ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2791/2016

Asupra recursului de față;

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/22013, astfel cum a fost precizată, reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, constatarea nulității încheierii nr. 30 din 14.10.2013 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, prin care a fost respinsă contestația formulată împotriva Deciziei Curții de Conturi a României nr. X/40254/2013, în privința măsurilor dispuse la pct. II.2 (2.1-2.3).

Totodată, s-a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. II.2(2.1.-2.3) din Decizia Curții de Conturi a României nr. X/40254/2013 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a contestației.

Prin sentința civilă nr. 1363 din 05 mai 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă acțiunea precizată formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în contradictoriu cu pârâta Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1363 din 05 mai 2014 a declarat recurs în termen legal reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, susținând că aceasta este nelegală, pentru următoarele motive:

3.1. Nelegalitatea hotărârii recurate în raport de greșita aplicare și interpretare a prevederilor art. 223 din Regulamentul privind Organizarea și Desfășurarea Activităților specifice Curții de Conturi (lipsa motivării actelor administrative)

Sub acest aspect, se impune a se observa că unul dintre motivele esențiale ce impuneau anularea actelor administrative îl constituie lipsa motivării în fapt și în drept a acestora.

În acest sens, prin cererea introductivă, astfel cum a fost precizată, reclamanta a arătat că, în emiterea actelor administrative atacate, Curtea de Conturi a încălcat dispozițiile imperative prevăzute de pct. 223 din Regulamentul privind Organizarea și Desfășurarea Activităților specifice Curții de Conturi.

Deși, în speță, Curtea de Apel București a reținut lipsa motivării actelor administrative atacate, contrar rigorilor legale, a apreciat că nu se impune aplicarea sancțiunii prevăzute de lege, respectiv nulitatea absolută, întrucât reclamanta a avut posibilitatea de a invoca aceste susțineri direct în fața instanței de contencios administrativ și fiscal, susținerile fiind analizate pe fond și înlăturate ca neîntemeiate.

Or, este evident că sancțiunea aplicabilă în caz de nerespectare a acestei condiții esențiale o reprezintă nulitatea absolută, sancțiune ce nu poate fi confirmată sau înlăturată în nicio situație, Înalta Curte de Casație și Justiție statuând în repetate rânduri în jurisprudența sa ca lipsa motivării în fapt și în drept a actelor administrative atrage automat această sancțiune.

3.2. Nelegalitattea hotărârii recurate în raport de greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor O.U.G. nr. 26/2012 (inaplicabilitatea dispozițiilor actului normativ față de ASF)

În mod eronat instanța de fond a apreciat că dispozițiile O.U.G. nr. 26/2012 ar fi aplicabile și ASF, reținând că dispozițiile acestui act normativ sunt pe deplin aplicabile tuturor autorităților și instituțiilor publice ale administrației publice centrale și locale, indiferent de modul de finanțare și subordonare.

Însă, judecătorul fondului a refuzat să aibă în vedere tocmai scopul emiterii acestui act normativ, respectiv diminuarea cheltuielilor nejustificate exclusiv din bugetul statului.

În mod întemeiat reclamanta a învederat instanței de fond că fosta CNVM, potrivit legii de funcționare și statutului, este o autoritate administrativă, autonomă, de specialitate, independentă și autofinanțată, al cărei buget de venituri și cheltuieli se aprobă de conducerea autorității, fără a reprezenta anexă la bugetul consolidat al statului.

În mod cert interpretarea ce urmează a fi avută în vedere este aceea că, prin O.U.G. nr. 26/2012, legiuitorul a avut în vedere luarea unor măsuri cu privire la fondurile publice, respectiv cu privire la bugetele de venituri și cheltuieli ale instituțiilor ce pot influența bugetul general consolidat al statului.

De asemenea, prin Nota de fundamentare s-a motivat că adoptarea acestui act normativ este justificată ca urmare a neregularităților constatate cu privire la anumite zone de utilizare a fondurilor publice, impunându-se astfel o măsură legislativă care să conducă la o utilizare judiciară a acestor fonduri.

Sub un alt aspect, este important de precizat că legile organice ce interzic orice imixtiune din partea unei alte autorități, instituții sau organizații asupra modului de elaborare și executare a bugetelor proprii ale autorităților din domeniul financiar, pe principiul independenței acestor autorități, principiu susținut de organismele europene și implementat în legislația de funcționare a acestei categorii de autorități, în urma condiționalităților impuse de Comisia Europeană, FMI și Banca Mondială.

Lipsa oricărei imixtiuni în ceea ce privește bugetul aprobat și executarea acestuia a fost confirmată de către Ministerul Finanțelor Publice prin adresa nr. x, prin care acesta precizează că fosta CNVM nu are obligația raportării către minister a elaborării și execuției bugetului propriu de venituri.

