ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 866/2016

Obiectul litigiului dedus judecății; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22 ianuarie 2014, sub nr. x/2/2014, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV - Direcția 2, anularea Încheierii nr. 128 din 19 decembrie 2013 de soluționare a contestației și, pe cale de consecință, anularea parțială a Deciziei nr. 32 din 04 noiembrie 2013, respectiv sub aspectul măsurilor dispuse la punctele 9,10 și 12, precum și suspendarea executării acestor măsuri.

Hotărârea primei instanțe; Prin sentința civilă nr. 1306 din 24 aprilie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a dispus: admiterea în parte a cererii de suspendare a executării, suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. 10 și 12 din Decizia nr. 32 din 04 decembrie 2013, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anulare, respingerea cererii de suspendare a măsurii dispuse la pct. 9, ca neîntemeiată, admiterea acțiunii în anulare, în parte, anularea parțială a Încheierii nr. 128 din 19 decembrie 2013 și a Deciziei nr. 32 din 04 noiembrie 2013, respectiv în ceea ce privește măsurile dispuse la pct. 10 și 12, respingerea acțiunii în rest (cu privire la măsura dispusă la pct. 9), ca neîntemeiată.

Calea de tac exercitată în cauză; Împotriva sentinței civile nr. 1306 din 24 aprilie 2014 au declarat recurs în termen legal reclamanta SC A. SA și pârâta Curtea de Conturi a României. 3.1. În motivarea cererii sale de recurs, reclamanta a susținut că hotărârea instanței de fond, în ceea ce privește măsura dispusă la pct. 9 din Decizia nr. 32/2013, a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), reținându-se că susținerile reclamantei nu sunt de natură să atragă nelegalitatea măsurii, întrucât nu s-a impus conducerii entității auditate nici valoarea prejudiciului și nici persoana de la care acesta urmează a fi recuperat. Raportul de control al Curții de Conturi stabilește în mod imperativ suma de 174.294 lei (inclusiv T.V.A.) ca fiind prejudiciu constând în efectuarea de plăți nedatorate prin acceptarea decontării unor cantități de lucrări la alte prețuri decât cele stabilite în oferta financiară. La data întocmirii Raportului Curții de Conturi, respectiv 04 octombrie 2013, dată la care s-a făcut constatarea efectuării unor plăți nedatorate, termenul de prescripție general de 3 ani era împlinit. Pe cale de consecință, în conformitate cu dispozițiile art. 2506 alin. (2) C. civ. sumele sunt prescrise, iar cel obligat poate refuza executarea prestației, ceea ce s-a și întâmplat conform răspunsului SC B. SRL la notificarea transmisă. Ca urmare a intervenirii termenului de prescripție, măsura dispusă de Curtea de Conturi nu poate fi adusă la îndeplinire. Motivarea instanței de fond nu are în vedere și dispozițiile legale care reglementează prescripția, precum și dispozițiile art. 24 și art. 128 1 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, imperative în ceea ce privește respectarea termenului de prescripție în cadrul controalelor efectuate. Stabilirea unui prejudiciu cert și dispunerea către entitatea auditată a recuperării acestuia, fără a se face nicio referire în cuprinsul constatărilor la împlinirea termenului legal de prescripție, atrage nejustificat răspunderea penală a persoanelor obligate să recupereze prejudiciul constatat și măsurile dispuse, ceea ce excede spiritului legii. Pe de altă parte, motivarea instanței de fond, în sensul existenței posibilității legale de recuperare a prejudiciului de la persoana responsabilă de săvârșirea faptei este fără fundament faptic și legal, atâta vreme cât răspunderea patrimonială de dreptul muncii este supusă acelorași reguli privitoare la prescripție. În plus, lucrările decontate către SC B. SRL au fost încasate integral SC C. SA de la SC D. SA, beneficiarul final al acestora, astfel încât în patrimoniul societății nu s-a produs niciun prejudiciu. În concluzie, față de motivele expuse, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea parțială a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în conformitate cu dispozițiile art. 497 C. proc. civ. 3.2. Recurenta Curtea de Conturi României a susținut că hotărârea instanței de fond este nelegală în privința soluției date cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. II.10 și II.12 din Decizia nr. 32/2013, precum și cererii de anulare a acestor măsuri. Referitor la cererea de suspendare a executării, recurenta a considerat că instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite, în mod cumulativ, condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, în susținerea condiției „cazului bine justificat”, instanța de fond invocă termenul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, 