ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2578/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2015, reclamanta Comuna Deleni a chemat în judecată pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale solicitând anularea și suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 9 septembrie 2014 încheiat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale privind proiectul "Modernizare străzi în localitățile Deleni și Bulboaca, achiziție utilaj deszăpezire, sisteme centralizate de alimentare cu apă și canalizare - epurare în satul Moreni, locuință protejată și conservarea patrimoniului cultural în comuna Deleni, județul Vaslui".

Prin Sentința nr. 62/2016 din 4 aprilie 2016 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal s-a admis în parte cererea formulată de reclamanta Comuna Deleni în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, s-a dispus anularea în parte a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x încheiat în data de 9 septembrie 2014 și a Deciziei de soluționare a contestației nr. 39299 din 14 noiembrie 2014, în ceea ce privește valoarea creanței bugetare rezultate din nereguli, care a fost redusă cu 50%.

Împotriva Sentinței nr. 62/2016 din 4 aprilie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanta Comuna Deleni și pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale.

3.1. Prin recursul declarat, reclamanta Comuna Deleni solicită casarea în parte/modificarea în parte a sentinței și admiterea în tot a cererii de chemare în judecată. În subsidiar, solicită și restabilirea situației anterioare emiterii actului administrativ, precum și constatarea faptului că nu are obligații de plată către intimata-pârâtă.

Într-un al doilea subsidiar solicită, prin raportare la principiul proporționalității, diminuarea procentului de 50% din valoarea creanței bugetare, apreciind că acest procent este prea mare în raport cu probele de la dosar.

În motivarea recursului susține, în esență, că instanța de fond trebuia să anuleze în integralitate actele administrative contestate, acestea fiind netemeinice și nelegale.

Un prim motiv de recurs vizează faptul că activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli s-a desfășurat ulterior datei la care mai existau relații contractuale între Comuna Deleni și AFIR, deoarece activitatea de constatare a neregulilor a început la data de 11 iulie 2014, fiind ulterioară datelor finale de valabilitate a contractului de finanțare (1 iulie 2014), de monitorizare a proiectului (6 martie 2014), de implementare a proiectului (1 ianuarie 2012) și de execuție a proiectului (6 martie 2012). Consideră că procesul-verbal contestat a fost întocmit la un moment tardiv în raport cu datele arătate, întrucât întocmirea lui trebuia realizată în perioada de monitorizare.

Un alt motiv de recurs vizează faptul că temeiul de drept al procesului-verbal de constatare a neregulilor se referă la o serie de articole din contractul de finanțare și din anexele la acesta care, la data efectuării controlului și a emiterii titlului de creanță, nu mai erau valabile, de vreme ce atât valabilitatea, cât și executarea contractului au încetat la data de 1 iulie 2014.

De asemenea, tot ca motiv de nelegalitate a sentinței recurate invocă împrejurarea că legea care este temeiul de drept al actului atacat, respectiv O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011, a intrat în vigoare ulterior încheierii contractului de finanțare din speță.

Recurenta-reclamantă invocă și motive de netemeinicie în ceea ce privește hotărârea recurată, respectiv faptul că în cuprinsul sentinței se precizează în mod nefondat că nu a contestat neefectuarea lucrărilor în discuție, așa cum au fost ele reținute în actele de control ale AFIR, ale DLAF și ale organelor de poliție, apreciind că nu a putut administra probe cu privire la acest aspect.

În același context, critică modul de aplicare a principiului proporționalității și reducerea cu 50% a valorii creanței bugetare, solicitând micșorarea acestui cuantum.

3.2. Prin cererea de recurs întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței, reținerea cauzei spre rejudecare și respingerea în tot a acțiunii reclamantei, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului arată că între A.P.D.R.P. (în prezent AFIR) și Comuna Deleni, în calitate de beneficiar, la data de 1 iulie 2009, s-a încheiat contractul nr. x având ca obiect acordarea ajutorului financiar nerambursabil pentru realizarea proiectului "Modernizare străzi în localitățile Deleni și Bulboaca, achiziție utilaj deszăpezire, sisteme centralizate de alimentare cu apă și canalizare - epurare în satul Moreni, locuință protejată și conservarea patrimoniului cultural în comuna Deleni, județul Vaslui".