Totodată, potrivit prevederilor Normelor metodologice privind întocmirea și depunerea situațiilor financiare ale instituțiilor publice, fosta CNVM este menționată expres în sectorul instituțional Auxiliari financiari și care nu face parte din subsectorul administrației publice centrale, unde sunt încadrate instituțiile din preambulul O.U.G. nr. 26/2012.

3.3. Nelegalitatea hotărârii recurate în raport de greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor O.U.G. nr. 26/2012 (încadrarea cheltuielilor fostei CNVM în limitele impuse de actul normativ)

În ipoteza în care, prin absurd, s-ar trece peste susținerile anterioare și s-ar aprecia că dispozițiile O.U.G. nr. 26/2012 ar fi aplicabile, se impune a se constata că acestea nu au fost încălcate de reclamantă.

Astfel, în ceea ce privește contractul de asistență juridică încheiat cu SCA A., s-a arătat că dispozițiile art. 1 alin. (2) și alin. (3) din O.U.G. nr. 26/2012 acordă posibilitatea ordonatorului de credite să aprobe achiziționarea unor servicii juridice de asistență și/sau reprezentare în măsura existenței unui caz bine justificat.

Potrivit principiului fundamental de drept cine poate mai mult, poate și mai puțin, în măsura în care încheierea unui contract de achiziționare de servicii juridice este efectuată în temeiul unui caz bine justificat, cu atât mai mult și modificarea unui astfel de contract de asistență juridică și reprezentare este posibilă.

Privitor la dosar nr. x/2010, în cadrul căruia reclamanta B. a solicitat anularea unor acte emise de fosta CNVM și obligarea acesteia la plata sumei de 153.203.262,74 RON, reclamanta în mod corect a apreciat justificată achiziționarea unor servicii de asistență juridică și reprezentare, sens în care a încheiat un contract cu societatea A.

Ca urmare a asistenței juridice oferite de către această societate, Înalta Curte de Casație și Justiție, soluționând recursul promovat de CNVM, având ca reprezentant convențional societatea A., a modificat în tot hotărârea pronunțată în fond, respingând acțiunea formulată de B. și obligând-o pe aceasta la achitarea unor cheltuieli judiciare în cuantum de 50.000 RON.

În mod cert, având în vedere cele prezentate, precum și obiectul și valoarea litigiului pentru care a fost încheiat contractul de asistență juridică și reprezentare și, ulterior modificat, rezultă cu evidență cazul bine justificat pentru care s-a optat pentru achiziționarea serviciilor de asistență juridică și reprezentare.

În ceea ce privește cheltuielile cu deplasarea, judecătorul fondului a apreciat în mod eronat că ar fi fost încălcate dispozițiile O.U.G. nr. 26/2012.

Această categorie de cheltuieli, reprezentând cheltuieli de deplasare aferente participării la organismele europene și la activitățile de cooperare regională, sunt exceptate de la cerința diminuării cu 30% potrivit art. II alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 26/2012.

Exceptând aceste cheltuieli de la măsura reducerii cu 30% impusă de O.U.G. nr. 26/2012, se observă că, din totalul cheltuielilor efectuate, rezultă suma de 291.725 RON, care însă se încadrează în limitele impuse de dispozițiile O.U.G. nr. 26/2012.

Cu toate acestea, instanța de fond în mod eronat a considerat că reclamanta, prin cheltuielile efectuate cu aceste deplasări, nu s-ar afla în situația exceptată de dispozițiile legale anterior menționate.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului împotriva sentinței nr. 1363/2014 pronunțată de Curtea de Apel București, modificarea sentinței recurate și, pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată.

Recurenta-reclamantă a criticat pe calea unei cereri separate de recurs și soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la cererea de suspendare a efectelor actelor administrative atacate.

În acest sens, au fost invocate următoarele motive de nelegalitate.

În ceea ce privește prima condiție prevăzută de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv existența unui caz bine justificat, aceasta este îndeplinită în speță, având în vedere că întreg raționamentul Curții de Conturi în dispunerea măsurilor a căror suspendare se solicită vizează, în esență, preluarea necondiționată a unui punct de vedere, cel puțin discutabil, al Ministerului Finanțelor Publice.

Mai mult decât atât, îndeplinirea acestei condiții este dată și de faptul că încheierea nr. 30 privind soluționarea contestației administrative formulate de reclamantă nu este motivată în fapt și în drept.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, respectiv necesitatea evitării unei pagube iminente, și aceasta este îndeplinită în speță.

Astfel, punerea în aplicare a Deciziei Curții de Conturi presupune declanșarea demersurilor vizând stabilirea persoanelor responsabile pentru pretinsul prejudiciu constatat de intimată, precum și, în mod subsecvent, declanșarea unor acțiuni în instanță pentru recuperarea acestui prejudiciu.

