ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1999/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, sub număr 22/2/2016, reclamanta societatea A. SRL a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de Soluționare a Contestațiilor anularea Deciziei nr. 235 din 25 iunie 2015, emisă de pârâtă, prin care s-a soluționat Contestația/Plângerea prealabilă formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 27 martie 2015 privind Cererea de plată nr. x din 10 mai 2008 depusă de reclamantă, având nr. de înregistrare la A.P.I.A. 1221 din 27 martie 2015 și 11810/2015, și de asemenea, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 27 martie 2015 privind Cererea de plată nr. x din 10 mai 2008 depusă de reclamantă, având nr. de înregistrare la A.P.I.A. 1221 din 27 martie 2015 și 11810/2015, respectiv a sumelor și a măsurilor stabilite și înscrise în acesta și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecarea prezentei acțiuni.

1.2. Hotărârea primei instanțe prin Sentința nr. 4205 din 22 decembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de Soluționare a Contestațiilor, a anulat Decizia nr. 235 din 25 iunie 2015, emisă de pârâtă, cu consecința resoluționării contestației administrative de către aceasta și a respins în consecință, în rest, acțiunea.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanta societatea A. SRL și pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de Soluționare a Contestațiilor.

1.3.1. Prin recursul său reclamanta a solicitat casarea hotărârii atacate cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare instanței de fond, pentru a analiza și criticile de nelegalitate ale procesului de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 27 martie 2015.

În motivarea căii de atac exercitate s-au susținut următoarele:

În motivarea cererii reclamanta a susținut că Decizia de soluționare nr. 235 din 25 iunie 2015 este una care reia cu copy-paste starea de fapt reținută în procesul-verbal atacat fără să facă vreo analiza asupra criticilor aduse prin plângere și deci fără a face o analiza privind motivele de nelegalitate a procesul-verbal invocate prin contestația la procesul-verbal, invocând și motive de nelegalitate a procesului-verbal solicitând în mod concret anularea acestuia.

Întregul material probator precum și pozițiile contrare ale părților au vizat ambele acte administrative emise de autoritatea pârâta. Motivul justificat și în cererea de chemare în judecată a fost tocmai acela că plângerea prealabilă nu a soluționat criticile aduse prin contestație, reclamanta fiind obligată sa supună controlului de legalitate al instanței și criticile de temeinicie și legalitate a procesului-verbal.

Instanța de fond s-a limitat la a analiza doar Decizia 235 din 25 iunie 2015 emisă de pârâtă prin care s-a soluționat contestația administrativă împotriva procesului-verbal fără a trece la analiza și a motivelor de legalitate și temeinicie a procesului-verbal ca act administrativ propriu zis care a produs o vătămare concretă, reclamanta fiind obligată la returnarea unor sume de bani primite ca subvenție.

Instanța de fond just că decizia de respingere a plângerii prealabile este contrară dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și anulează decizia de soluționare a contestației, dar creează o situație vădit nelegală în sensul în care sancțiunea nu se exercită decât formal asupra autorității pârâte culpabile pe care o obligă să rezoluționeze plângerea prealabilă. Menținând efectele procesului-verbal de constatare instanța de fond menține sancțiunea dispusă inițial de organul de control asupra reclamantei cu consecința menținerii pagubei create prin actul administrativ - procesul-verbal de constatare.

Deși instanța de fond confirmă temeinicia criticilor reclamantei aceasta înțelege să aplice greșit normele de drept material, apreciind că instanța nu poate exercita controlul de legalitate și temeinicie asupra fondului actelor atacate. Mai mult, acesta motivează ca se impune prioritar anularea deciziei de soluționare a contestației administrative.

Se apreciază că instanța de fond, după ce a constatat nelegalitatea deciziei de soluționare a contestației trebuia să o înlăture în totalitate și să treacă la analizarea motivelor de nelegalitate și netemeinicie a procesului-verbal, conform art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Soluția pronunțată încalcă dispozițiile C. proc. civ. și sub aspectul respingerii în rest a acțiunii cu privire la faptul că anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor este neîntemeiată, în aprecierea total nefondată a acesteia că, poate fi reiterată într-o ulterioara acțiune împotriva unei decizii de soluționare a contestației administrative în condițiile legii.

Practica judiciara în materia contenciosului administrativ este bazată tocmai pe realizarea echilibrului juridic dintre autoritatea emitentă a actului administrativ și persoana vătămată cu consecința înlăturării actelor formale făcute de autoritate cu scopul de a întări actul administrativ contestat. În cazul dedus judecății instanța de fond nu a sancționat autoritatea emitentă a actului administrative formal (decizia de soluționare a contestației) prin neluarea în considerare a acesteia trecând astfel la analiza motivelor de netemeinicie și nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor, ci sancționează persoana vătămată care trebuie să aștepte o noua analiza a contestației sale și în cazul în care rezultatul este același, să reia întreaga procedură judiciară în fața instanței, soluție care, în opinia reclamantei, încalcă dispozițiile CEDO privind un proces echitabil.

1.3.2. Prin recursul său pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de Soluționare a Contestațiilor a solicitat casarea în parte a acestei sentințe, în ceea ce privește anularea deciziei de soluționare a contestației, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare, întrucât instanța de fond a anulat acest act, încălcând prevederile art. 47, alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

Instanța a anulat acest act administrativ întrucât decizia de soluționare a contestației administrative nu ar fi motivată legal, lipsind cu desăvârșire considerentele pentru care au fost înlăturate criticile formulate sau probele invocate prin contestație, apreciindu-se că ar fi încălcate prevederile art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Contrar celor constatate de Curtea de Apel București, se învederează că în primele două file ale Deciziei nr. 235 din 25 iunie 2015 de soluționare a contestației, comisia arată care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestației, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziei luate.

