ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 18/2018

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea formulată la data de 19 noiembrie 2014, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară - Sectorul Instrumentelor și Investițiilor Financiare, în principal, anularea Deciziilor nr. 39 din 17 februarie 2014, nr. 188 din 16 mai 2014 și nr. 190 din 16 mai 2014, emise de pârâtă și, în subsidiar, reducerea amenzii la nivelul minimului legal.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 931 din 2 aprilie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară - Sectorul Instrumentelor și Investițiilor Financiare și a anulat Deciziile nr. 39 din 17 februarie 2014, nr. 188 din 16 mai 2014 și Decizia nr. 190 din 16 mai 2014 emise de pârâtă.

Calea de atac exercitată în cauză și motivele de casare invocate Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, la data de 12 iunie 2015, pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară - Sectorul Instrumentelor și Investițiilor Financiare (ASF), invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinței și rejudecând cauza pe fond să se respingă cererea de chemare în judecată. Într-o primă critică, pârâta ASF a invocat faptul că în mod greșit instanța de fond a admis acțiunea reclamantului, întemeindu-se exclusiv pe raționamentul lipsei de claritate și previzibilitate a actelor normative ce reglementează tranzacțiile cu instrumente financiare, arătând fără temei că această norme nu transpun precis Directiva nr. 6/2003 și nu stabilesc sfera destinatarilor obligației de notificare a tranzacțiilor suspecte către autoritatea competentă. Dispozițiile art. 250 alin. (3) din Legea nr. 297/2004 instituie obligația raportării tranzacțiilor suspecte în sarcina oricărei persoane implicate profesional în tranzacții cu instrumente financiare, neexistând o delimitare între persoana fizică și juridică, acest aspect reieșind din dispozițiile art. 2 pct. 21 din legea menționată. Obligația de notificare a autorității competente revine, atât peroanelor fizice, cât și persoanelor juridice, obligație ce poate fi îndeplinită prin intermediul persoanelor cu responsabilități de asigurare a respectării regulilor și procedurilor S.S.I.F. de către personalul acesteia și care pot dispune măsurile corespunzătoare. Se impunea analizarea dispozițiilor art. 250 alin. (3), art. 272 alin. (2) lit. d) și art. 273 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 297/2004, prin coroborare cu dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. u), art. 76 lit. a), art. 84 alin. (1) și (2), precum și art. 165 alin. (1) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 32/2006, dar și cu art. 1 pct. 3 din Directiva 2004/72/CE. În mod nelegal s-a statuat că reclamantul, în calitate de conducător al unei societăți de investiții financiare nu intră în sfera persoanelor obligate la notificarea tranzacțiilor suspecte către autoritatea competentă și nu are calitatea de subiect activ al contravenției reținute în sarcina sa de către ASF. O asemenea manieră de soluționare a cauzei nu a permis o interpretare corespunzătoare a dispozițiilor legale menționate anterior, pentru a statua cu privire la obligațiile conducătorilor societăților de investiții financiare prin raportare la conținutul noțiunii de "persoane implicate profesional în tranzacții cu instrumente financiare". Monitorizarea și verificarea cu regularitate a aplicării prevederilor legale incidente activității S.S.I.F. și a procedurilor interne sunt conform art. 76 lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006, responsabilități ale reprezentanților compartimentului de control intern, raportarea tranzacțiilor suspecte, fiind o obligație legală ce revine societății de investiții financiare și personalului acesteia. Dispozițiile art. 84 alin. (1) din Regulamentul arătat instituie responsabilitatea persoanelor numite în funcția de conducători și în funcția de membri ai consiliului de administrație pentru asigurarea respectării de către societate a obligațiilor sale legale și regulamentare. Cererea de recurs este foarte amplă, însă cele mai multe susțineri se subsumează argumentelor de nelegalitate privind noțiunea de persoane implicate profesional în tranzacții cu instrumente financiare - în scopul înlăturării raționamentului expus de instanța de fond referitoare la calitatea de subiect activ al contravenției O a doua critică privește fondul cauzei, în sensul