ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 619/2022

Ședința publică din data de 3 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.11.2015 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, anularea Deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 și nr. 202-b/04.05.2015 de soluționare a contestației, precum și a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.01.2008 și nr. y/28.01.2008.

Prin sentința civilă nr. 1233 din 12 aprilie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură;

A dispus anularea deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 și 202-b/4.05.2015 emise de pârâtă privind soluționarea contestațiilor administrative;

A dispus anularea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.01.2015 și 3655/28.01.25015 emise de pârâtă;

A luat act că reclamanta înțelege să solicite cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva sentinței de mai sus a formulat recurs pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond.

Prin decizia nr. 1047 din 28 februarie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, s-a admis recursul formulat de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva sentinței civile nr. 1233 din 12 aprilie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal; s-a casat sentința recurată și s-a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

În considerentele deciziei de casare s-a reținut, în esență, că prima instanță nu a ținut cont de faptul că în cauză erau incidente și prevederile O.U.G. nr. 66/2011, aplicabilitatea acesteia fiind atrasă de data la care s-au desfășurat activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, nefiind vorba despre o aplicare retroactivă a acesteia; că instanța de fond a reținut faptul că în procesele-verbale nu a fost menționată și analizată neregula din perspectiva O.G. nr. 79/2003, deși trebuia, având în vedere aplicarea prioritară a dreptului comunitar, să se țină seama de faptul că art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 a preluat art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 și art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006; că instanța de fond trebuia să analize motivul invocat privind încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii, având în vedere neregulile constatate și temeiul acestora, în condițiile în care, potrivit proceselor-verbale, s-a reținut, ca bază legală a verificării O.U.G. nr. 66/2011, însă temeiul de drept al emiterii a fost constituit de norme naționale și de drept comunitar în vigoare la data săvârșirii faptelor apreciate ca nereguli (printre acestea, Ordinul MAPAM nr. 152/26.02.2004, O.U.G. nr. 125/21.12.2006, Regulamentul (CE) nr. 1290/21.06.2005, Regulamentul (CE) nr. 885/21.06.2006, Regulamentul (CE) nr. 1120/29.10.2009, Regulamentul (CE) nr. 1121/29.10.2009), precum și faptul că interpretarea și aplicarea legislației interne se realizează în acord cu normele de drept comunitar; că instanța de fond a analizat temeinicia proceselor-verbale numai prin prisma faptului că la momentul solicitării sprijinului pârâta a procedat la verificarea documentelor legale și că, în legătură cu previzibilitatea conduitei administrative, poate trece cu vederea că însăși autoritatea pârâtă este cea care a aprobat finanțarea ambelor proiecte, fără a examina celelalte motive invocate.

A mai reținut instanța de recurs prin decizia de casare că instanța nu a ținut cont nici de faptul că sprijinul financiar este acordat sub rezerva verificărilor ulterioare, iar creanțele bugetare rezultate din nereguli ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare și a sumelor de cofinanțare aferente reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunității Europene și/sau la bugetele naționale.

Astfel, instanța de recurs a apreciat că nu poate proceda la rejudecarea cauzei în recurs, având în vedere atât faptul că prin sentința recurată au fost analizate numai o parte din motivele invocate pe fondul cauzei, cât și faptul că instanța de fond nu a analizat motivele de nelegalitate cu aplicarea corectă a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, ținând seama de efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2015 și cu aplicarea normelor de drept comunitar, ceea ce a condus la concluzia greșită privind încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii.

De asemenea a apreciat că pentru o soluționare unitară a cauzei, se impune a fi reanalizate și deciziile de soluționare a contestațiilor, ținând seama că motivarea acestora trebuie examinată în funcție de circumstanțele fiecărui caz, respectiv raportat la procesele-verbale de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare contestate, în rejudecare instanța urmând să procedeze la o justă stabilire a actelor normative naționale și de drept comunitar aplicabile în cauză, cu aplicarea acestora situației de fapt pe care o va stabili.

Prin sentința civilă nr. 2465 din 28.10.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură;

A anulat decizia de soluționare a contestației nr. 202-a/30.04.2015 și decizia de soluționare a contestației nr. 202-b/04.05.2015 emise de pârât;

A obligat pârâtul la soluționarea contestației formulate împotriva proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.01.2015 și nr. y/28.01.2018, conform considerentelor hotărârii.