Acțiunea de control a avut la bază sesizarea DNA - Serviciul teritorial Iași cu privire la neregulile constatate în cadrul acestui proiect de către organele de cercetare penală. De asemenea, și constatările DLAF au stabilit o serie de nereguli, echipa de control constatând că la data recepției obiectivului locuință protejată lucrările nu erau în totalitate finalizate, deși reprezentanții SC A. SA au realizat un Referat în vederea recepției la terminarea lucrărilor prin care au concluzionat că "execuția lucrărilor s-a realizat în conformitate cu criteriile de performanță stabilite prin proiect, a normelor și normativelor în vigoare la data executării lucrărilor", propunând recepția obiectivului, cu toate că aveau obligația de a consemna lucrările neexecutate, provocând astfel o pagubă patrimoniului beneficiarului prin acceptarea de către acesta a situației de lucrări. Astfel, Procesul-verbal la terminarea lucrărilor nr. x din 30 mai 2011 a fost încheiat și semnat fără obiecțiuni.

Susține că instanța de fond a încălcat normele de drept material reprezentate de Programul Național de Dezvoltare Rurală, H.G. nr. 224/2006, art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, dar și contractul de finanțare. Astfel, cuantumul debitului constituit prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 9 septembrie 2014 a rezultat în urma constatării faptului că a fost efectuată recepția la finalizarea lucrărilor fără a se menționa lucrări de realizat, deși în realitate nu au fost realizate o serie de lucrări, iar pe de altă parte, obiectivul "locuință protejată" nu a fost dat în funcțiune conform scopului destinat, fapt ce duce la neeligibilitatea acestor cheltuieli, cu aplicarea principiului proporționalității.

În construirea raționamentului prin care instanța de fond a apreciat că la stabilirea debitului nu a fost respectat principiul proporționalității sancțiunii, aceasta s-a raportat strict la obiectivul "locuință protejată" din cuprinsul Contractului de finanțare nr. x din 1 iulie 2009, ignorând faptul că aceasta era doar o componentă a raportului juridic dintre cele două părți, în condițiile în care Contractul de finanțare a avut ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile în cuantum de 8.894.248,00 RON, iar beneficiarul a primit avans trei tranșe de plată în valoare totală de 8.073.145,32 RON, inclusiv TVA.

Precizează că valoarea cheltuielilor afectate de nereguli este identică cu valoarea creanței bugetare rezultate din nereguli, fiind în cuantum de 410.715,51 RON (inclusiv TVA), și având în vedere sumele decontate efectiv în temeiul Contractului de finanțare, echipa de control a stabilit debitul strict prin raportare la investiția afectată de neregulă și nu prin raportare la întreaga finanțare acordată, ceea ce înseamnă că sancțiunea aplicată este proporțională.

În susținere invocă dispozițiile art. 4 alin. (1), (2) și (3), art. 5 alin. (1) din Regulamentul CE nr. 2988/1995, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, precum și art. 11 alin. (3) din Anexa I la Contractul de finanțare, menționând că în aceste cazuri beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare.

Cu privire la aplicarea principiului proporționalității invocă și adresa Comisiei Europene - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală nr. x din 30 noiembrie 2011, în care se menționează că, în ceea ce privește natura artificială a unui proiect, trebuie, în general, să se analizeze dacă proiectul este încă eligibil pentru a primi finanțare fără elementele afectate de către activitățile frauduloase. Astfel, Serviciile Comisiei consideră că se va presupune că proiectul este de natură artificială atunci când procentul cheltuielilor tuturor elementelor afectate depășește 50% din costul total al întregului proiect.

