiterii titlurilor, prevăzută de acest act normativ nu era aplicabilă în cazul existenței unei hotărâri judecătorești irevocabile, care obliga autoritatea să emită titlul de despăgubire. Pentru perioada în care obligația de executare nu a fost îndeplinită anterior intrării în vigoare a suspendării legale a procedurilor C.C.S.D., recurentul-reclamant nu indică, în concret și nu probează un prejudiciu care să-i fi fost produs prin întârzierea executării. Art. 24 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004 se referă la dreptul la despăgubiri pentru întârzierea în executare, însă materializarea acestui drept presupune indicarea și probarea unui prejudiciu, ca o condiție esențială a răspunderii civile, prejudiciu care să se fi produs în patrimoniul reclamantului exclusiv prin faptul întârzierii executării. Este adevărat că sentința nr. 135/2010 a ajuns să fie pusă în executare prin decizia de validare parțială nr. 135 din 5 decembrie 2013, potrivit noii legi aplicabile (Legea nr. 165/2013). Noua reglementare a impus un control de legalitate al dispozițiilor de despăgubire emise în temeiul Legii nr. 10/2001 și nu se mai referă la despăgubiri bănești, ci la puncte compensatorii, valorificabile în procedura prevăzută de această lege. Aceste două elemente au condus la o realizare a dreptului reclamantului la acordarea de despăgubiri în condiții mai restrictive. Însă, modificarea cadrului legislativ, care a devenit aplicabilă și procedurii de acordare a despăgubirilor solicitate de reclamant, nu poate fi considerată generatoare a unui prejudiciu care să fie invocat în mod legitim de către recurentul-reclamant. Începând cu data de 15 martie 2012 a intrat în vigoare măsura suspendării activității C.C.S.D. de evaluare a imobilelor pentru care se acordă despăgubiri conform Titlului VII al Legii nr. 247/2005 și de emitere a titlurilor de despăgubire, suspendare dispusă prin O.U.G. nr. 4/2012 și prelungită prin Legea nr. 117/2012 până la data de 15.05.2013, situație în care nu poate fi atrasă răspunderea pârâților conform art. 24 din Legea nr. 554/2004 pentru neexecutarea hotărârii judecătorești anterior menționate, pe această perioadă, prima instanță reținând corect că măsura legală a suspendării activității C.C.S.D. a privit și emiterea titlurilor ca formă de executare a unor hotărâri judecătorești. Temporizarea activității C.C.S.D. a survenit în contextul aducerii la îndeplinire a măsurilor cerute de C.E.D.O. prin Hotărârea pilot din 12.10.2010, pronunțată în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, prin care s-a cerut, în urma constatării disfuncționalității legislației și practicii administrative naționale, adoptarea de către autoritățile române a unor măsuri capabile să ofere un remediu adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparație. Luând notă și de sarcina foarte importantă, dificil de suportat, pe care legislația în materie de bunuri imobile naționalizate o impune bugetului de stat, C.E.D.O. a apreciat că este imperativ ca Statul Român să ia de urgență măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză. Sugerând, cu titlu pur orientativ, tipul de măsuri pe care Statul Român le-ar putea lua pentru a pune capăt situației structurale constatate, Curtea s-a referit la refacerea totală a legislației, care să conducă la reguli de procedură clare și simplificate, care să facă sistemul de despăgubire mai previzibil în aplicarea sa, la plafonarea despăgubirilor și eșalonarea lor pe o perioadă mai lungă, ca măsuri capabile să păstreze un just echilibru între interesele foștilor proprietari și interesul general al colectivității, recunoscând Statului dreptul suveran, respectiv marja largă de apreciere în alegerea măsurilor destinate să garanteze respectarea drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate. În acest context, nu se poate socoti că măsura legală a suspendării activității C.C.S.D. nu era operabilă și în cazul existenței unor hotărâri judecătorești care obligau fosta C.C.S.D. la derularea procedurilor de emitere a titlurilor de despăgubire. Această temporizare a executării hotărârii nu a încălcat dreptul reclamantului la un proces echitabil, garantat de art. 6 parag. 1 din C.E.D.O. sau dreptul de proprietate, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție. În concluzie, nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile, iar capătul de cerere referitor la plata despăgubirilor a fost în mod corect respins. Cât privește cheltuielile de judecată solicitate de intimata-pârâtă B., Înalta Curte va respinge această cerere, reținând că nu sunt îndeplinite cerințele art. 274 alin. (1) C. proc. civ., respectiv recurentul-reclamant nu poate fi considerat căzut în pretenții. Reclamantul și-a justificat demersul judiciar având în vedere că hotărârea judecătorească de care se prevala trebuia pusă în executare până la 09.01.2011. Formularea cererii de chemare în judecată a fost generată de neexecutarea hotărârii. Chiar dacă cererea reclamantului a fost respinsă, soluție confirmată în prezenta cale de atac, reclamantul nu este în culpă procesuală întrucât pornirea procesului a fost determinată de faptul neexecutării la timp a hotărârii. Soluția asupra capătului principal al cererii se bazează pe executarea, între timp, a hotărârii judecătorești. Desigur, aplicarea amenzii se bazează pe inerția culpabilă a autorității și a conducătorului acesteia - o chestiune litigioasă de fond care nu s-a mai impus a fi tranșată cât privește aplicarea sancțiunii amenzii. În acest context, sub aspectul cheltuielilor de judecată, reclamantul nu are statutul de persoană culpabilă procesual. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, iar în temeiul art. 274 C. proc. civ., va respinge și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de intimata-pârâtă B.