ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5910/2019

Ședința publică din data de 27 noiembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată la 24 octombrie 2016 pe rolul Tribunalului Vâlcea, secția a II a Civilă și pentru cauze de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții UM 0698 Râmnicu Vâlcea, B., C., D. și E., pentru a se dispune anularea Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016, reintegrarea în funcția deținută anterior și plata drepturilor bănești de care reclamantul a fost lipsit, precum și obligarea la plata daunelor morale în sumă de 20.000 RON și despăgubirilor în sumă de 1.000.000 euro pentru tratamentul defectuos și repercusiunile suportate.

A solicitat suspendarea aplicării Ordinului x/2016 până la soluționarea definitivă a litigiului și reîncadrarea pe funcția deținută.

Prin răspunsul la întâmpinare reclamantul a precizat că a avut încheiat contract de muncă în perioada 06.10.2003-13.03.2004 și că sunt incidente atât dispozițiile speciale ale Legii nr. 80/1995, cât și cele ale Codului muncii.

Prin notele scrise reclamantul și-a completat motivele din cererea de chemare în judecată, susținând temeinicia cererii de suspendare a Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016.

La data de 21.02.2017, reclamantul a formulat cerere de introducere în cauză a Directorul Serviciului Român de Informații F., cerere asupra căreia instanța nu a dispus.

Prin sentința nr. 404 pronunțată de Tribunalul Vâlcea la 16.03.2017 a fost admisă excepția necompetenței materiale a Tribunalului Vâlcea și s-a dispus declinarea soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel Pitești, reținându-se că cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea unui act administrativ emis de Serviciul Român de Informații, așa încât devin incidente dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În ședința din 03.05.2017, instanța Curții de Apel Pitești a pus în vedere reclamantului să precizeze cadrul obiectiv și subiectiv al judecății, pentru a se putea decide asupra competenței și a limitelor învestirii instanței.

Reclamantul a precizat acțiunea pentru termenul din 31.05.2017, în sensul că au calitate de pârâți și Serviciul Român de Informații și F., iar obiectul litigiului este reprezentat de cererile inițial menționate, la care se adaugă și cea de suspendare a Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016 și reîncadrare până la data soluționării litigiului în fond.

S-a precizat că despăgubirea de 1.000.000 euro constituie daune morale pentru suferințele cauzate de tratamentul medical defectuos.

Prin sentința civilă nr. 139/F-CONT din data de 30 iunie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția de inadmisibilitate pentru lipsa plângerii prealabile.

A fost respinsă cererea de suspendare a Ordinului de personal nr. x, emis la 14.10.2016.

A fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de A. în contradictoriu cu pârâții Unitatea Militară nr. 0698 Rm. Vâlcea, B., C., D. și E., Serviciul Român de Informații și Directorul Serviciului Român de Informații F..

Împotriva sentinței civile nr. 139/F-CONT din data de 30 iunie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamantul A..

A solicitat admiterea recursului, anularea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Totodată, a solicitat, suspendarea aplicării Ordinului x din 14.10.2016 și reîncadrarea la U.M. 0698 Rm. Vâlcea pe funcția deținută, până la soluționarea definitivă a litigiului.

A criticat recurentul soluția primei instanțe de respingere a acțiunii ca inadmisibilă pentru neparcurgerea procedurii prealabile.

S-a arătat că Ordinul de trecere în rezervă nr. DP x din 10.2016 s-a emis în baza art. 85 lit. i) din Legea nr. 80/1995, respectiv în baza Hotărârii Consiliului de Judecată din data de 14.09.2016, aceasta putând fi revocată, în condițiile Ordinului Directorului SRI de organizare și funcționare a acestui organ, doar de un alt Consiliu de Judecată .

Recurentul - reclamant a contestat decizia de trecere în rezervă prin Raportul de contestație nr. x din 19.09.2016 la care s-a răspuns prin Adresa nr. x din 12.10.2016 de către Directorul Adjunct al SRI - Colonel G., fiind respinsă solicitarea de rejudecare a cazului și de anulare a Hotărârii Consiliului de Judecată din data de 14.09.2016 de trecere a reclamantului în rezervă.

In fapt, a considerat recurentul că dovada îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 este reprezentată de Raportul de contestație nr. x din 19.09.2016, astfel că, mod nelegal, prima instanță a admis excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile.

S-a arătat că în cadrul Ordinului Directorului SRI de trecere în rezervă nr. DP x din 14.10.2016 nu se prevede nicio o cale de atac, încălcându-se astfel prevederile art. 252 din Codul Muncii.