Astfel, Comisia Europeană, prin această direcție, recomandă constituirea unui debit pentru întreaga finanțare nerambursabilă, în cazul în care neregula afectează proiectul în proporție de mai mult de 50% și chiar și într-un procent mai mic în cazul în care se dovedește că nu s-au respectat normele legale pentru a beneficia de finanțare nerambursabilă, sens în care invocă și dispozițiile art. 33 pct. 8 "Prevederi specifice FEADR" din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune.

Recurenta-pârâtă consideră că este obligată să procedeze la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale asumate, fondurile provenite din contribuția comunitară nerecuperate de la beneficiarii culpabili ajungând să greveze bugetul României. Arată că sumele decontate pentru această investiție nu și-au atins scopul pentru care au fost acordate și au condus la prejudicierea bugetului Uniunii Europene și a bugetului național din care s-a acordat finanțarea nerambursabilă.

Există neconcordanțe grave între documentele anexate și angajamentele asumate prin Cererea de finanțare și situația existentă în prezent, ceea ce echivalează cu o abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, ce conduce la declararea proiectului ca neeligibil și la retragerea ajutorului financiar nerambursabil.

Recurenta pârâtă invocă jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Comunității Europene (Hotărârea CJUE din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C-199/03, punctul 31, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de I’Indre, C-465/10, punctul 47), precizând că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acționează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului UE, regula generală fiind ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obținut nejustificat (Hotărârea CJUE pronunțată în cauza C-199/03 - punctul 15 și Concluziile avocatului general Sharpston pronunțate în cauza C-465/10, punctul 73).

Obligația de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

4.1. Recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului reclamantei ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca temeinică și legală, apreciind că motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă sunt neîntemeiate, neputând conduce la reformarea hotărârii sub aspectul criticilor formulate.

A invocat disp. art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, art. 2 alin. (8) din Contractul de finanțare, art. 8 (3) din Anexa I la Contractul de finanțare precizând că nu mai putea solicita beneficiarului măsuri de remediere a deficiențelor constatate, având doar posibilitatea de a recupera sumele plătite necorespunzător. Referitor la aceste aspecte și la competențele DLAF privind investigarea modului de implementare a proiectelor de investiții finanțate din fonduri nerambursabile sunt invocate și prevederile art. 1, art. 2, art. 8, art. 11 pct. (1) din Legea nr. 61/2011.

Recurenta-pârâtă susține că interpretarea recurentei-reclamante cu privire la aplicarea O.U.G. nr. 66/2011, respectiv art. 45 alin. (4) și art. 23, este eronată și că nu a depășit atribuțiile și obligațiile stabilite prin această ordonanță în sarcina sa procedând, în urma sesizării primite de la DLAF, la verificarea documentară a acesteia prin analizarea dosarelor de achiziții, a cererii de plată, a clauzelor contractuale și aplicând art. 23 din acest act normativ.

Referitor la susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora au fost încălcate principiile securității juridice, încrederii legitime și neretroactivității legii, arată că prin Decizia nr. 66 din 26 februarie 2015 au fost apreciate ca fiind neconstituționale dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011. Se observă că definiția neregulii cuprinsă în art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 este o preluare a prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995, aceasta regăsindu-se și la art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999.

Recurenta-pârâtă consideră că în cauză se aplică cu prioritate dreptul comunitar, respectiv art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 și art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, care definesc noțiunea de neregulă, regulamente care erau în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat.

Referitor la susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora scopul obiectivului nu a fost atins datorită nefuncționării acestuia, invocă disp. art. 8 alin. (7) din Anexa I la Contractul de finanțare.

Cu privire la susținerile din recurs potrivit cărora nedarea în funcție a obiectivului "locuință protejată" s-a datorat imposibilității angajării de personal datorită legislației apărute în perioada 2009 - 2010, menționează că avea posibilitatea de a înștiința autoritatea contractantă cu privire la imposibilitatea îndeplinirii obiectivelor proiectului și de a solicita modificarea proiectului, fie în sensul eliminării componentei "locuință socială", fie prin schimbarea destinației acesteia.

