ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1383/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Sesizarea instanței de fond Prin cererea adresată Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Inspecția Muncii a formulat contestație împotriva încheierii din 4 iulie 2011 pronunțată de comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, precum și împotriva măsurilor stabilite la pct. 8, pct. 10 și pct.11 din decizia din 29 aprilie 2011 emisă de Departamentul V al Curții de Conturi a României. Ulterior, s-a formulat o cerere completatoare prin care s-a solicitat și suspendarea executării măsurii nr. 8 din decizie. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1502 din 2 martie 2012 Curtea de Apel București a respins acțiunea reclamantei, astfel cum a fost completată, ca nefondată.

Pentru a motiva această soluție, instanța de fond a reținut că a fost inițiată o acțiune de audit financiar asupra contului de execuție a bugetului de stat pe anul 2010 efectuat de către Curtea de Conturi în perioada 1 februarie-28 martie 2011 în urma căreia a fost emisă decizia contestată în care au fost dispuse măsurile nr. 8, nr. 10 și nr. 11 din decizie, contestate în cauză , iar prin încheierea din 4 iulie 2011 s-a dispus respingerea contestațiilor formulate. Referitor la măsurile dispuse de autoritatea pârâtă din cadrul deciziei contestate, reclamanta apreciază ca fiind nelegale măsurile dispuse deoarece în opinia acesteia nu există niciun prejudiciu, considerând nelegale măsurile dispuse.

Camera de Conturi a Municipiului București a efectuat o misiune de audit financiar asupra contului de execuție bugetară și a bilanțului contabil și a încheiat raportul de audit financiar din 30 martie 2011 și procesul–verbal de constatate anexă la acesta. Astfel la pct. 8: „Analizarea datelor raportate prin balanțele contabile, de către unitățile teritoriale, înainte de întocmirea situațiilor financiare la nivelul Inspecției Muncii și dispunerea de măsuri concrete pentru soluționarea eventualelor nereguli.

În cazul Inspectoratului Teritorial de Muncă București se vor dispune măsuri și termene pentru analizarea sumelor raportate în contul de creditori și respectiv debitori, pe baza documentelor care au stat inițial la înregistrarea operațiunilor în evidența contabilă, iar în funcție de concluziile ce vor rezulta, sumele din creditori se vor face venit la bugetul de stat, dacă sunt îndeplinite condițiile legale, iar pentru sumele evidențiate în contul de debitori, se vor dispune măsuri pentru recuperarea conform prevederilor legale în vigoare a acestora și virarea sumelor încasate la bugetul de stat. termen de realizare: 31 octombrie 2011”. La pct. 10: „Stabilirea sumelor plătite fără temei legal pentru funcțiile de directori coordonatori și directori coordonatori adjuncți în perioada 1 martie-30 iunie 2010, prin nepunerea în aplicare a prevederilor Deciziei Curții Constituționale nr. 1629/2009, de la data intrării în vigoare a acesteia.

Evidențierea în contabilitate a sumelor plătite nelegal, recuperarea conform prevederilor legale în vigoare și virarea la bugetul de stat a sumelor încasate, termen de realizare: 31 decembrie 2011”; La pct. 11: „Regularizarea sumelor plătite în anul 2010 din surse bugetare, pentru cheltuielile de personal ale „Revistei O.”, cu veniturile proprii înregistrate la această activitate autofinanțată, venituri reportate anual. Revizuirea bugetului de venituri și cheltuieli ale instituției pe anul 2011, în sensul cuprinderii finanțării cheltuielilor curente și de capital ale activității „Revistei O.” din venituri proprii, conform prevederilor H.G. nr. 1377/2009, cu modificările și completările ulterioare și ale Legii nr. 500/2002, republicată, termen de realizare: 29 iulie 2011”.

În ce privește măsura de la pct. 8 contestată, aceasta se referă la unele sume suportate anual prin bilanțul contabil al inspecției muncii întocmit prin centralizarea în calitate de coordonator secundar de credite a bilanțurilor inspectoratelor teritoriale de muncă. Începând cu anul 2003 din bilanțurile contabile încheiate Inspecția Muncii București a raportat creanțe de încasat și obligații de plată referitor la bugetul de stat provenind de la fostul Oficiu al Muncii, al cărei patrimoniu după desființare a fost preluat de către Inspectoratul Teritorial de Muncă al Municipiului București aflat în subordinea reclamantei Inspecția Muncii. Instanța de fond a apreciat că este evident că preluarea patrimoniului a implicat preluarea integrală a activului și a pasivului, deci a drepturilor și obligațiilor fostului Oficiu al Muncii.

