ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1492/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 17 iunie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, a solicitat: (i) obligarea pârâtului la soluționarea plângerii prealabile, depusă și înregistrată la data de 11.05.2015, cu comunicarea modului de soluționare stabilit; (ii) anularea Ordinului nr. 442 din 8 aprilie 2015, emis de Ministerul Sănătății; (iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Prin cererea modificatoare înregistrată la dosarul cauzei la data de 11 decembrie 2015, reclamantul a formulat un capăt de cerere suplimentar, prin care a solicitat instanței de judecată să se pronunțe asupra legalității măsurilor și actelor pârâtei, prin care califică, aplică și consideră că măsura interdicției participării la concursul de ocupare a funcțiilor de conducere, de către medicii sancționați disciplinar, nu reprezintă o veritabilă sancțiune complementară aplicată deja celor sancționați. Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la data de 15 decembrie 2015, reclamantul a precizat motivele de fapt și de drept ale capătului de cerere vizând anularea Ordinului nr. 442 din 8 aprilie 2015, emis de Ministerul Sănătății.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 822 din 11 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 822 din 11 martie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, astfel cum a fost formulată. În dezvoltarea recursului, reclamantul a susținut că instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la primul petit al cererii de chemare în judecată, referitor la obligarea pârâtei la soluționarea plângerii prealabile, fiind nesocotite dispozițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.. Totodată, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra capătului de cerere suplimentar, introdus prin cererea modificatoare. Recurentul-reclamant a mai criticat hotărârea instanței de fond sub aspectul nemotivării, apreciind că aceasta nu respectă dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și art. 131 alin. (2) din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor de judecată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 30.06.2016, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În ceea ce privește primul motiv de recurs, intimatul-pârât a apreciat că formularea celui de-al doilea capăt de cerere, prin care s-a solicitat anularea Ordinului nr. 442/2015, a avut efectul unei dezînvestiri a instanței cu privire la primul capăt de cerere, vizând obligarea pârâtului la soluționarea plângerii prealabile. În ceea ce privește restul motivelor de recurs, intimatul-pârât le-a apreciat a fi nefondate, întrucât instanța de fond s-a pronunțat în mod corect cu privire la legalitatea ordinului contestat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 23 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin Rezoluția din 18 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente: Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 21 alin. (3) din Constituția României. Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că: "(1) Hotărârea va cuprinde: ... b) ... motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat susținerile părților." Aceasta dispoziție are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligație în sarcina instanțelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii în condițiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ. Confirmând și întărind acest caracter imperativ, precum și sancțiunea nulității, legiuitorul a înțeles să reglementeze un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătorești, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., și anume: "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii." Importanța motivării hotărârii judecătorești a fost subliniată și în jurisprudența europeană, fiind considerată un aspect al garanțiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunțată în cauza Albina c. România, s-a reținut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului: "30. Curtea reamintește că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenție, include printre altele dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanței" obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor de probă ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența [Hotărârea Perez împotriva Franței (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, și Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59]. 