30 aprilie 2014, însă acest aspect nu poate fi în niciun caz, motiv de evidentă nelegalitate a actului administrativ, cu atât mai mult cu cât reclamanta avea posibilitatea să solicite în scris, motivat, prelungirea respectivului termen. Cât privește noțiunea de „pagubă iminentă”, instanța de fond nu demonstrează iminența producerii unei pagube importante în sensul art. 2 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ. Este esențial de precizat faptul că măsurile dispuse de Curtea de Conturi sunt tocmai de natură a recupera un prejudiciu produs în patrimoniul SC C. SA și nu de a crea un prejudiciu. Referitor la admiterea cererii de anulare a măsurilor dispuse la pct. II.10 și II.12 din Decizia nr. 32/2013, recurenta a susținut că instanța de fond a apreciat în mod greșit normele de drept material incidente în cauză și probele administrate. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, au fost menționate măsurile stabilite în sarcina conducerii entității auditate la pct. II.10 și II.12 din Decizia nr. 32/2013, precum și constatările cuprinse în Raportul de control întocmit de auditorii publici externi. În privința măsurii prevăzute la pct. II.10 din Decizia nr. 32/2013, recurenta a considerat că intimata a acceptat la plată lucrări în valoare totală de 1.999.190 lei, deși executantul SC Benv Alex SRL nu și-a îndeplinit obligațiile privind execuția și recepția lucrărilor, respectiv nu a prezentat documente care să certifice execuția lucrărilor. În ceea ce privește măsurile instituite în sarcina conducerii reclamantei la pct. II.12 din Decizia nr. 32/2013, recurenta a susținut că Hotărârea nr. 2/2009 a Adunării Generale a Acționarilor și, subsecvent, Hotărârile nr. 6/2009, nr. 3/2010 și nr. 3/2012 ale Consiliului de Administrație, invocate de prima instanță ca fiind temeiul legal în remunerarea secretarilor tehnici ai adunării generale a acționarilor și ai consiliului de administrație exced cadrului legal, respectiv prevederilor Legii nr. 31/1990 și Legii nr. 53/2003 - C. muncii, în condițiile în care secretarii tehnici sunt aleși dintre salariații societății. Pentru activitățile desfășurate în cadrul ședințelor Aunării Generale a Acționarilor și Consiliul de Administrație, secretarilor tehnici nu le-au fost încheiate alte contracte individuale de muncă, în conformitate cu prevederile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 - C. muncii. În acest caz, între secretarii tehnici ai Aunării Generale a Acționarilor și Consiliul de Administrație și SC C. SA, în calitate de angajator, raporturile de muncă nu se regăsesc printre situațiile reglementate de C. muncii, iar activitatea secretarilor tehnici, remunerată în baza unor hotărâri ale Cministrațieonsiliului de A nu are la bază niciuna dintre formele contractuale reglementate strict de C. muncii. În contractele individuale de muncă ale persoanelor numite secretari tehnici, în fișele de post ale acestora sau în Regulamentul de funcționare a Consiliului de Administrație al SC C. SA nu au fost prevăzute responsabilități și atribuții suplimentare, și nici acordarea de drepturi salariale suplimentare. În foile de prezență/pontaj, aferente perioadei 2010-2012, pentru secretarii tehnici ai Consiliul de Aadministrație și Adunarea Generală a Acționarilor, salariați ai societății, nu au fost pontate ore lucrate suplimentar peste norma zilnică de 8 ore legal reglementată. În temeiul art. 159 din Legea nr. 53/2003 - C. muncii: „salariul reprezintă contraprestația muncii depuse de salariat în baza contractului individual de muncă” (alin. (1)), iar „pentru munca prestată în baza contractului individual de muncă fiecare salariat are dreptul la un salariu exprimat în bani” (alin. (2)). În lipsa unor forme contractuale, respectiv a contractelor de muncă încheiate în temeiul prevederilor Codului muncii, care să conțină atribuțiile, drepturile și obligațiile ce le revin salariaților SC C. SA, în calitate de secretari tehnici ai Consiliul de Administrație și Adunarea Generală a Acționarilor și în condițiile neevidențierii unor ore suplimentare lucrate, nu se justifică efectuarea de cheltuieli prin decontarea de indemnizații lunare salariaților numiți secretari tehnici ai Aunării Generale a Acționarilor și Consiliul de Administrație. În concluzie, ținând cont de toate argumentele menționate, recurenta Curtea de Conturi a României a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, în sensul respingerii ca nefondată a acțiunii introductive de instanță, cu menținerea, pe cale consecință, a actelor contestate, ca temeinice și legale, respectiv a măsurilor dispuse la pct. II.10 și II.12 din Decizia nr. 32/04 noiembrie 2013 și a Încheierii nr. 128 din 19 decembrie 2013.