Potrivit Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 1753/2004 și Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 2891/2009, analiza debitelor și a creanțelor trebuie efectuată cel puțin anual cu prilejul închiderii exercițiului financiar. Nu au fost reținute susținerile reclamantei referitoare la aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (7) din H.G. nr. 737/2003 care potrivit reclamantei nu stipulează în mod expres preluarea în afara patrimoniului și a personalului angajat și preluarea în totalitate a fostului Oficiu al Muncii, iar prin Legea nr. 130/1999 Inspecția Muncii nu putea gestiona legal venituri ale bugetului de stat ci numai venituri proprii deoarece potrivit art. 1 din Legea nr. 108/1999 de înființare a Inspecției Muncii, aceasta potrivit alin. (2) are personalitate juridică și este finanțată de la bugetul de stat și din venituri extrabugetare.

După preluarea patrimoniului Inspectoratului Teritorial de Muncă al Muncii București a încasat de la debitori și a virat la bugetul de stat suma de 117.039 RON astfel încât a fost înlăturată afirmația reclamantei referitoare la nelegiferarea preluării respective de patrimoniu și a modalității de gestionare a fondurilor. Referitor la măsura de la pct. 10 din decizie care a fost menținută conform pct. 2 din încheierea contestată s-a constatat de către echipa de audit plata nelegală a unor drepturi salariale în perioada 28 februarie-30 iunie 2010 pentru persoanele care au ocupat funcții de conducere la inspectoratele teritoriale de muncă în condițiile în care contractele de management încheiate la numirea în funcție își încetaseră efectele la 27 februarie 2010 dată la care a intrat în vigoare Decizia nr. 1629/2009 a Curții Constituționale constatând că dispozițiile art. I pct. 1-pct.

5 și pct. 26, art. III, art. IV și art. V din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale. Prin urmare, și-au încetat de drept contractele de management încheiate, fiind emise de către Inspecția Muncii deciziile inspectorului general de stat din 25 februarie 2010. Auditul a constatat că prevederile acestor decizii nu au fost puse în aplicare la nivelul Inspectoratelor teritoriale de muncă, directorii fiind menținuți în funcție fără bază legală până la 1 iulie 2010, fiind astfel încălcate prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice, astfel că nu au fost reținute apărările reclamantei în ce privește măsura de la pct. 10 din decizia contestată.

Susținerile reclamantei potrivit căreia legislația funcției publice permite exercitarea temporară a unei funcții publice de conducere prin numirea temporară pe o funcție publică nu a fost reținută deoarece în perioada februarie-iunie 2010 conducerea Inspectoratelor teritoriale de muncă a fost asigurată de directorii adjuncți, funcții care sunt funcții contractuale, nefiind numiri cu caracter temporar în perioada 28 februarie-30 iunie 2010. În ce privește măsura de la pct. 11 din decizia contestată echipa de control a constatat efectuarea de către reclamantă a unor plăți nejustificate în perioada 1 iulie-31 decembrie 2010 prin suportarea cheltuielilor de personal ale revistei „O.” din sursele primite de la bugetul de stat, deși prin H.G.

nr. 1377/2009 cu modificările și completările ulterioare se precizează că aceste cheltuieli curente se finanțează din venituri proprii, excedentul anual reportându-se în anul următor. Potrivit art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2010 privind unele măsuri de reorganizare a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale reclamanta a preluat personalul revistei și l-a reîncadrat în limita numărului de posturi vacante ale aparatului central. Totodată s-a reținut că prin H.G. nr. 968/2010 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1377/2009 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Muncii a fost modificat pt. a se corela cu prevederile O.U.G. nr. 68/2010.

Astfel, în anexa nr. 1 la art. 4 s-au introdus 5 alineate noi din cuprinsul cărora se reține că veniturile realizate de activitatea revista „O.” constituie venituri proprii ale acesteia, cheltuielile curente necesare pentru realizarea activității se finanțează din venituri proprii, iar excedentul anual realizat din execuția bugetului de venituri și cheltuieli se reportează în anul următor. Din analiza dispozițiilor legale citate s-a constatat astfel că, Inspecția Muncii nu a respectat prev. legale continuând să suporte cheltuielile pentru activitatea revista „O.” în mod nejustificat de la bugetul de stat. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs Inspecția Muncii și a solicitat modificarea acesteia, iar pe fond, admiterea cererii de anulare a măsurilor nr. 8, nr. 10 și nr. 11 dispuse prin decizia din 29 aprilie 2011 emisă de Departamentul V al Curții de Conturi a României.