4.2. Recurenta-reclamantă Comuna Deleni a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei ca neîntemeiat și menținerea hotărârii atacate ca fiind temeinică și legală. Susține, în esență, că AFIR nu a respectat art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 66/2011 și nici nu a făcut o aplicare corectă a principiului proporționalității, întrucât i s-a imputat întreaga sumă alocată locuinței protejate, fără a se ține seama de faptul că obiectivul funcționează încă din anul 2014, iar lucrările despre care s-a susținut că nu au fost efectuate s-au efectuat ulterior, apelându-se chiar la soluții tehnice superioare. Consideră că proporționalitatea măsurii trebuie să țină cont de scopul urmărit, de natura și frecvența neregulilor constatate, dar mai ales de impactul financiar asupra proiectului și de lipsa de vinovăție a beneficiarului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, a apărărilor din întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

II. 1. În ceea ce privește recursul declarat de reclamanta Comuna Deleni, examinând cu prioritate excepția tarvidității acestuia, conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că această excepție este întemeiată, recursul fiind formulat tardiv.

Potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"Hotărârea pronunțată în prima instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare".

Sentința recurată a fost comunicată reclamantei la data de 11 mai 2016, conform dovezii de comunicare aflate la dosarul de fond, iar cererea de recurs a fost înregistrată la instanță la data de 1 iunie 2016.

Potrivit art. 181 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., republicat, când termenul se socotește pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua când acesta se împlinește, iar conform alin. (2) al aceluiași articol, când ultima zi a unui termen cade într-o zi nelucrătoare, termenul se prelungește până în prima zi lucrătoare care urmează.

Astfel, în raport cu data comunicării sentinței recurate - 11 mai 2016, termenul de declarare a recursului se împlinea la data de 27 mai 2016, zi lucrătoare (vineri).

În acest sens, se constată că sunt nefondate susținerile recurentei-reclamante conform cărora i s-a comunicat sentința recurată la data de 19 mai 2016, câtă vreme potrivit art. 165 pct. 1 din C. proc. civ., procedura se socotește îndeplinită la data semnării dovezii de înmânare ori, după caz, a încheierii procesului-verbal prevăzut la art. 164, indiferent dacă partea a primit sau nu citația ori alt act de procedură personal.

Or, în speță, recurenta-reclamantă Comuna Deleni a primit comunicarea la data de 11 mai 2016, pe dovada de comunicare a sentinței fiind menționate: numele și prenumele persoanei care a primit comunicarea, calitatea acesteia în cadrul primăriei (secretară), datele din actul acesteia de identitate și, totodată, fiind aplicată ștampila primăriei pe respectiva dovadă.

În consecință, înscrisul aflat la dosarul de recurs, intitulat "comunicare hotărâre civilă nr. 62/2016 din data de 4 aprilie 2016", pe care este menționată data de 19.05.2016, nu poate constitui dovada comunicării sentinței recurate către reclamantă, din moment ce, așa cum s-a arătat, dovada se află în dosarul de fond și îndeplinește cerințele C. proc. civ., din cuprinsul său rezultând comunicarea efectuată la data de 11 mai 2016.

Prin urmare, se constată că recursul a fost declarat de reclamantă cu nerespectarea termenului de 15 zile de la comunicarea hotărârii recurate, termen prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

II. 2. Referitor la recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, față de următoarele considerente:

Reclamanta, în calitate de beneficiar, a încheiat Contractul de finanțare nr. x din 1 iulie 2009 cu APDRP (în prezent AFIR), în calitate de autoritate contractantă, prin care a obținut finanțarea pentru proiectul "Modernizare străzi în localitățile Deleni și Bulboaca, achiziție utilaj deszăpezire, sisteme centralizate de alimentare cu apă și canalizare - epurare în satul Moreni, locuință protejată și conservarea patrimoniului cultural în comuna Deleni, județul Vaslui", pentru valoarea totală eligibilă de maxim 8.894.248 RON, echivalentul a maxim 2.457.313 Euro, contract ce a fost modificat prin acte adiționale.

În cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare contestat se reține că, din verificările efectuate de DLAF, a reieșit că o serie de lucrări aferente componentei " locuință protejată" nu au fost finalizate la data întocmirii Procesului-verbal la terminarea lucrărilor nr. x din 30 mai 2011 și că obiectivul respectiv nu a fost dat în funcțiune conform scopului destinat, motiv pentru care se apreciază că această componentă a proiectului este neeligibilă.

Echipa de control a constatat că, la data recepției obiectivului, lucrările nu erau în totalitate finalizate: nu au fost identificate urme de tratare cu soluție antiseptică și ignifugă a elementelor din lemn, nu au fost montate glafurile și pervazurile la ferestre atât la interior, cât și la exterior, nu a fost montată mâna curentă la rampa de acces, nu a fost executată operațiunea de umplere a rosturilor cu bitum între trotuare și soclul locuinței, nu a fost montat vasul de expansiune cu capacitatea de 500 l, lipsa piesei de trecere etanșă, lipsă vată minerală la frontonul locuinței din partea de est și vest. De asemenea, s-a constatat montarea unei căzi care nu respecta specificațiile tehnice din proiect, iar o suprafață de 11,6 mp de lambriuri din stejar a fost înlocuită cu lambriuri din rășinoase. În consecință, s-a stabilit că valoarea creanței bugetare rezultate din nereguli este în cuantum de 410.715,51 RON (inclusiv TVA).

Instanța de fond a anulat în parte Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 9 septembrie 2014 și Decizia de soluționare a contestației nr. 39299 din 14 noiembrie 2014, în ceea ce privește valoarea creanței bugetare rezultate din nereguli, pe care a redus-o cu 50%, reținând incidența disp. art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 16 din Contractul de finanțare, jurisprudența CJUE în materie și apreciind că sunt fondate susținerile reclamantei în sensul că, chiar dacă au existat anumite nereguli, pârâta AFIR a emis acest proces-verbal cu încălcarea a principiului proporționalității consacrat de art. 17 și art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, dacă în ceea ce privește natura și gravitatea abaterilor, înscrisurile depuse la dosar și motivarea actelor administrative contestate au oferit suficiente elemente pentru formarea convingerii instanței în sensul legalității constatării neregulilor, Curtea a reținut că stabilirea creanței bugetare în cuantum egal cu întreaga valoare a locuinței protejate aferente proiectului finanțat nu este suficient de fundamentată din punctul de vedere al amplorii și implicațiilor financiare ale neregulilor.

De asemenea, a constatat că proiectul finanțat, constând în locuința protejată, răspunde unui interes public și social al colectivității locale din Comuna Deleni, beneficiarii proiectului fiind persoanele cu handicap de pe teritoriul UAT Deleni.

Referitor la punerea în funcțiune a obiectivului conform scopului destinat, Curtea a reținut că pe parcursul derulării proiectului au survenit modificări legislative în ceea ce privește angajările în administrația publică, cu repercusiuni directe. Astfel, deși conform HCL nr. 22/2010, iar apoi HCL nr. 16/2012, reclamanta a avut o conduită diligentă în asigurarea funcționalității prin cuprinderea în cadrul organigramei a posturilor necesare funcționării obiectivului, datorită constrângerilor legislative pe care le-a suferit sistemul public privind angajarea de nou personal, respectiv prevederile O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare, ale O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor, s-a ajuns la situația de a fi în imposibilitatea angajării personalului propus prin aceste organigrame. Curtea a mai reținut că și în această situație reclamanta a ieșit din pasivitate și a încercat să găsească alte pârghii legale pentru a reuși îndeplinirea obiectivului proiectului locuința protejată. Astfel, prin nenumărate demersuri la Direcția Generală de Asistență Socială și Protecție a Copilului Vaslui a încercat încheierea unui protocol de colaborare cu aceasta, în sensul de a putea obține personal de specialitate, prin detașare. A reușit să obțină sprijinul unei persoane, prin încadrarea în funcția de asistent social și care se ocupa de administrarea și funcționarea clădirii.