că instanța de fond a considerat în mod nelegal că există motive de anulare a actelor administrative emise de ASF, actele contestate de reclamant fiind legale și temeinice - acestea îndeplinind, atât cerințele de formă, cât și de fond prevăzute de lege. S-a arătat de către pârâtă că instanța s-a raportat în mod eronat la normele speciale incidente în domeniul instrumentelor și investițiilor financiare, arătând în motivare că acestea sunt lipsite de claritate și previzibilitate. Investigația efectuată de ASF a determinat luarea unor măsuri, prin constatarea contravenției săvârșite, deoarece s-a încălcat conduita legală în activitatea S.S.I.F. B. SA. Astfel, reclamantul, în calitatea sa de persoană care desfășoară cu titlu profesional activități pe piața de capital, avea la dispoziție toate elementele de natură a evidenția existența unor indicii menționate de art. 250 alin. (3) din Legea nr. 297/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 11 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 19 septembrie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că cererea formulată îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 16 ianuarie 2018.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esență, că nu a încălcat nicio dispoziție legală și că nu-i revenea acestuia obligația de notificare către ASF a tranzacțiilor suspecte de pe piața de capital. A arătat că, în mod corect, instanța de fond a statuat că nu are calitatea de subiect activ calificat al contravenției reglementată de art. 272 alin. (2) lit. d), care trimite la art. 250 alin. (3) din Legea nr. 297/2004. Din textul menționat nu rezultă ce trebuie să se înțeleagă prin persoana implicată profesional în tranzacții cu instrumente financiare, nefiind clar dacă este vorba despre o persoană juridică ce efectuează o tranzacție suspectă pentru clienții acesteia sau de alte persoane juridice care iau cunoștință pe orice cale de o tranzacție suspectă. Mai mult, se pune problema dacă persoanele fizice care lucrează în cadrul persoanelor juridice au obligația de a raporta, însă nu se determină ce calitate sau ce funcție trebuie să aibă acestea și sub autoritatea cui trebuie să se afle. Pentru a determina sfera de aplicare a legii trebui avut în vedere conținutul art. 2 alin. (2) pct. 22 din lege, dar și reglementarea din Directiva nr. 2003/6/CEE privind abuzul pe piață, întrucât în textul legii române a fost preluat greșit un concept care este lămurit în cuprinsul art. 6 alin. (9) din Directivă. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Motivele de recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă. i) Cu privire la calitatea de subiect activ al contravenției prevăzute de art. 272 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 297/2004 Pentru a stabili dacă reclamantul are calitatea de subiect activ al contravenției, Înalta Curte va analiza din perspectiva legislației naționale și unionale dacă persoana implicată profesional în tranzacții cu instrumente financiare poate fi persoană fizică sau juridică și ce obligații revin personalului din conducerea unei societăți de investiții financiare. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 272 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 297/2004 privind piața de capital constituie contravenție: "nerespectarea obligațiilor de raportare și conduită prevăzute la art. 250." Această prevedere legală trebuie coroborată cu art. 250 alin. (3) din actul normativ arătat, conform căruia: "Orice persoană implicată profesional în tranzacții cu instrumente financiare care are motive rezonabile să considere că o tranzacție se desfășoară în baza unor informații privilegiate sau că acestea ar putea constitui o acțiune de manipulare a pieței, va notifica, fără întârziere, C.N.V.M." În ceea ce privește noțiunea de persoană implicată profesional în activități cu tranzacții cu instrumente financiare, art. 2 pct. 21 din Legea nr. 297/2004 prevede că: "21. persoană - orice persoană fizică sau juridică;" Așa fiind, este evident că legiuitorul a înțeles să stabilească semnificația unor termeni utilizați în cuprinsul actului normativ pentru a reglementa anumite aspecte din domeniul investițiilor financiare, rezultând în mod neechivoc că persoanele implicate în asemenea activități pot fi persoane fizice sau juridice. În ceea ce privește dreptul unional, urmează să fie înlăturată apărarea reclamantului că nu a fost transpusă corect Directiva 