34. Conform jurisprudenței Curții, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse, și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)." Aceste considerente au fost reluate și în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010: "30. Curtea reamintește în primul rând principiile stabilite prin jurisprudența sa în ceea ce privește participarea efectivă a părților la procedură și obligația instanțelor de a "audia" argumentele acestora și de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 și 32, 28 aprilie 2005 și Boldea, citată anterior, pct. 28 - 30)." În raport de pretențiile expuse prin cererea de chemare în judecată, prin cererea modificatoare și prin precizările formulate de reclamant, precum și de argumentarea lor în fapt și în drept, Înalta Curte constată că, deși instanța de fond a pronunțat o soluție asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinței recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor și a motivelor expuse de părți, nefiind întrunite cerințele asigurării unui proces echitabil. Pe de-o parte, motivarea hotărârii de fond are un caracter atât de succint, încât nu permite exercitarea controlului judiciar, instanța de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluției pronunțate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deși, strict formal, Curtea de Apel București s-a pronunțat asupra fondului cauzei. Considerentele instanței de fond se rezumă la redarea unor prevederi ale ordinului atacat, precum și la expunerea unor scurte concluzii generice privitoare la caracterul normativ al actului administrativ contestat și la dreptul de apreciere al autorității emitente, fără a cuprinde o analiză proprie, completă, a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată și precizată. Art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. face trimitere la nevoia expunerii motivelor de fapt și de drept "pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au înlăturat cererile părților", ceea ce conduce la concluzia că motivarea trebuie sa cuprindă argumentele proprii judecătorului, simpla reluare a argumentelor uneia dintre părți ori prezentarea unor aspecte de ordin general nefiind suficientă. O astfel de motivare nu face dovada analizării efective a argumentelor părților și nu respectă rigorile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că, în raport de petitele acțiunii, astfel cum a fost completată și precizată sub aspectul motivelor de nelegalitate a Ordinului Ministerului Sănătății nr. 442 din 8 aprilie 2015, precum și de prevederile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., se impunea ca instanța de fond, în temeiul rolului activ, să lămurească obiectul cererii de chemare în judecată, iar neîndeplinirea acestei obligații atrage incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, este reală susținerea reclamantului în sensul că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra primului capăt de cerere, vizând obligarea autorității pârâte la soluționarea plângerii prealabile, însă Înalta Curte constată că prima instanță trebuia să verifice în prim rând dacă reclamantul insistă în soluționarea acestui petit, față de conținutul înscrisului depus la dosarul cauzei de pârât, sub nr. x din 12 iunie 2015, intitulat "Răspuns la plângerea prealabilă" și, în caz afirmativ, dacă justifică un interes procesual în susținerea lui, față de formularea celui de-al doilea petit al cererii, prin care instanța a fost învestită cu analiza legalității actului administrativ, în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește capătul de cerere vizând anularea actului administrativ, Înalta Curte reține că, prin cererea introductivă de instanță, reclamantul nu a detaliat criticile de nelegalitate a Ordinului Ministerului Sănătății nr. 442 din 8 aprilie 2015. Ulterior precizării de către reclamant a motivelor de nelegalitate a actului administrativ, instanța de fond a omis a clarifica chestiunea existenței unui interes direct, născut și actual al reclamantului în susținerea cererii de anulare a actului administrativ, față de lipsa indicării, în cuprinsul precizărilor, a unei vătămări pe care acesta ar fi suportat-o prin emiterea actului contestat. Critica recurentului-reclamant privitoare la nesoluționarea, de către instanța de fond, a petitului introdus prin cererea completatoare este, de asemenea, fondată, însă Înalta Curte constată că cererea reclamantului trebuia, în prim rând, clarificată sub aspectul obiectului și temeiului juridic, atât timp cât reclamantul nu a indicat în concret măsurile și actele emise de pârâtă, a căror legalitate solicită a fi analizată de instanța de contencios administrativ. Față de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de față, considerentele sentinței de fond nu respectă exigențele unei motivări corespunzătoare, care să ofere certitudinea analizării efective și complete a cauzei și a argumentelor părților și, totodată, prin hotărârea dată au fost încălcate normele de procedură care reglementează obligația judecătorului cauzei de a manifesta rol activ în lămurirea obiectului pricinii. Pe cale de consecință, se impune casarea integrală a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, urmând ca instanța de fond să procedeze la lămurirea obiectului cauzei și a pretențiilor reclamantului, atât sub aspectul petitelor cererii de chemare în judecată și a temeiurilor juridice pe care se sprijină, cât și sub aspectul interesului procesual justificat de reclamant în raport de fiecare pretenție în parte. Pentru aceste considerente, constatând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa Sentința civilă nr. 822 din 11 martie 2016 și va trimite cauza spre rejudecare Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.