Prin HCL nr. 38/2014, Consiliul Local Deleni a aprobat acest Protocol de colaborare nr. 2314 din 13 octombrie 2014 cu privire la obiectivul - Locuința protejată, prin care DGASPC Vaslui se obliga să asigure plasarea unui număr de 5 persoane adulte cu handicap în locuința din Deleni, asigurând un sprijin financiar și o supervizare a activităților desfășurate de către persoana de specialitate. Imediat, pentru a veni în sprijinul acestui proiect, a decis prin emiterea HCL nr. 39/2010 și contractarea unor servicii sociale din partea unui furnizor de specialitate, prin demararea procedurilor necesare. A aprobat un Caiet de sarcini în acest sens organizând licitație și încheind în urma acestei proceduri Contractul de Furnizare Servicii Sociale nr. 90 din 15 octombrie 2014 cu Asociația non-profit "B." - Moreni.

Astfel, probele cauzei confirmă, iar autoritatea publică pârâtă nu a contestat faptul că în prezent clădirea funcționează conform obiectivului investiției, că proiectul a fost realizat în întregime, fiind îndeplinit efectul util al finanțării, astfel că nu poate fi reținut un impact financiar asupra bugetului Uniunii și asupra bugetului național corespunzător, constând în sume plătite necuvenit.

În atare condiții, ținând cont că proiectul a fost realizat în întregime, având în vedere că beneficiarul proiectului a încercat efectuarea tuturor demersurilor necesare punerii în funcțiune conform scopului destinat, chiar dacă a întâmpinat dificultăți, atât de ordin legislativ, cât și rezistența anumitor instituții de specialitate cu relevanță în desfășurarea proiectului (DGAPSC Vaslui), aplicarea corecției de 100%, așa cum se propune în procesul-verbal contestat, ar produce efecte excesiv de împovărătoare, prin lipsirea bugetului unității administrativ - teritoriale de resursele financiare necesare autorităților publice locale pentru administrarea treburilor publice ale colectivității, conform atribuțiilor conferite prin Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală.

Așa cum s-a reținut în mod constant și în jurisprudența CJUE, ținând cont de tradițiile constituționale comune statelor membre, măsurile și restricțiile impuse de autoritățile publice trebuie să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate și să nu afecteze în mod disproporționat drepturile și interesele legitime ale destinatarului (C - 44/79) hotărârea din 13 decembrie 1979, L.Hauer c. Land Rheinland - Pfalz; C - 181/84, The Queen, ex parte E.D.&F. Man (Sugar) Ltd c. Intervention Board for Agricultural Produce, hotărârea din 24 septembrie 1985). De asemenea, în cauza C 58/08 The Queen, Curtea Europeană a stabilit că în aprecierea constrângerilor aplicate beneficiarilor, autoritățile competente trebuie să examineze dacă obiectivele urmărite de măsura de constrângere reținută sunt de natură să justifice consecințele economice negative pe care le pot suferi operatorii economici. De asemenea, în aplicarea aceluiași principiu, CJUE a stabilit că "sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie totdeauna proporționale cu gravitatea abuzului" (cauza C 146/05, Hot. din 27 septembrie 2007, Collee KG și Finanzanet) iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (Hot. c - 45/2006 - Campina). Invocă și concluziile CJUE pe acest aspect expuse în cauza Comissia/Partheon (T7/05, Rep. II - 100, pct. 94 -107):

"Atunci când se constată o încălcare a dispozițiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privința luării unor decizii cu caracter sancționator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

Prin urmare, acest principiu consacră faptul că orice măsură luată de o autoritate publică cu atribuții de control trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp, cea mai rezonabilă. Totodată, deciziile Curții Europene de Justiție, în mod constant, consacră importanța respectării principiului proporționalității sancțiunilor administrative.

Totodată, instanța de fond a avut în vedere și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție care a decis în același fel în spețe similare (ex: Decizia nr. 3066 din 26 iunie 2014 pronunțată în Dosar nr. x/2012).