Apărările formulate în cauză; Recurenta-reclamantă SC A. SA a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, anularea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României ca nemotivat, iar, în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat, și menținerea hotărârii instanței de fond, ca fiind legală și temeinică. De asemenea, recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare și concluzii scrise prin care a solicitat admiterea recursului, casarea parțială a sentinței atacate, sub aspectul soluției dispuse de instanța de fond în ceea ce privește măsura nr. 9 din Decizia nr. 32/2013 a Curții de Conturi, și respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

Procedura derulată în fața instanței de recurs; Prin încheierea din data de 12 mai 2015 s-a dispus comunicarea raportului întocmit de magistratul-asistent în procedura de filtrare a recursului, în conformitate cu prevederile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. La data de 3 noiembrie 2015 au fost admise în principiu recursurile declarate în cauză și a fost fixat termen pentru judecata pe fond a acestora la data de 1 martie 2016, cu citarea părților, potrivit art. 493 alin. (7) C. proc. civ. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză; Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, reține următoarele: 1. Referitor la recursul declarat de reclamanta SC A. SA; Criticile formulate de recurenta-reclamantă vizează legalitatea măsurii prevăzute la pct. 9 din Decizia nr. 32 din 04 noiembrie 2013 emisă de Curtea de Conturi a României, măsură cu privire la care prima instanță a respins atât cererea de suspendare a executării, cât și acțiunea în anulare, ca neîntemeiate. Sub un prim aspect, se observă că obligațiile stabilite în sarcina conducerii reclamantei vizează intrarea în legalitate privind decontarea cantităților de lucrări la prețurile (de manoperă și materiale) stabilite în oferta financiară, în conformitate cu prevederile din acordul - cadru și din contractele încheiate, nu numai în privința contractelor din 2009, la care se raportează recurenta în susținerea poziției sale procesuale, ci asupra tuturor, acordurilor - cadru și a contractelor de lucrări derulate în perioada 2010 - 2011, prin extinderea verificărilor la nivel central și la nivelul sucursalelor. Pe de altă parte, pretinsa nelegalitate a măsurii dispuse la pct. 9 are în vedere o parte din totalul prejudiciului estimat de auditorii publici externi la suma de 174.294 lei, respectiv suma de 112.807 lei cu privire la care se susține că nu mai poate fi recuperată de la SC B. SRL, întrucât încă de la data întocmirii Raportului Curții de Conturi se împlinise termenul general de prescripție. Prin urmare, susținerile recurentei nu sunt de natură să afecteze în integralitatea ei legalitatea măsurii dispuse la pct. 9 din Decizia nr. 32/2013. În ceea ce privește cuantumul prejudiciului, în mod legal prima instanță a reținut că valoarea de 174.294 lei indicată în cuprinsul raportului auditorilor publici externi nu poate fi considerată decât estimativă, întrucât dispozițiile art. 33 din Legea nr. 94/1992 prevăd în mod clar că obligația de stabilire a prejudiciului este în sarcina entității auditate. Este eronată susținerea recurentei potrivit căreia motivarea primei instanțe nu are în vedere dispozițiile legale care reglementează prescripția extinctivă, precum și dispozițiile din Legea nr. 94/1992, imperative în ceea ce privește termenul de prescripție în cadrul controalelor efectuate de Curtea de Conturi. Astfel, în considerentele sentinței recurate (pag. 19) se regăsesc aprecierile primei instanțe, raportat la eventuala incidență a prescripției extinctive pentru o parte dintre sumele reținute de auditorii publici externi ca fiind plăți necuvenite, dar și la relevanța din perspectiva analizată a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a României. În acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază că eventuala intervenire a prescripției extinctive nu este de natură să afecteze legalitatea măsurii contestate, ci ar putea fi invocată în etapa de verificare a modului de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia contestată. Însăși reclamanta afirmă în cuprinsul cererii de chemare în judecată faptul că, urmare a intervenirii