În motivele de recurs a fost criticată soluția instanței de fond: a) instanța a omis a se pronunța asupra capetelor de cerere ce au vizat suspendarea executării măsurilor dispuse de Curtea de Conturi deși a reținut că au fost formulate cereri completatoare cu acest obiect; b) referitor la măsura nr. 10 din decizia din 29 aprilie 2011 emisă de Curtea de Conturi a fost criticată soluția instanței de fond pentru că s-a limitat să rețină doar argumentele prezentate în întâmpinarea formulată de Curtea de Conturi fără a analiza speța și prin prisma argumentelor reiterate de Inspecția Muncii.

Soluția instanței de fond a fost criticată și pentru că nu a analizat că măsura menținerii în funcție a directorilor coordonatori și a directorilor coordonatori adjuncți a fost făcută ca urmare a dispozițiilor exprese a unui membru al guvernului, respectiv ministrul muncii de la acel moment, iar ulterior Inspecția Muncii nu a mai avut atribuții referitoare la încetarea raporturilor de muncă a conducătorilor unităților din subordine. Dar instanța de fond nu a ținut seama nici de faptul că Înalta Curte de Casație și Justiție a dat câștig de cauză, sub aspectul acordării de drepturi salariale unor directori coordonatori din 25 februarie 2010 și chiar peste data de 1 iulie 2010, reținută ca fiind data „intrării în legalitate” de către Curtea de Conturi.

A fost invocat faptul că autoritățile publice au fost sancționate de către instanțele de contencios administrativ prin dispunerea de reintegrări în funcțiile de directori coordonatori și directori coordonatori adjuncți și/sau acordarea de drepturi salariale pentru perioada martie-iulie 2010, iar pe de altă parte, Curtea de Conturi sancționează pentru argumente contrare celor existente în motivațiile Înaltei Curți de Casație și Justiție. Soluția instanței de fond a fost criticată și pentru că nu a reținut argumentele prezentate în cererea de chemare în judecată: - nu s-a ținut seama de contextul în care au fost emise O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 și care au fost atacate cu excepția de neconstituționalitate, iar în momentul în care a fost pronunțată excepția de neconstituționalitate a O.U.G.

nr. 105/2009 s-au căutat soluții care să evite litigiile care au apărut ca urmare a declarării ca neconstituțională a O.U.G. nr. 37/2009; - nu s-a avut în vedere că potrivit legislației funcției publice, funcționarul este obligat să se conformeze dispozițiilor primite de la superiorii ierarhici, în condițiile legii.

A fost invocat un e-mail trimis de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale prin care se arăta că „Deciziile emise la 25 februarie 2010 se aplică de la data intrării în vigoare a prevederilor legale cuprinse în proiectul de Lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, aflat în dezbaterea Parlamentului” și Ordinul nr. 189/2010 emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale, ce are un conținut identic cu e-mailul și prin care au fost menținuți în funcții similare toți directorii coordonatori și coordonatorii adjuncți ai instituțiilor din subordinea Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, dar și faptul că Inspecția Muncii a informat ministerul că decizia luată ar fi eronată; - nu a fost analizată apărarea reclamantei ce viza lipsa unui prejudiciu adus bugetului statului prin menținerea, pentru o anumită perioadă limitată de timp, a funcțiilor de director coordonator și director coordonator adjunct.