2003/6/CE a Parlamentului European și Consiliului, publicată în Jurnalul Oficial al UE nr. L097/16, ediția în limba română, deoarece art. 1 alin. (6) al Directivei menționate prevede în mod expres că: "persoană înseamnă orice persoană fizică sau juridică." Reclamantul face parte din conducerea societății B. SA și, în conformitate cu dispozițiile legale, îi revin obligațiile de notificare a tranzacțiilor suspecte pe piața de capital, precum și cele referitoare la supravegherea conduitei personalului din societate. În speță, a fost depusă la dosarul cauzei (dosarul Curții de Apel București) autorizația de funcționare a societății C. SA (devenită, ulterior, B. SA), ca urmare a modificării componenței conducerii societății în sensul numirii reclamantului A. și a lui D., conform Deciziei nr. 927 din 26 septembrie 2011 emisă de CNVM. Temeiurile legale avute în vedere de organul administrativ sunt: art. 1 alin. (3), art. 9 și art. 14 din Legea nr. 297/2004 și art. 13 alin. (1) lit. d) și art. 15 din Regulamentul nr. 32/2006 privind serviciile de investiții financiare. Așadar, societatea de investiții financiare trebuia să supună autorizării conducerea sa în vederea asigurării bunei funcționări a acesteia cu persoane specializate în domeniu, ceea ce înseamnă că este obligatoriu să fie numite numai persoanele care îndeplinesc condițiile prevăzute de Legea nr. 297/2004, dar și de Regulamentul aferent. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 297/2004, forma în vigoare la data emiterii modificării autorizării societății: "Conducătorii trebuie să asigure efectiv conducerea curentă a activității S.S.I.F., să exercite exclusiv funcția pentru care au fost numiți și cel puțin unul dintre aceștia să ateste cunoașterea limbii române. Ei trebuie să aibă studii superioare absolvite cu examen de licență în unul dintre domeniile economic, juridic ori în alt domeniu care să se circumscrie activității financiare sau să fi absolvit cursuri post-universitare în unul dintre aceste domenii și să aibă o experiență de minimum 3 ani în domeniul financiar-bancar sau al pieței de capital." Înalta Curte constată că personalului din conducerea societății îi revin obligațiile prevăzute de lege și de Regulament pentru supravegherea activității, aceștia fiind responsabili pentru conduita și activitatea persoanelor angajate, în legătură cu realizarea obiectului de activitate, aceste obligații fiind prevăzute în mod expres în conținutul art. 65 din Regulament, potrivit căruia: "(1) Membrii consiliului de administrație și conducătorii S.S.I.F. sunt răspunzători pentru asigurarea respectării regulilor și procedurilor S.S.I.F. și trebuie să fie informați permanent cu privire la activitatea S.S.I.F., activitatea compartimentului de control intern, precum și cu privire la metodele de evaluare și administrare a riscului. (2) S.S.I.F. este responsabilă pentru conduita și activitatea persoanelor angajate, în legătură cu realizarea obiectului de activitate. (3) Membrii consiliului de administrație și conducătorii S.S.I.F. au obligația să asigure menținerea unor standarde profesionale și de conduită adecvate ale întregului personal al societății." Același raționament juridic privind obligațiile ce revin personalului din conducerea societăților de investiții financiare a fost expus și în Sentința civilă nr. 733 din 16 martie 2015 a Curții de Apel București, definitivă prin respingerea recursului de către Înaltei Curți de Casație și Justiție prin Decizia nr. 3598 din 16 noiembrie 2017. De asemenea, trebuie menționată și Sentința civilă nr. 1047 din 9 aprilie 2015 a Curții de Apel București, prin care instanța a respins acțiunea reclamantului E., ce privește aceeași situație de fapt ca cea din dosarul de față, reclamantul din acea cauză fiind reprezentant al compartimentului de control intern la B. SA. În ceea ce privește dreptul unional, în Directiva 2003/6/CE a Parlamentului European și Consiliului se face referință la obligațiile persoanelor din conducerea societăților financiare, având în vedere scopul adoptării actului normativ menționat. În preambulul Directivei, la paragraful 26, se prevede că: "O mai mare transparență a tranzacțiilor efectuate de persoanele cu responsabilități de conducere în cadrul emitenților de instrumente financiare și, după caz, a persoanelor care le sunt asociate, constituie o măsură de prevenire a abuzului de piață. " De asemenea, este prevăzută și obligația de notificare a organului