termenului de prescripție, măsura dispusă de Curtea de Conturi nu poate fi adusă la îndeplinire. Aspectele ce țin de împlinirea termenului de prescripție nu puteau fi avute în vedere la momentul controlului, atâta vreme cât cursul prescripției poate fi afectat de incidența unor cauze legale de suspendare sau de întrerupere a prescripției. Or, aceste verificări implică analiza în concret a plăților aferente fiecărui contract și revine în sarcina conducerii entității auditate. Aceasta, în scopul adoptării măsurilor legale pentru stabilirea întinderii și recuperarea prejudiciului, va trebui să țină seama de reglementările imperative în materia prescripției extinctive. Obligațiile stabilite în sarcina conducerii reclamantei impun adoptarea măsurilor legale pentru înlăturarea abaterilor constatate, măsuri care includ, în cadrul și în limitele prevăzute de lege, și posibilitatea de recuperare a prejudiciului de la persoanele responsabile de săvârșirea faptelor reținute prin actele administrativ contestate, astfel cum în mod corect a reținut prima instanță. Eventuala incidență a prescripției răspunderii patrimoniale de dreptul muncii nu ține de legalitatea măsurilor dispuse, ci poate fi invocată tot în procedura de aducere la îndeplinire a acestora. Pretinsa inexistență a prejudiciului pe motiv că valoarea lucrărilor decontate de SC B. SA a fost încasată integral de reclamantă de la SC D. SA, beneficiarul final, nu a fost invocată în cadrul controlului de legalitate realizat în primă instanță, astfel că nu este de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate, cu atât mai mult cu cât această împrejurare poate fi valorificată în procedura de stabilire a întinderii prejudiciului și de recuperare a acestuia. Prin urmare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 2. Referitor la recursul declarat de Curtea de Conturi a României; Criticile formulate de recurenta-pârâtă vizează legalitatea măsurilor dispuse la pct. 10 și 12 din Decizia nr. 32 din 04 noiembrie 2013, în privința cărora prima instanță a admis cererea de suspendare a executării, precum și acțiunea în anulare, formulate de reclamantă. Referitor la măsura prevăzută la pct. 10 din decizia contestată, Înalta Curte constată că susținerile recurentei privitoare la interpretarea și aplicarea de către prima instanță a Ordinului nr. 863/02 iulie 2008 sunt neîntemeiate. Astfel, în mod just prima instanță a reținut că ordinul menționat aprobă instrucțiunile de aplicare a unor prevederi din H.G. nr. 28/2008 și că aceste acte normative nu sunt incidente în cauză, întrucât reclamanta este o societate comercială care se finanțează exclusiv din venituri proprii de producție și nu din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, respectiv din Legea nr. 273/2006. Prin urmare, pentru a fi acceptate la plată, situațiile de lucrări întocmite de executant nu trebuiau redactate în structura prevăzută în Anexa la Ordinul nr. 863 din 02 iulie 2008, care să cuprindă cheltuielile directe, cheltuielile indirecte, profitul și T.V.A., împrejurare reținută corect de prima instanță. În ceea ce privește îndeplinirea obligațiilor privind execuția și recepția lucrărilor, stabilite în Caietul de sarcini, cap. II, pct. 2.1.1 și cap. V, precum și în contractele din 2010 și din 2011, Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt, de asemenea, neîntemeiate. Astfel, în acord cu prima instanță, se constată că, prin procesele verbale semnate de beneficiarul lucrărilor, de executant și de proprietarii/deținătorii terenurilor forestiere defrișate/toaletate (ocoale silvice/primării), precum și prin situațiile de lucrări anexate acestora, s-a făcut dovada executării și recepției lucrărilor, a cantității de masă lemnoasă tăiată și a predării acesteia către proprietari, fiind respectate prevederile Caietului de sarcini și ale contractelor din 2010 și din 2011. Prin urmare, în mod eronat s-a reținut în sarcina reclamantei abaterea constând în acceptarea la plată a unor lucrări în valoare totală de 1.999.190 lei, deși executantul nu și-ar fi îndeplinit obligațiile privind execuția și recepția lucrărilor, respectiv nu ar fi prezentat documente care să certifice execuția lucrărilor, astfel cum sunt menționate în caietul de sarcini și în contractele încheiate. În privința cererii de