Totodată, prima instanță nu a reținut că ordinul nu a fost comunicat în scris reclamantului, contrar prevederilor art. 76 din Codul Muncii, fiind încălcat dreptul la apărare.

A mai arătat recurentul că dispozițiile art. 23 din Legea 14/1992 privind organizarea și funcționarea Serviciului Român de Informații, prevăd că directorul emite, potrivit legii ordine și instrucțiuni, or, prin neprevederea in ordinul de organizare și funcționare a Consiliului de Judecată a acestei căi de atac și nici in ordinul atacat, se încalcă prevederile Legii nr. 554/2004, împrejurare ca nu poate fi imputată reclamantului prin admiterea excepției lipsei procedurii prealabile.

Prin parcurgerea procedurii administrative prevăzută de Ordinul Directorului SRI de organizare și funcționare a Consiliului de Judecată a considerat recurentul - reclamant că a îndeplinit condiția impusă de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea ierarhică superioară Consiliului de Judecată, fiind Directorul Adjunct al SRI.

Prin întâmpinarea formulată de către intimata-pârâtă Serviciul Român de Informații UM 0698 Râmnicu Vâlcea s-a invocat excepția netimbrării recursului și excepția nemotivării recursului solicitându-se anularea căii de atac.

Cu privire la excepția nemotivării recursului s-a arătat că acesta nu respectă dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., în sensul că nu sunt indicate cazurile de casare pe care se sprijină, iar la declarația de recurs nu este atașată împuternicirea avocațială.

In subsidiar, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătându-se că ordinele de personal emise în cazul cadrelor militare în activitate nu se transmit acestora, luarea la cunoștință făcându-se prin citirea documentului de către șeful structurii, citire consemnată în ordinul de zi pe unitate.

Prin răspunsul la întâmpinare s-a solicitat de către recurentul-reclamant respingerea excepțiilor netimbrării și nemotivării cererii de recurs.

A arătat recurentul că a formulat cerere de scutire de la plata taxei judiciare de timbru, iar în ceea ce privește motivele de recurs, a precizat că acestea vizează aplicarea greșită a instanței de fond a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

A susținut recurentul că prevederile art. 278 din Codul Muncii reprezintă dreptul comun, aplicându-se și în situația în care Legea specială nr. 80/1995 nu conține reglementări privind procedura de cenzură a actului administrativ de încetare a raportului de serviciu.

A fost criticat actul de trecere în rezervă pentru neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 252 alin. (2) din Codul Muncii sub sancțiunea nulității absolute (descrierea faptelor, termenul și instanța la care se poate contesta).

De asemenea, s-a arătat că au fost încălcate dispozițiile art. 76 din Codul Muncii în care se stipulează că decizia de concediere se comunică în scris și trebuie să conțină obligatoriu durata preavizului.

S-a susținut că, în lipsa comunicării actului administrativ, s-a adresat instanței de judecată în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 252 alin. (5) din Codul Muncii.

Prin notele de ședință depuse la data de 19 iunie 2019 recurentul - reclamant a precizat că motivele de recurs se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv, aplicarea greșită a art. 7 din Legea nr. 554/2004.

A fost invocat excesul de putere al intimaților, în condițiile necomunicării ordinului și a invocării excepției lipsei procedurii prealabile.

Prin Rezoluția din data de 26 noiembrie 2018 a completului învestit cu soluționarea cauzei, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului la data de 25 martie 2020, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, prin care s-a stabilit că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Prin Incheierea de ședință din data de 26 iunie 2019 au fost respinse excepțiile netimbrării căii de atac și nulității recursului pentru nemotivare.

Potrivit dispozițiilor luate prin Incheierea de ședință din data de 26 iunie 2019, la dosar au fost depuse, din partea intimaților - pârâți Serviciul Român de Informații și Unitatea militară nr. 0698 Râmnicu Vâlcea, Ordinul de trecere în rezervă nr. x/14.10.2016, declasificat, extras declasificat din Ordinul de zi pe unitate nr. x/14.10.2016 și procesul-verbal nr. x/29.10.2016 privind comunicarea livretului militar.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Obiectul cererii de chemare în judecată il reprezintă anularea și, respectiv, suspendarea Ordinului Directorului Serviciului Român de Informații nr. DP x, emis la 14.10.2016, prin care s-a dispus trecerea în rezervă a recurentului - reclamant, cu obligarea pârâților la plata unor despăgubiri.

Instanța de fond, sesizată cu excepția inadmisibilității cererii pentru neurmarea procedurii prelabile, a admis excepția, constatând că legile speciale (Legea nr. 14/1992, Legea nr. 80/1995) nu conțin reglementări privitoare la procedura de cenzură a actelor administrative prin care încetează raportul de serviciu, motiv pentru care sunt aplicabile dispozițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999, care trimit la atacarea actului în condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004. În acest context, constatând că reclamantul nu a făcut dovada urmării procedurii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, a respins cererea, ca inadmisibilă.