Potrivit prevederilor art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 "Obiectul contestației administrative îl constituie numai sumele și măsurile stabilite și înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanței bugetare care reprezintă titlu de creanță", deci comisia de soluționare a contestațiilor nu se poate pronunța și pe alte aspecte.

Cu privire la această critică privind motivarea în fapt și în drept, precizăm faptul că în privința actului administrativ cu caracter individual, obligația motivării decurge din prevederile art. 31 din Constituție, care consacră dreptul la informație, instituind în sarcina autorităților publice obligația de asigura informarea corectă a cetățenilor, aceasta fiind de neconceput în lipsa unei motivări adecvate a deciziilor administrative. Totodată, motivarea conferă actului administrativ transparență, fiind esențială și sub aspectul înfăptuirii controlului de legalitate.

Atât în jurisprudența comunitară, cât și în cea națională s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, scopul obligației de motivare fiind acela de a se evita abuzurile administrației, prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării actului.

Or, în condițiile în care Decizia nr. 235 din 25 iunie 2015 de soluționare a contestației face trimitere exactă la motivele de fapt și la actele normative incidente, care conțin prevederi clare și detaliate cu privire la coordonatele acordării plăților în cadrul schemelor de acordare a sprijinului financiar în agricultură, de natură a face posibilă, orientarea conduitei acestuia, se consideră că nu se poate reține că în cauză nu a fost respectată exigența motivării actelor administrative.

Instanța nu precizează cât ar fi trebuit comisia să detalieze motivele de fapt ca actul administrativ să fie legal, care este prevederea legală încălcată de instituție la emiterea acestui act, prevedere în care se menționează "cantitatea" de informații care trebuie înscrisă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

2.1. Examinând hotărârea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursurile exercitate de părțile din acest dosar sunt fondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Învestită fiind cu cererea de anulare a Deciziei nr. 235 din 25 iunie 2015, emisă de pârâtă, prin care s-a soluționat contestația formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 27 martie 2015, și a procesului-verbal în sine, instanța de fond, constatând nemotivarea deciziei de soluționare a contestației, a anulat-o, cu consecința obligării instituției pârâte de a reanaliza contestația administrativă, respingând însă cererea de anulare a procesului-verbal, menționând că o asemenea cerere va putea fi reiterată după ce se emite o nouă decizie.

Procedând de o asemenea manieră, instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept aplicabile, conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentelor fiind întemeiate.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 27 martie 2015 emisă de A.P.I.A. - Centrul județean Teleorman este un act administrativ numit, fiind calificat ca atare de legiuitor prin art. 21 alin. (19) din Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, care constituie, prin obiectul său, un titlu de creanță în sensul actul normativ anterior menționat, se poate formula contestație în temeiul art. 46 și 47 din O.U.G. nr. 66/2011 în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, sub sancțiunea decăderii.

Conform art. 51 alin. (2) din același act normativ deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile Legii nr. 554/2004.

Învestit cu soluționarea contestației administrative instituția publică competentă prin decizie motivată, potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 privind Codul de procedură fiscală, poate dispune admiterea, în tot sau în parte, a contestației, caz în care se va decide anularea titlului de creanță atacat și, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei, sau respingerea acestei căi administrative de atac.

Din cele ce preced rezultă că, obiectul acțiunii în contencios administrativ exercitată în temeiul normelor arătate în precedent îl constituie anularea deciziei de soluționare a contestației.

Anularea titlului de creanță, respectiv a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, constituie, așa cum a reținut just instanța de fond, un capăt de cerere accesoriu în raport de cel prin care se solicită anularea deciziei de soluționare a contestației, atunci când prin decizie este analizată pe fond contestația administrativă a persoanei vătămate.

Acest raport de accesorialitate între cele două cereri presupune că soluția dată cererii accesorii depinde de cea luată de instanță în privința cererii principale. Astfel, și din acest punct de vedere soluția instanței de fond nu concordă cu considerentele acesteia, criticile reclamantei fiind întemeiate din acest punct de vedere, anularea deciziei de soluționare a contestației atrage anularea procesului-verbal subsecvent, astfel că menținerea titlului de creanță, cu concomitenta îndrumare a reclamantei privind posibilitatea de contestare ulterioară a acestuia, este nelegală.

Însă, contrar celor reținute de instanța de fond, Decizia nr. 235 din 25 iunie 2015 prin care a fost soluționată contestația administrativă, răspunde exigenței legale de a fi motivată conform art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Așa cum a susținut pârâta prin recurs, instanța de control judiciar reține că, în primele două file ale deciziei, comisia arată care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestației, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziei luate, considerente suficiente ca instanța să-și poată exercita atribuția de control al legalității actelor administrative potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar persoana vizată de efectele sale să cunoască rațiunile pentru care emitentul actului, în îndeplinirea puterii sale discreționare, a ales soluția criticată de cel vătămat, elemente a căror constatare nu susțin concluzia instanței de fond referitoare la nemotivarea acestui act administrativ.

Prin urmare, motivul de nelegalitate reținut de instanța de fond nu subzistă, fiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar neanalizarea celorlalte motive de anulare invocate de reclamantă echivalează cu necercetarea fondului, astfel că pentru respectarea dublului grad de jurisdicție de care trebuie să beneficieze părțile împrocesuate, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta societatea A. SRL și pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de Soluționare a Contestațiilor, va casa integral sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de SC A. SRL și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de Soluționare a Contestațiilor împotriva Sentinței nr. 4205 din 22 decembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 aprilie 2019.

Procesat de GGC - LM