Împotriva sentinței civile nr. 2465 din 28.10.2019, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (A.P.I.A.), întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului arată că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.01.2015 a fost emis pentru campania 2007, iar procesul-verbal nr. x/28.01.2015 a fost emis pentru campania 2009.

Față de capătul de cerere privind anularea Deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 și nr. 202-b/04.05.2015, recurenta-pârâtă solicită casarea în parte a sentinței, apreciind că instanța de fond a anulat aceste acte cu încălcarea prevederilor art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, reținând că actele respective nu au o minimă motivare a măsurilor dispuse.

Susține că în primele două file ale fiecărei decizii de soluționare a contestației, comisia a arătat care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestației, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziilor luate.

În acest sens, invocă prevederile art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora obiectul contestației administrative îl constituie numai sumele și măsurile stabilite și înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanței bugetare care reprezintă titlu de creanță, așa încât comisia de soluționare a contestațiilor nu se putea pronunța și pe alte aspecte.

Cu privire motivarea în fapt și în drept a actelor atacate, arată că obligația motivării decurge din prevederile art. 31 din Constituție, care consacră dreptul la informare. Mai arată că în jurisprudența comunitară și în cea națională s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, scopul obligației de motivare fiind acela de a se evita abuzurile administrației, prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării actului.

Or, în condițiile în care Deciziile nr. 202-a/30.04.2015 și nr. 202-b/04.05.2015 de soluționare a contestațiilor fac trimitere exactă la motivele de fapt și la actele normative incidente, care conțin prevederi clare și detaliate cu privire la coordonatele acordării plăților în cadrul schemelor de acordare a sprijinului financiar în agricultură, de natură a face posibilă orientarea conduitei acestuia, consideră că nu se poate reține lipsa motivării actelor administrative.

De asemenea, arată că instanța nu a precizat cât ar fi trebuit comisia să detalieze motivele de fapt și care este prevederea legală încălcată la emiterea acestor acte.

Invocă jurisprudența instanțelor de judecată referitoare la aceleași părți.

Deși a fost legal citată, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, anularea Deciziei nr. 202-a/30.04.2015 de soluționare a contestației și a Deciziei nr. 202-b/04.05.2015 de soluționare a contestației, precum și a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.01.2008 și nr. y/28.01.2008.

Prima instanță a admis acțiunea și a dispus anularea deciziilor nr. 202-a/30.04.2015 și 202-b/4.05.2015 emise de pârâtă privind soluționarea contestațiilor administrative, reținând în esență, că în contencios administrativ controlul de legalitate se exercită de către instanță asupra deciziilor emise de pârâtă în soluționarea contestației, și nu asupra actelor administrative împotriva cărora s-a formulat contestația, iar în speță, actele administrative supuse controlului jurisdicțional, respectiv deciziile de soluționare a contestațiilor, nu au la bază o minimă motivare a măsurilor dispuse prin acestea, astfel că prima instanță a apreciat că se impune anularea acestora și obligarea pârâtei la soluționarea contestației formulate împotriva proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.01.2015 și nr. y/28.01.2015.

Împotriva soluției de mai sus a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, criticând considerentele sentinței recurate în ceea ce privește nemotivarea deciziilor de soluționare a contestațiilor, pentru motivul că în primele două file ale fiecărei decizii de soluționare a contestației, comisia a arătat care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestației, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziilor luate, sens în care apreciază că deciziile de soluționare ale contestațiilor sunt motivate.

Instanța de recurs apreciază că această critică este nefondată, în condițiile în care potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011:

"Autoritatea emitentă a titlului de creanță în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunța prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestației sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestației sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz."

Examinând deciziile de soluționare a contestațiilor nr. 202-a/30.04.2015 și 202-b/4.05.2015, emise de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de soluționare a contestațiilor, Înalta Curte observă că, astfel cum a recunoscut și recurenta-pârâtă prin cererea de recurs, primele două pagini din aceste decizii redau starea de fapt, iar pagina a 3-a redă o înșiruire de acte normative interne și europene.

Or, o asemenea modalitate de întocmire a actelor atacate în prezenta cauză nu este în măsură să răspundă exigențelor art. 47 alin. (1) lit. c) și d) din O.U.G. nr. 66/2011, având în vedere că starea de fapt nu se confundă cu argumentele logico-juridice ce se impun a fi redate în conținutul actului administrativ și care prezintă argumentele pentru care printr-o anumită stare de fapt s-au încălcat anumite prevederi legale.