Prin criticile formulate în cererea de recurs, pârâta își exprimă dezacordul cu privire la aprecierea instanței de fond în sensul nerespectării în cauză a principiului proporționalității, respectiv cu privire la interpretarea și aplicarea de către instanță a dispozițiilor legale care reglementează acest principiu. Este vorba despre art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit căruia, orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia, precum și despre art. 2 alin. (1) lit. n) din același act normativ care definește principiul proporționalității stabilind că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Recurenta pârâtă susține că instanța de fond, pentru a concluziona că nu a fost respectat principiul proporționalității, s-a raportat strict la obiectivul locuința protejată din cuprinsul contractului de finanțare, ignorând faptul că acest obiectiv este doar o componentă a raportului juridic dintre cele două părți. Acest contract a avut ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile de 8.894.248 RON și, având în vedere sumele decontate efectiv de AFIR în temeiul contractului, echipa de control a stabilit debitul strict prin raportare la investiția afectată de neregulă și nu prin raportare la întreaga finanțare acordată, ceea ce înseamnă că sancțiunea aplicată este proporțională. În consecință, consideră că, din moment ce finanțarea nerambursabilă pentru întregul proiect este de 8.894.248 RON, iar pentru obiectivul locuința protejată a fost stabilită o valoare a creanței bugetare rezultate din nereguli de 410.715,51 RON, a respectat acest principiu.

Înalta Curte reține că susținerile recurentei pârâte aduc în discuție două aspecte și anume: pe de o parte, stabilirea debitului prin raportare la investiția afectată de neregulă și nu prin raportare la întreaga finanțare acordată, iar, pe de altă parte, respectarea principiului proporționalității prin faptul că a stabilit debitul în această modalitate.

Cu privire la primul aspect se constată că respectiva modalitate de stabilire a debitului este în acord cu art. 8 alin. (5) din Anexa I la Contractul de finanțare, invocat în cererea de recurs, care prevede că în cazul în care, pe parcursul perioadei de valabilitate și monitorizare a contractului, se constată că beneficiarul nu mai respectă condițiile de implementare, respectiv nu mai sunt îndeplinite obiectivele proiectului, autoritatea contractantă va proceda, după caz, (funcție de gradul de afectare, gravitatea faptelor, etc.): a) fie la recuperarea integrală a ajutorului financiar nerambursabil plătit, cu rezilierea contractului de finanțare; b) fie la recuperarea parțială, respectiv aferent componentei/componentelor sau acțiunii/acțiunilor afectate de neregulă, care nu mai îndeplinesc condițiile menționate, nefiind influențată integral eligibilitatea generală a proiectului, respectiv utilitatea în considerarea căreia s-a acordat ajutorul financiar nerambursabil.

Referitor la cel de-al doilea aspect, Înalta Curte constată că respectarea prevederilor contractuale sus menționate nu echivalează cu respectarea principiului proporționalității întrucât, pentru a se aprecia asupra respectării acestui principiu, trebuie să se examineze cuantumul creanței bugetare stabilite prin actul administrativ atacat, prin prisma criteriilor prevăzute de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv natura și gravitatea neregulii constatate, precum și amploarea și implicațiile financiare ale acesteia, așa cum în mod corect a procedat prima instanță.

Neregula reținută de AFIR vizează exclusiv una din componentele proiectului și având în vedere că la această componentă lucrările finanțate au fost în final realizate în proporție de 100 %, iar clădirea funcționează conform obiectivului investiției, măsura impusă de pârâtă, de a obține restituirea integrală a contravalorii acestei clădiri, nu este proporțională cu neregula, cum în mod corect a apreciat instanța de fond, sub acest aspect prezentând relevanță și demersurile pe care reclamanta le-a făcut pentru darea în folosință a obiectivului și care sunt enumerate în considerentele sentinței recurate.

În aceste condiții, împrejurarea că valoarea creanței bugetare s-a raportat doar la investiția afectată de neregulă nu este de natură să asigure respectarea principiului în discuție, câtă vreme nu s-a raportat și la criteriile consacrate de O.U.G. nr. 66/2011 în reglementarea acestui principiu.