suspendare a executării măsurii prevăzute la pct. 10 din Decizia nr. 32/2013, constatările primei instanțe se impun a fi menținute întrucât considerentele anterior expuse fac dovada cazului bine justificat, iar cerința pagubei iminente este dovedită, prin raportare la cuantumul ridicat al sumei estimate drept prejudiciu și la termenul impus pentru aducerea la îndeplinire a măsurii dispuse. Prin urmare, în mod corect prima instanță a reținut îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Referitor la măsura dispusă la pct. 12 din Decizia nr. 32/2013, Înalta Curte constată însă că susținerile recurentei sunt întemeiate. Astfel, potrivit art. 129 alin. (5) din Legea societăților comerciale nr. 31/1990, președintele Consiliului de Administrație poate desemna dintre angajatorii societății unul sau mai mulți secretari tehnici care să ia parte la executarea operațiunilor prevăzute în alineatele precedente. Din textul de lege menționat rezultă că secretarii tehnici desemnați de președintele Consiliului de Administrație pot avea calitatea de salariați ai aceleiași societăți. Așadar, pe durata exercitării atribuțiilor de secretari tehnici, este permis cumulul acestei calități cu cea de salariat, situație în care devin aplicabile, după caz, dispozițiile Legii nr. 31/1990 sau normele dreptului comun în materie reprezentate de Legea nr. 53/2003 - C. muncii. Pentru munca prestată în calitate de secretari tehnici ai Consiliului de Administrație/Adunării Generale a Acționarilor, salariații societății reclamante au dreptul la salarizare (art. 39 C. muncii). Cum Legea nr. 31/1990 nu cuprinde niciun fel de referi la modalitatea de remunerare a secretarilor tehnici, devin incidente dispozițiile C. muncii. Art. 35 alin. (1) din acest act normativ prevede că „Orice salariat are dreptul de a munci la angajatori diferiți sau la același angajator, în baza unor contracte individuale de muncă, beneficiind de salariul corespunzător pentru fiecare dintre acestea”. Din interpretarea acestui text de lege rezultă că, reglementând cumulul de funcții, C. muncii are în vedere numai activitatea desfășurată pe baza contractelor individuale de muncă încheiate de salariat cu același angajator sau cu angajatori diferiți. Din această perspectivă, prezintă relevanță și art. 159 alin. (1) și (2) C. muncii, potrivit căruia : „Salariul reprezintă contraprestația muncii depuse de salariat în baza contractului individual de muncă” (alin. (1)), iar „Pentru munca prestată în baza contractului individual de muncă fiecare salariat are dreptul la un salariu exprimat în bani” (alin. (2)). Particularizând, în situația dedusă judecății s-a constatat că în contractele individuale de muncă pe durată nedeterminată ale salariaților desemnați secretari tehnici ai Consiliului de Administrație/Aunării Generale a Acționarilor, în fișele de post ale acestora ori în Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului de Administrație al societății reclamante nu au fost prevăzute responsabilității și atribuții suplimentare și nici acordarea de drepturi salariale suplimentare. Totodată, în foile de prezență/pontaj aferente perioadei 2010-2012, pentru secretarii tehnici ai Consiliului de Administrație/Aunării Generale a Acționarilor, salariați ai societății, nu au fost înscrise ore lucrare suplimentar peste norma zilnică de 8 ore reglementată legal. În aceste condiții, în dezacord cu prima instanță, Înalta Curte constată că remunerarea secretarilor tehnici în baza Hotărârii nr. 2/2009 a Adunării Generale a Acționarilor și a Hotărârilor nr. 6/2009, nr. 3/2010 și nr. 3/2012 ale Consiliului de Administrație este nelegală, critica recurentei sub acest aspect fiind întemeiată. 3. Soluția Înaltei Curți și temeiul legal al acesteia Pentru considerentele de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3), raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (1865), se va dispune: (i) respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat; (ii) admiterea recursului declarat de pârâtă, în sensul casării sentinței civile nr. 1306 din 24 aprilie 2014 a Curții de Apel București, în sensul respingerii acțiunii reclamantei și în ceea ce privește măsura dispusă la pct. 12 din Decizia Curții de Conturi nr. 32/2013. Vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței recurate.