Cu alte cuvinte, redarea stării de fapt din cauză nu suplinește motivarea deciziilor de soluționare a contestațiilor, în lipsa arătării considerentelor logico-juridice ale organului de soluționare a contestațiilor și a indicării în concret a textelor de lege încălcate, în condițiile în care motivarea reprezintă un element esențial al actului administrativ, o garanție a analizării aspectelor invocate prin contestația administrativă, precum și o premisă a analizării corespunzătoare de către instanță a deciziilor de soluționare a contestației.

De altfel, astfel cum a și recunoscut prin cererea de recurs, în pagina 3 a deciziilor atacate, recurenta-pârâtă a enumerat mai multe acte normative interne și europene, fără a arăta în mod concret articolele pe care le apreciază a fi fost încălcate de către intimata-reclamantă, or, și din această perspectivă, nu se poate considera că deciziile atacate îndeplinesc cerința motivării.

Examinând contestația administrativă formulată de către intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L., Înalta Curte constată că aceasta a invocat, ca motive de nelegalitate a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare atacate, printre altele, indicarea și aplicarea eronată a unor texte de lege din Regulamentul (CE) nr. 1122 din 2009, nerespectarea termenului de 90 de zile pentru efectuarea verificărilor și emiterea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare de la data finalizării activității de organizare a verificării, conform art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, precum și critica referitoare la corecțiile de suprafață, în contextul în care organul constatator procedase la verificarea suprafeței de teren încă de la momentul aplicării intimatei-reclamante pentru obținerea sprijinului financiar.

Or, recurenta-pârâtă, prin deciziile de soluționare a contestațiilor nu a răspuns niciuneia dintre criticile formulate de către intimata-reclamantă prin contestația administrativă și, prin urmare, nu se poate aprecia că scopul contestației administrative, și anume acela de a examina, pe calea unei proceduri administrative, criticile entității ce face obiectul controlului, precum și conformitatea actelor atacate cu normele de drept, pentru a da posibilitatea emitentului să revină asupra actului emis, ar fi fost atins.

Astfel fiind, simpla prezentare a stării de fapt reținute prin procesele-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare atacate și enumerarea unor acte normative, fără trimitere directă la aspectele de fapt ce se impută societății beneficiare a fondurilor nerambursabile, nu poate conduce la concluzia că deciziile de soluționare a contestațiilor ar fi motivate.

Prin urmare, date fiind aspectele anterior reținute, Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod corect că, întrucât controlul de legalitate în contencios administrativ este exercitat de instanță asupra deciziilor emise de pârâtă în soluționarea contestației, conform art. 51 alin. (2) O.U.G. nr. 66/2011, iar în speță acestea nu au la bază o minimă motivare a măsurilor dispuse sau a criticilor concrete formulate de către reclamantă prin contestația administrativă, soluția care se impunea era aceea de anulare a acestora și obligarea pârâtei la soluționarea contestației formulate împotriva proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.01.2015 și nr. y/28.01.2015.

În ceea ce privește critica din recurs conform căreia jurisprudența comunitară și cea națională au reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, Înalta Curte constată că argumentul este întemeiat, dar în speță nu este vorba de o motivare lacunară, ci de lipsa acesteia, ceea ce face ca acest argument să nu poată fi reținut.

Referitor la critica potrivit căreia instanța nu a precizat cât ar fi trebuit comisia să detalieze motivele de fapt, aceasta nu poate fi reținută, în condițiile în care, pe de o parte, chiar recurenta a susținut că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, iar pe de altă parte, nu starea de fapt era elementul ce se impunea a fi detaliat, ci se impuneau a fi prezentate elementele logico-juridice care să facă legătura între starea de fapt reținută și textele de lege încălcate, respectiv răspunsurile la criticile din contestația administrativă.

Deciziile invocate de recurentă cu titlu de jurisprudență, nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie. Este de reținut că în sistemul de drept românesc jurisprudența nu constituie izvor de drept, efectele hotărârilor judecătorești neputând fi extinse la alte cauze, întrucât acestea au fost pronunțate ca urmare a aplicării normelor de drept material situației de fapt din cauza respectivă, în alte situații fiind pronunțate decizii ce pot avea soluții contrare.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-pârâtă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva sentinței civile nr. 2465 din 28.10.2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva sentinței civile nr. 2465 din 28.10.2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 3 februarie 2022.