În cererea de recurs sunt invocate disp. art. 17 alin. (4) din Anexa I la Contractul de finanțare potrivit cărora, în cazul înregistrării unei nereguli definite la art. 1, beneficiarul va restitui (...) integral valoarea finanțării necuvenite primite din partea autorității contractante (...), precum și disp. art. 11 alin. (3) din aceeași anexă care stabilesc că în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului (...) beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 16 din prezenta anexă.

Înalta Curte constată că aceste prevederi contractuale nu constituie un argument în sprijinul soluționării favorabile a căii de atac, în condițiile în care principiul proporționalității este consacrat în legislația națională, care este în acord cu normele comunitare, iar a accepta că în toate cazurile în care este săvârșită o neregulă se restituie integral valoarea finanțării primite înseamnă a face inaplicabile, a goli de conținut prevederile legale care reglementează acest principiu și a-l lipsi de eficiență.

De altfel, instanța de fond a făcut referire în considerentele sentinței recurate la jurisprudența CJUE care a statuat că sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie totdeauna proporționale cu gravitatea abuzului, respectiv că măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit.

Un alt aspect invocat în cererea de recurs este cel referitor la adresa Comisiei Europene - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală nr. x din 30 noiembrie 2011 în care se arată că, în ceea ce privește natura artificială a unui proiect trebuie, în general, să se analizeze dacă proiectul este încă eligibil pentru a primi finanțare fără elementele afectate de către activitățile frauduloase. Serviciile Comisiei consideră că, în termeni concreți, se va presupune că proiectul este de natură artificială atunci când procentul tuturor elementelor afectate depășește 50% din costul total al întregului proiect.

Acest aspect este irelevant în soluționarea litigiului, întrucât nu se reține în cuprinsul actelor administrative contestate natura artificială a proiectului pentru care reclamanta a obținut finanțare nerambursabilă în temeiul contractului de finanțare, respectiv faptul că procentul componentei afectate de neregulă depășește 50% din costul total al întregului proiect.

Mai mult, chiar în cererea de recurs se arată că producerea unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora. Or, AFIR a procedat la stabilirea unei corecții financiare în cuantum egal cu întreaga valoare a locuinței protejate aferente proiectului finanțat, ceea ce înseamnă o restituire totală a banilor acordați pentru această componentă a proiectului. Caracterul total sau parțial al restituirii finanțării nu se stabilește prin raportare la valoarea finanțării pentru întregul proiect, ci prin luarea în considerare a finanțării pentru componenta proiectului afectată de neregulă, iar recuperarea în integralitate a acestei finanțări, deși nu se justifica prin natura și gravitatea neregulii, prin amploarea și implicațiile financiare ale acesteia, constituie o încălcare a principiului proporționalității.

Susținerea recurentei referitoare la obligația de recuperare a fondurilor UE la constatarea neregulilor sau a fraudelor este irelevantă în soluționarea recursului, întrucât instanța de fond nu a negat existența acestei obligații, soluția pronunțată, de anulare parțială a actelor administrative contestate, vizând cuantumul sumei ce reprezintă corecția financiară și care trebuie recuperată de la reclamantă și nu stabilirea acesteia prin procesul-verbal contestat.

Rezultă în mod clar din considerentele sentinței că instanța a reținut săvârșirea de către reclamantă a unei nereguli, în accepțiunea O.U.G. nr. 66/2011 și a contractului de finanțare, ceea ce determină aplicarea unei corecții financiare, dar a apreciat că aceasta nu a fost stabilită cu respectarea principiului proporționalității.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurenta pârâtă, Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale ca nefondat. De asemenea, va respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de reclamanta Comuna Deleni, prin Primar C., împotriva aceleiași sentințe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de Comuna Deleni, prin Primar C., împotriva Sentinței nr. 62/2016 din 04 aprilie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.

Respinge recursul declarat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 mai 2019.

Procesat de GGC - LM