S-a menționat faptul că prin actele Curții de Conturi, deși s-a afirmat existența unui prejudiciu, nu a fost indicat cuantumul acesteia, din ce este constituit și persoanele responsabile, iar reclamanta a depus o situație privind drepturile salariale încasate de către directorii coordonatori și directorii coordonatori adjuncți comparativ cu drepturile salariale aferente funcțiilor publice de conducere similare acestora, situație din care rezultă că salariul aferent funcției publice era mai mare decât cel al funcțiilor de director coordonator și director coordonator adjunct și, astfel, se dovedește că nu a existat un prejudiciu. A fost invocată și situația de la Inspectoratul Teritorial de Muncă Suceava, unde Înalta Curte a stabilit în sarcina Inspecției Muncii faptul că directorul coordonator nu ar fi trebuit eliberat din funcție nici ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 105/2009 și nici ca urmare a declarării neconstituționalității acestei ordonanțe și, ca atare, i-a acordat acestui director despăgubiri materiale, echivalentul drepturilor bănești de care acesta ar fi beneficiat dacă nu ar fi fost eliberat din funcția de director coordonator. Cel puțin în raport de această soluție, se apreciază că măsura dispusă de Curtea de Conturi contravine celor dispuse de o instanță judecătorească, iar neexecutarea unei hotărâri judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ poate duce la sancționarea pecuniară sau chiar penală a conducătorului autorității publice, dar și neexecutarea măsurii dispuse de Curtea de Conturi poate duce la sancționarea acestuia.

c) referitor la măsura nr. 8 din decizia din 29 aprilie 2011 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul V, a fost criticată soluția instanței de fond pentru că s-a limitat a-și fundamenta susținerile doar pe considerentul că potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 108/1999 privind înființarea și organizarea Inspecției Muncii, în vigoare la acel moment, finanțarea acesteia era atât din bugetul de stat cât și din venituri extrabugetare, considerent greșit, deoarece la acel moment finanțarea instituției era exclusiv din fonduri extrabugetare și că dacă instituția a întreprins demersuri pentru recuperarea sumelor nu poate fi considerat de instanță ca o modalitate de recunoaștere din partea instituției ci ca o modalitate de a pune în executare aceste măsuri; d) referitor la măsura nr. 11 din decizia din 29 aprilie 2011, s-a arătat că din coroborarea prevederilor Legii nr. 500/2002 a finanțelor publice și a prevederilor Legii nr. 11/2010 a bugetului de stat pe anul 2010 a rezultat că nu a existat un cadrul legal care să permită Inspecției Muncii redistribuirea posturilor de la aparatul central la activitatea revista „O.”, astfel încât să fie posibilă întocmirea și aprobarea unui stat de funcții distinct pentru această activitate.

Mai mult, Inspecția Muncii a solicitat un punct de vedere al Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale, ordonatorul principal de credite, referitor la posibilitatea includerii posturilor corespunzătoare activității revistei „O.” la statul de funcții pe anul 2011, ca fiind finanțate exclusiv din venituri proprii, iar începând cu 8 martie 2011, Inspecția Muncii are repartizat un număr de 183 posturi, finanțate integral de la bugetul de stat. S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței și admiterea cererii de anulare a măsurilor nr. 8, nr. 10 și nr. 11 dispuse de Curtea de Conturi prin decizia din 29 aprilie 2011. Recurenta Inspecția Muncii a formulat concluzii scrise și a solicitat proba cu înscrisuri pentru a dovedi faptul că prin încheierea din 8 decembrie 2011 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României s-a dispus, într-o situație identică cu măsura nr. 10, admiterea contestației C.N.P.A.S.

cu motivația că au fost reținute argumentele prezentate de președintele instituției și conducătorii acestor structuri teritoriale au fost salarizați pentru o muncă efectiv prestată. Intimata Curtea de Conturi a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat și, ulterior, Note scrise. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul declarat pentru următoarele considerente: Instanța de fond a fost investită cu acțiune în anulare a măsurilor nr. 8, nr. 10 și nr. 11 din decizia din 29 aprilie 2011 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul V și a încheierii din 4 iulie 2011 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României.

Așa cum se arată și în motivele de recurs, instanța de fond s-a limitat a prelua unele susțineri din întâmpinarea formulată de pârâta Curtea de Conturi, dar nu a făcut nicio referire la apărările invocate de către reclamantă. Potrivit art. 261 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea instanței de fond trebuie să cuprindă, între altele, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și cele pentru care au fost înlăturate susținerile părților. Acest text a consacrat principiul potrivit căruia hotărârile trebuie să fie motivate, iar nerespectarea acestui principiu constituie motiv de casare potrivit art. 304 pct. 7 C. proc. civ., rolul textului fiind acela de a se asigura o bună administrare a justiției și pentru a se putea exercita controlul judiciar de către instanțele superioare.