Este de remarcat că, apărându-se în privința excepției, reclamantul a arătat la fond, pe de o parte, că nu trebuia să urmeze procedura prealabilă prevăzută de Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, că a urmat această procedură, contestând hotărârea Consiliului de judecată din cadrul SRI, pe baza căreia a fost adoptat ordinul de trecere în rezervă.

În recurs, este criticată sentința instanței de fond din perspectiva greșitei aplicări a legii, recurentul-reclamant arătând că este eronată concluzia instanței de fond referitoare la neurmarea procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004. Dovada îndeplinirii acestei proceduri este reprezentată, arată recurentul, de raportul de contestație din 19.09.2016, îndreptat împotriva hotărârii consiliului de judecată.

Recurentul-reclamant susține că, procedura de trecere în rezervă în baza art. 85 lit. i) din Legea nr. 80/1995 fiind reglementată prin ordin al directorului SRI de organizare și funcționare a consiliului de judecată, numai acest consiliu este competent a propune continuarea activității sau trecerea în rezervă, revocarea măsurii de trecere în rezervă nefiind de competența directorului SRI. Pe cale de consecință, apreciază că autoritatea emitentă a deciziei de trecere în rezervă este consiliul de judecată, iar raportul de contestație îndeplinește cerințele procedurii prealabile la autoritatea ierarhic superioară, și anume directorul adjunct al SRI (acesta răspunzând contestației cu adresa din 12.10.2016).

În primul rând, cadrele militare, cărora le sunt aplicabile prevederile Legii nr. 80/1995, sunt funcționari publici cu statut special. Astfel, litigiile privind raporturile de serviciu, deci și cel privitor la trecerea în rezervă, sunt în competența instanțelor de contencios administrativ, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1996.

Pe baza baza definiției din art. 2 alin. (2) teza I din Legea nr. 188/1999, potrivit căreia funcționarul public este o persoană numită, în condițiile legii, într-o funcție publică și a prevederilor art. 1, art. 4-6 din Legea nr. 80/1995, cadrele militare - ofițeri, maiștri militari și subofițeri, indiferent de apartenența instituțională (în cazul de față, la SRI), sunt persoane numite într-o funcție publică, deci o varietate a funcționarilor publici, iar prevederile Legii nr. 188/1999 le sunt aplicabile, cu titlu de reglementare generală, în lipsa unor prevederi exprese, derogatorii în statutele speciale. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională, prin decizia nr. 34/2016.

Cum aceste statute speciale nu cuprindeau, la data emiterii ordinului de trecere în rezervă, dispoziții referitoare la atacarea unui astfel de ordin, instanța de fond a stabilit, cu aplicarea corectă a legii, că sunt aplicabile, cu titlu de drept comun, prevederile art. 106 din Legea nr. 188/1999. Or, acestea impun atacarea actului în condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004, adică cu urmarea procedurii prealabile, prin care, potrivit art. 7 din lege, trebuie să se ceară autorității publice emitente revocarea actului.

Scopul instituirii procedurii prealabile este acela de a da posibilitatea emitentului să revină asupra măsurii dispuse, după reanalizare.

În cauză, actul administrativ prin care se dispune trecerea în rezervă este reprezentat de ordinul emis de Directorul Serviciului Român de Informații, "la propunerea" Consiliului de Judecată, decizia consiliului având regimul juridic al unui act premergător.

Contestația formulată de reclamant împotriva hotărârii consiliului de judecată nu poate fi echivalată cu parcurgerea procedurii prealabile și pentru motivul că această procedură s-a desfășurat anterior emiterii Ordinului de trecere în rezervă, cererea fiind formulată la data de 19.09.2016, iar răspunsul fiind emis la data de 12.10.2016.

Se impune a fi amintite și considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 184 din 6 martie 2007 cu privire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care s-a arătat că plângerea formulată de persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ nu conferă caracter neconstituțional textului de lege criticat, întrucât procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu împiedică și nu restrânge accesul celui în cauză la justiție. Dimpotrivă, această prevedere instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior.

Or, reclamantul nu a adresat plângerea prealabilă emitentului actului administrativ a cărui anulare o solicită în prezenta cauză și nu a solicitat autorității administrative eventuala revocare a acestui act.