Or, în măsura în care este cel puțin discutabilă legalitatea actelor administrative emise de Curtea de Conturi, declanșarea eventualelor acțiuni în instanță față de persoanele presupus responsabile ar genera cheltuieli însemnate cu asistența juridică, plata taxelor de timbru și a unor eventuale expertize.

Mai mult decât atât, aceste demersuri s-ar putea dovedi ineficace, instanțele de judecată putând considera în mod evident faptul că nu există un prejudiciu creat de pretinsele persoane responsabile, născându-se posibilitatea obligării la plata altor cheltuieli, în situația căderii în pretenții.

În concluzie, recurenta a solicitat modificarea sentinței recurate și în ceea ce privește soluția dată cererii de suspendare a efectelor actelor administrative atacate, în sensul admiterii acestei cereri.

Intimata Curtea de Conturi a României a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticile formulate, în raport de actele și lucrărilor dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Un prim element care se impune a fi precizat este acela că prima instanță nu a reținut nemotivarea în fapt și în drept a încheierii de soluționare a contestației administrative, cum pretinde recurenta, ci a apreciat că "prin încheierea în cauză pârâta a înlăturat argumentele principale ale reclamantei, stabilind că aceasta avea obligația de a se conforma instrucțiunilor bugetare impuse de dispozițiile O.U.G. nr. 26/2012".

Sub acest aspect, se constată că, în speță, motivarea încheierii de soluționare a contestației administrative este una concisă, dar suficientă pentru a permite exercitarea controlului de legalitate asupra măsurilor instituite prin Decizia nr. X/40254/2013, dreptul la apărare al reclamantei fiind asigurat prin posibilitatea de a invoca în fața instanței de contencios administrativ toate motivele de nelegalitate privind actele administrative contestate.

Prin urmare, este neîntemeiată critica ce vizează nerespectarea prevederilor pct. 223 din RODAS.

În mod corect prima instanță a reținut aplicabilitatea în cazul fostei CNVM a prevederilor O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice și întărirea disciplinei financiare și de modificare și completare a unor acte normative, ținând seama de domeniul de reglementare a acestui act normativ.

Astfel, potrivit art. I alin. (1) și art. II alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012, prevederile acestui act normativ se aplică tuturor autorităților și instituțiilor publice, indiferent de modul de finanțare și subordonare, deci și fostei CNVM, în calitate de "autoritate administrativă autonomă de specialitate, independentă, autofinanțată, cu personalitate juridică".

Nu prezintă relevanță din această perspectivă procedura de elaborare și aprobare a bugetului propriu de venituri și cheltuieli și nici principiile autonomiei și independenței acestei autorități, principii care se manifestă exclusiv în îndeplinirea atribuțiilor conferite de lege în domeniul său de competență.

În ceea ce privește respectarea de către entitatea auditată a prevederilor O.U.G. nr. 26/2012, în mod legal prima instanță a menținut constatările și măsurile dispuse prin actele administrative contestate, având în vedere că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute la art. I alin. (2) din acest act normativ, respectiv lipsa unui personal de specialitate juridică angajat în această entitate sau a faptului că, deși exista un astfel de personal, activitatea de asistență juridică și reprezentare nu putea fi realizată decât prin încheierea actului adițional nr. 1 din 30 aprilie 2012 la contractul de asistență juridică.

Referitor la cheltuielilor de deplasare aferente participării CNVM la organismele europene și la activitățile de cooperare regională, în mod legal prima instanță a reținut că nu se încadrează în excepțiile prevăzute la art. II alin. (2) din O.U.G. nr. 26/2012, atâta vreme cât, cu probatoriile administrate în cauză nu s-a făcut dovada că aceste deplasări au fost aferente "proiectelor finanțate din fonduri externe nerambursabile, vizitelor oficiale, vizitelor de stat, precum și acțiunilor externe privind reprezentarea și promovarea intereselor României, aprobate de primul-ministru".

În această privință, se observă că susținerile recurentei nu sunt de natură să evidențieze interpretarea ori aplicarea eronată a dispozițiilor legale de către prima instanță, ci reprezintă o reluare a argumentelor prezentate atât în procedura administrativă, cât și în primă instanță, argumente care nu demonstrează însă inexistența abaterilor reținute prin actele administrative contestate.

În ceea ce privește soluția dată de prima instanță cererii de suspendare a executării actelor administrative, toate constatările instanței de recurs anterior redate evidențiază neîndeplinirea uneia dintre condițiile prevăzute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat, astfel că în mod legal prima instanță a respins în întegralitate cererea de chemare în judecată.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu este incident niciunul dintre motivele de casare reglementate de art. 488 din C. proc. civ. (2010), astfel că urmează să dispună respingerea recursului, ca nefondat, în temeiul art. 496 din același act normativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței nr. 1363 din 5 mai 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 25 octombrie 2016.