competent, conform art. 6 alin. (9) din Directivă care prevede că: "Statele membre dispun ca persoanele care efectuează tranzacții cu instrumente financiare cu titlu profesional să anunțe fără întârziere autoritatea competentă în cazul în care persoanele în cauză au motive să creadă că o tranzacție poate constitui utilizare abuzivă a informațiilor confidențiale sau manipulare a pieței." Așa fiind, din ansamblul reglementărilor incidente în cauză, constând în legislația națională - Legea nr. 297/2004 privind funcționarea pieței de capital și Regulamentul nr. 32/2006 privind serviciile de investiții financiare - precum și a legislației unionale menționate anterior, rezultă că o persoană fizică având funcția îndeplinită de reclamant are calitatea de persoană implicată profesional în activitatea de tranzacționare cu instrumente financiare. În acest context, reclamantului îi revenea obligația de notificare prevăzută de art. 250 alin. (3) din Legea nr. 297/2004 și Înalta Curte constată, în dezacord cu instanța de fond, că dispozițiile legale incidente în cauză permit analiza raportului juridic dedus judecății în scopul stabilirii calității de subiect activ al contravenției prevăzute de art. 272 alin. (2) lit. d) din actul normativ menționat. ii) Cu privire la soluționarea fondului cauzei Este întemeiată critica pârâtei că analizarea raportului juridic dedus judecății conform raționamentului că normele speciale incidente domeniului instrumentelor și investițiilor financiare sunt lipsite de claritate și previzibilitate a dus la pronunțarea unei hotărâri nelegale. În cadrul procesului civil instanței de judecată îi revine obligația de a lămuri situația de fapt, așa cum rezultă din probele administrate, aplicând normele de drept substanțial ce guvernează raportul juridic din cauza dedusă judecății. Potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (2) C. proc. civ.: "Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă." Potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (1) C. proc. civ.: "Judecătorul soluționează litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile." Or, în speță, Curtea de Apel București a apreciat că interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 250 alin. (3), art. 272, art. 273 și art. 244 din Legea nr. 297/2004 nu a reușit transpunerea în mod precis a Directivei nr. 6/2003 și nu întrunește condițiile de claritate și previzibilitate, în ceea ce privește sfera destinatarilor obligației de notificare. Ca atare, conducătorii societăților de investiții financiare nu pot fi incluși în sfera peroanelor obligate la notificare, astfel încât neîndeplinirea de către reclamant a obligației de notificare către ASF a tranzacțiilor suspecte nu constituie contravenție. Înalta Curte constată că analiza instanței de fond, bazată pe neclaritatea și imprecizia normelor de drept aplicabile raportului juridic dedus judecății nu poate constitui temei pentru constatarea nulității actelor administrative contestate în instanță, fiind efectuată cu încălcarea dispozițiilor art. 5 alin. (2) și art. 22 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte, în dezacord cu instanța de fond, constată că reclamantul are calitatea de subiect activ al contravenției reținute în sarcina sa de ASF, așa cum s-a demonstrat anterior, în temeiul dispozițiilor din Legea nr. 297/2004 privind funcționarea pieței de capital și din Regulamentul nr. 32/2006 privind serviciile de investiții financiare, precum și a celor din dreptul unional, respectiv Directiva 2003/6/CE a Parlamentului European și Consiliului, publicată în Jurnalul Oficial al UE nr. L097/16. Contestarea procesului-verbal de contravenție din perspectiva unor multiple motive de nelegalitate, așa cum au fost formulate prin acțiune, impune instanței obligația de a le analiza în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare la data emiterii actelor contestate. Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat în mod eronat numai calitatea de subiect activ al contravenției, fără să se pronunțe cu privire la celelalte motive de nelegalitate invocate prin acțiune de reclamant, astfel încât se impune, admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea spre rejudecare pentru analizarea aspectelor menționate. iii) Temeiul legal al soluției pronunțate de Înalta Curte Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul, să caseze sentința și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.