ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5312/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5312/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta P.M. a

chemat în judecată pe pârâta A.N.V., solicitând obligarea pârâtei la revocarea

măsurii de diminuare cu 25 % a salariului și la plata drepturilor salariale la

zi, actualizate cu inflația, până la data plății efective.

Prin întâmpinare,

pârâta A.N.V. a invocat excepția inadmisibilității cererii pentru neurmarea

procedurii prealabile, solicitând respingerea cererii ca inadmisibilă iar, în

subsidiar, ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă

nr. 332 din 21 ianuarie 2011 Curtea de Apel București, secția de contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii, și a

respins cererea formulată de reclamanta P.M. în contradictoriu cu pârâta A.N.V.,

ca nefondată.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a reținut că excepția inadmisibilității

cererii de chemare în judecată pentru neurmarea procedurii administrative

prealabile obligatorii, este neîntemeiată.

Acțiunea de față,

prin care se urmărește revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului, este

îndreptată împotriva Ordinului nr. 6669 din 20 iulie 2010, emis de

vicepreședintele A.N.A.F., in calitate de conducător al Autorității Naționale a

Vămilor, în aplicarea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele

măsuri necesare în vederea stabilirii echilibrului bugetar.

Deși, atât art. 106

din Legea nr. 188/1999 coroborat cu art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cât

și art. 34 din Legea nr. 330/2009 prevăd urmarea unei proceduri administrative

prealabile în cazurile privitoare la cuantumul salariilor funcționarilor

publici și ținând seama că măsura s-a dispus printr-un ordin al conducătorului

instituției publice, Curtea constată că, în speță, măsura diminuării temporare

a salariului nu a fost luată prin act individual și care să fi fost comunicat

angajatului-funcționar public. În această conjunctură, nu se impunea urmarea

unei proceduri prealabile.

Prin urmare, critica

sumară din cererea introductivă privind încălcarea unor norme constituționale

se dovedește nefondată pentru că, pe de o parte, prin decizia nr. 872 din 25

iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, Curtea Constituțională a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege

sunt constituționale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o

excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

Conform art. 1 din

Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor

și Libertăților Fundamentale „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la

respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât

pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de

principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile

precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le

consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului

general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a

amenzilor.”

Prin urmare, în

cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la

respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează o atingere

adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului

proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între

interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului (a se vedea cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei,

Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41).

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul

juridic diferit (in această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre

judecătorească prin care autoritățile erau obligate la plata unui anumit

salariu). În acest caz „bun” în sensul convenției era creanța de natură

salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația

privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin

lege a cuantumului salariului.

În concluzie, Curtea

de Apel a apreciat că măsura reducerii temporare a salariului personalului

bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de

apreciere a Statului, nu este o masură disproporționată în raport cu scopul

urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general al colectivității

și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se

poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Împotriva hotărârii

instanței de fond reclamanta P.M. a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Prin motivele de

recurs formulate, se invocă greșita aplicare a legii în ceea ce privește

soluția de respingere a acțiunii având ca obiect obligarea autorității pârâte

la plata diferenței de 25% din salariul cuvenit, începând cu luna iulie 2010

până la data plății efective.

Recurenta mai arată

că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea

condițiilor prevăzute de art. 1 din protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând

respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite

condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform

interesului general.

Recurenta mai

precizează că în cauză măsura diminuării salariului său cu 25% este o măsură

contrară prevederilor art. 1 din Protocol.

Aceasta deoarece

reducerea salariului - bun în sensul art. 1 alin. (1) din Primul protocol

reprezintă o ingerință, excesivă care are ca efect privarea de o parte din

salariu și care nu este proporțională deoarece Legea nr. 118/2010 nu oferă

posibilitatea de a obține despăgubiri, invocându-se cauza Moroșanu împotriva

României.

Se susține că

reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea de a mai recupera

vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea, în

defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie prestat

între protecția proprietății și cerințele interesului general.

Se mai arată că

reducerea salariului cu 25% a adus atingere substanței dreptului de proprietate

al oricărui funcționar public, atingere care, în concepția instanței europene,

este incompatibilă cu dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele în

continuare arătate.

Actul administrativ

prin care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicită, este emis

în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv

dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările

ulterioare, care prevăd următoarele:

„(1) Cuantumul brut

al salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri,

indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în RON sau în

valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale O.U.G.

nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de

personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte

măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în

care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât

valoarea salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se

acordă este de 600 RON."

La art. 16 alin. (1)

din lege se arată că:

„(1) Prevederile art.

1-3, ari. 5, art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până la

31 decembrie

2010."

Angajații instituțiilor

publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate

cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv

Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de

salarizare.

Totodată, drepturile salariale

cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute

de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă

controlului Curții Constituționale, care prin decizia nr. 872 din 25 iunie 2010

referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M.

Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că „dispozițiile art. 1 -

8 și cele ale art. 10 -17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale."

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiile

art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului

și a Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc

în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau

de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este

suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurent,

cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii

nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin deciziile

nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a

pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale

dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută

prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această

soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității naționale. Este evident

că securitatea națională nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă

socială și economică. Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața satului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar

putea afecta însăși ființa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul

la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință Înalta Curte

apreciază că soluția de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația

națională.

În ceea ce privește invocarea

de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale acest motiv nu

poate fi reținut, deoarece aceste dispoziții nu au fost încălcate de măsura contestată

care este constituțională, iar pe de altă parte nu este disproporțională în raport

cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societății

și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1

din primul Protocol adițional la C.E.D.O., în lumina jurisprudenței Curții C.E.D.O.,

se constata ca salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care întra în

câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, în cazuri

asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor

este înfrânt de o manieră care antrenează atingerea adusă însăși substanței dreptului

și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului echilibru

care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele protecției

drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei,

Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 și 41).

Cauza Mureșanu contra

României nu reprezintă un precedent pentru cauza de față, dat fiind cadrul juridic

diferit (în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătoreasca prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun"

în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre

judecătoreasca executorie. Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri

judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.

Pe de alta parte, C.E.D.O.

face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un

salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru

o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației, Hotărârea

din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua să

primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi considerată o

valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza

suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie

2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de fata, în care prin

dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie

avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este

în discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporara (în

limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia,

aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată

legitimă de către Curtea Constituțională.

C.E.D.O. a subliniat,

în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției,

o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații

plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea

cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 și cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004

:

par. 45).

Prin urmare, Înalta Curte

apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%

nu aduce atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului,

nu este

o

măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor

fundamentale ale omului, astfel încât nu se poate retine o încălcare a art. 1 din

primul Protocol adițional la Convenție.

Așadar, Înalta Curte constată

că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate și nu pot fi primite, iar

instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate du dispozițiile art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de P.M. împotriva sentinței civile nr. 332 din 21 ianuarie 2011 a curții de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 10 noiembrie 2011.