De altfel, chiar C.E.D.O.(vezi cauza Albina împotriva României, cauza Gheorghe împotriva României) subliniază rolul pe care motivarea unei hotărâri îl are pentru respectarea art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și arată că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susținerile părților sunt examinate de către instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă sau cel puțin de a le aprecia. A nu motiva o hotărâre și a nu prezenta argumentele pentru care au fost înlăturate susținerile părților, echivalează cu o necercetare a fondului cauzei.

Astfel, instanța de fond, de exemplu, în cazul măsurii nr. 10 privind plata unor drepturi salariale în perioada 28 februarie-30 iunie 2010 pentru persoanele care au ocupat funcții de conducere la inspectoratele teritoriale de muncă de director coordonator și director coordonator adjunct, deși au fost invocate litigiile ce aveau ca obiect solicitări de reintegrare pe funcții și acordare de drepturi bănești ca urmare a eliberării lor din funcțiile de conducere, a fost relevată problema delegării atribuțiilor ministrului muncii, familiei și protecției sociale către inspectorul general de stat adjunct și succesiunea acestor ordine de delegare, precum și raporturile dintre cele două autorități dar și inexistența unui prejudiciu, deoarece salariul aferent funcției publice era mai mare decât cel al funcțiilor de director coordonator și director coordonator adjunct, nu a analizat niciunul dintre aceste argumente.

Prin urmare, se constată că, cel puțin în ceea ce privește măsura nr. 10, instanța de fond nu a analizat niciunul din motivele pentru care s-a solicitat anularea actelor contestate, iar pentru celelalte două măsuri, motivarea este foarte succintă și tot fără a înlătura argumentele reclamantei. Pentru că nu s-a realizat o analiză a celor invocate de reclamantă, se poate aprecia că nu a fost cercetat fondul cauzei, astfel că se impune admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

La rejudecare, instanța de fond va solicita probe în legătură cu prejudiciul creat ca urmare a măsurii nr. 10 în raport de susținerile reclamantei dar și ale Curții de Conturi, eventual și punerea în discuție a părților a necesității efectuării unei expertize care să stabilească dacă prin menținerea în funcții, după data de 1 martie 2010 a directorilor coordonatori adjuncți și directorilor coordonatori, s-a creat sau nu un prejudiciu bugetului de stat având în vedere că numai în cazul existenței unor abateri de la legalitate, care au determinat producerea unor prejudicii pot fi stabilite măsuri pentru recuperarea lor, astfel cum prevăd dispozițiile Legii nr. 94/1992 și ale Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi.

Dacă se va stabili că a existat un prejudiciu adus bugetului de stat, instanța de fond va trebui să analizeze și dacă măsurile se impuneau a fi luate de către Inspecția Muncii, în raport de ordinele succesive semnate de ministrul muncii, familiei și protecției sociale și prin care au fost delegate atribuții către inspectorul general adjunct al Inspecției Muncii dar și de „ordinele” dispuse de către același ministru în privința acelorași probleme către toate instituțiile subordonate ministerului, respectiv Inspecția Muncii, C.N.P.A.S. În motivele de recurs chiar s-a făcut referire la un e-mail al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și de o notă de relații date de ministrul M.S.

chiar Curții de Conturi în legătură cu această problemă. Mai mult, vor fi analizate înscrisurile depuse la dosar prin care inspectorul general de stat adjunct al Inspecției Muncii a informat ministrul în legătură cu problemele ivite în privința suspendării deciziilor din 25 februarie 2010, adresă ce a fost înregistrată la 4 martie 2010 la minister, iar la aceeași dată inspectorul general de stat adjunct a fost eliberat din funcție, prin Ordinul nr. 206/2010 și a fost numit un alt inspector adjunct. Vor fi analizate și adresa din 24 iunie 2011 emisă de Departamentul V al Curții de Conturi și punctul de vedere al ministrului.

În raport de susținerile Curții de Conturi se impun clarificări pentru a se stabili dacă măsurile dispuse prin actele contestate în prezenta cauză se suprapun peste măsurile dispuse în sarcina Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și care a format obiectul Dosarului nr. 8763/2/2011 al Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, dar vor fi analizate și celelalte susțineri din recurs referitoare la măsura nr. 8 și nr. 11. De aceea, în baza art. 312 alin. (1) și alin. (5) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi casată sentința atacată și trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de reclamanta Inspecția Muncii împotriva sentinței civile nr. 1502 din 2 martie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 18 martie 2014.