În ceea ce privește critica vizând necomunicarea ordinului atacat, în materialitatea sa, instanța de control judiciar are în vedere specificul raportului de serviciu al militarului. Recurentul - reclamant a recunoscut susținerile părții adverse, potrivit cărora ordinul de trecere în rezervă i-a fost adus la cunoștință prin citire.

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizii de speță (nr. 2435/2009, nr. 3258/2013 și nr. 1473/2019) a apreciat asupra legalității acestei modalități de aducere la cunoștință, prin citire, a ordinelor de trecere în rezervă, dat fiind specificul domeniului de activitate, astfel că, în măsura în care o comunicare a actului în sensul Legii nr. 554/2004 a avut loc, se constată că nu poate fi constatat un exces de putere din partea autorității pârâte.

De asemenea, mai reține Inalta Curte că nu are relevanță, pentru soluționarea excepției, împrejurarea că reclamantului nu i s-a înmânat, în materialitatea sa, ordinul atacat, întrucât lipsa comunicării în forma pretinsă nu-l împiedica pe reclamant să urmeze procedura prealabilă, de vreme ce nu l-a împiedicat să se adreseze instanței de contencios administrativ pentru anularea actului.

Astfel, înștiințarea recurentului-reclamant cu privire la emiterea și conținutul ordinului îi permitea respectarea prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și îndeplinește exigențele unei comunicări a actului, în privința unui înscris clasificat.

Comunicarea ordinului de trecere în rezervă, având această natură clasificată, nu putea fi realizată în forma cerută de reclamant.

Cu privire la respectarea dreptului la un proces echitabil, se remarcă, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 182/2002, că accesul la informațiile clasificate este permis numai persoanelor care dețin certificate de securitate sau autorizație de acces, iar opinia Curții Europene a Drepturilor Omului în această chestiune a fost oferită prin Hotărârea în cauza Miryana Petrova c. Bulgaria, din data de 21.07.2016, în cuprinsul căreia, a reamintit în capitolul 2 - considerentele Curții lit. a) - Aplicabilitatea art. 6 par. 1 din Convenție, că dreptul de acces la documente secrete de stat nu este garantat ca atare de Convenție.

Nici nemenționarea în ordin a căii de atac nu este relevantă pentru soluționarea excepției, reclamantul formulând calea de atac potrivită, a acțiunii în anulare, a cărei admisibilitate, însă, este condiționată de urmarea procedurii prealabile, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Recurentul - reclamant a formulat la data de 24 iunie 2019 și la termenul la care instanța de recurs a acordat cuvântul pe dezbateri, supliment de motive de recurs, intitulate "note scrise" cu încălcarea prevederilor art. 487 alin. (1) C. proc. civ., iar Înalta Curte nu este ținută, potrivit art. 489 alin. (1) C. proc. civ., a se pronunța asupra motivelor invocate tardiv, sancțiunea fiind neluarea în considerare a motivelor depuse peste termenul stipulat de lege.

Referirile la aplicabilitatea Codului muncii cât privește atacarea ordinului de trecere în rezervă nu pot fi primite, din punct de vedere procedural, pentru că nu se numără printre motivele de recurs invocate în termen. Chiar dacă s-ar trece de acest impediment, se constată că, în contextul specific al problemei de drept deduse spre soluționare, dreptul comun cu care se completează statutul special al militarului, este Legea nr. 188/1999, normele Codului muncii fiind aplicabile numai când legislația specifică funcției publice nu dispune.

De asemenea, încălcarea dispozițiilor art. 252 din Codul Muncii cu privire la deficiențele actului atacat, în sensul că nu sunt descrise sarcinile de serviciu care nu au fost efectuate, nu sunt prevăzute motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate în timpul cercetării disciplinare sau critica privind nerespectarea preavizului, sunt aspecte ce vizează analiza pe fond a actului administrativ, în condițiile în care reclamantul a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, fără însă a parcurge procedura prealabilă prevăzută de lege.

Cât privește cererea de suspendare a actului administrativ sau cererea de despăgubiri, se constată că și sub acest aspect soluția primei instanțe este legală și temeinică.

Astfel, condiția de admisibilitate specifică unei acțiuni în contencios administrativ, fie că îmbracă forma cererii în anulare, cu obligarea la despăgubiri pentru emiterea nelegală a actului, fie că este vorba despre o cerere de suspendare a executării actului administrativ, o reprezintă formularea plângerii prealabile, în termenele și condițiile prevăzute la art. 7 din Legea nr. 554/2004.

La art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aplicabil și cererii întemeiate pe dispozițiile art. 15, se prevede expres că persoana vătămată se poate adresa instanței doar după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice emitente sau ierarhic superioare.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) teza finală din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 139/F-CONT din data de 30 iunie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 noiembrie 2019.