ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 231/2019

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 19.10.2015, sub nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Sănătății și a solicitat obligarea pârâtului la prezentarea procedurii de soluționare a petiției nr. x/26.08.2015, daune materiale în cuantum de 37500 RON reprezentând salariul brut pentru 8 luni și 10 zile al unui medic specialist cu 14 ani vechime totală în muncă [respectiv (8+ 10/30) * 4500 RON = 37500 RON], daune morale în cuantum de 10.000 de RON, plata cheltuielilor de judecată.

În drept, reclamantul a invocat prevederile art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 3, art. 8 și art. 9 din O.G. nr. 27/2002.

Pârâtul Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București, excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa procedurii prealabile, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunea reclamantului ca nefondată.

Curtea de Apel a reținut că prin răspunsul la întâmpinare reclamantul a clarificat obiectul judecății, ca fiind reprezentat de refuzul nejustificat de soluționare a petiției nr. x/26.08.2015, prejudiciul pretins fiind urmarea acestui act administrativ ilegal. II Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin Sentința civilă nr. 451 din 12 februarie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, au fost respinse excepția necompetenței materiale și excepția inadmisibilității, invocate de pârât, ca neîntemeiate, a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. împotriva pârâului Ministerul Sănătății ca neîntemeiată. III Recursul formulat de pârât

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul A., a solicitat modificarea în tot a Sentinței nr. 451/12.02.2016, iar pe fondul cauzei admiterea capătului de cerere privind daunele morale așa cum a fost formulat inițial prin cererea de chemare în judecată; să se constate încălcarea legii (Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1041/2010, O.G. nr. 18/2009, Ordinul nr. 101/3180 din 2 februarie 2015 emis de Ministerul Sănătății) la emiterea actelor de repartiție pentru pregătirea în rezidențiat; constatarea faptului că suspendarea, anularea sau îndreptarea acestor repartiții nu mai este posibilă întrucât acestea au încetat să-și producă efectul la 31.12.2015, dată anterioară judecării fondului dosarului; acordarea de daune morale în cuantum de 10.000 RON pentru prejudiciile morale și psihice pricinuite ca urmare a procedurii eronate de pregătire în rezidențiat prin emiterea acestor repartiții neconforme cu legislația pregătirii în rezidențiat elaborate chiar de Ministerul Sănătății, repartiții care au condus la depășirea perioadei legale de pregătire în rezidențiat cu 8 luni și 10 zile și au obstrucționat dreptul la muncă retribuită al reclamantului.

A arătat recurentul că retrage capătul de cerere privind daunele materiale din următoarele considerente: suma pe care trebuia să o achite ca diferența de taxă de pregătire a fost comunicată greșit de ministerul Sănătății, 36.191,66 RON; la solicitarea sa Ministerul a recalculat aceasta taxă în conformitate cu sumele prevăzute de legislația în vigoare și a rezultat suma datorată ca fiind 34.757,9 RON; la data de 02.03.2016 a achitat suma de 34.757,9 RON ca taxă de pregătire în a doua specialitate prin ordinul de plată nr. x emis de B.; în perioada 5 - 6 aprilie 2016 a susținut și a promovat examenul de specialitate Obstetrică-Ginecologie, iar Spitalul Clinic de Obstetrică-Ginecologie "Dr. Panait Sârbu" București a emis adeverința nr. x/28.12.2015 care certifică faptul că în perioada 21.04.2015 - 31.12.2015 a efectuat stagiile de pregătire conform repartițiilor Ministerului Sănătății. A precizat că renunță la judecarea capătului de cerere privind daunele materiale, întrucât intenționează să apeleze la jurisdicția muncii pentru a obține drepturile salariale care decurg din activitatea efectiv prestată în perioada 21.04.2015 - 31.12.2015, certificată de adeverința sus-menționată.

În motivarea recursului, a arătat că prin hotărâre nu au fost analizate și luate în considerare juridică apărările formulate în cererea de chemare în judecată, hotărârea se întemeiază pe dispoziții preluate fără analiză juridică din întâmpinarea pârâtului, judecătorul are o serie de aserțiuni în partea care ar fi trebuit să fie o motivare a sentinței recurate, multe dintre acestea fiind eronat înțelese din studiul cauzei date și, mai mult, nu explică motivele în fapt și în drept pentru care s-a înlăturat cererea sa.

În paginile 4 - 6 ale hotărârii, instanța de fond evidențiază faptul că a contestat refuzul înscrierii la examenul de specialitate și pentru acest refuz solicită daune morale, fapt eronat întrucât a menționat în răspunsul la întâmpinare că intimatul a înțeles greșit obiectul cererii de chemare în judecată, acesta fiind de a repara daunele provocate de obstrucționarea de către intimat a exercitării dreptului la muncă remunerată pe o perioadă de 8 luni și 10 zile și ca o consecință a obstrucționării dreptului la muncă, a faptului că nu s-a putut înscrie la examenul de specialitate din 20.10.2015.

A sesizat instanței că actele administrative (repartițiile) nu au fost emise de Ministerul Sănătății în baza legii și solicită acordarea daunelor morale, fapt ce nu s-a soluționat, a subliniat că aceste repartiții vizează activitatea sa după perioada legală de pregătire în rezidențiat (6.10.2015-21.04.2015), așa cum prevede Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1041/2010 și au fost emise simultan, încălcând prevederile Ordinului 101/3180 din 2. februarie 2015 emis de Ministerul Sănătății. Mai mult, aceste repartiții îl obligau la efectuarea unei munci neretribuite pentru o perioadă de 8 luni și 10 zile, similară cu cea a colegilor rezidenți care pentru aceeași muncă au fost retribuiți, obstrucționau de asemenea dreptul său la muncă întrucât prin desfășurarea unui program normal de lucru neretribuit la Spitalul Clinic de Obstetrică - Ginecologie "Dr. Panait Sârbu" București în postul de rezident nu mai putea lucra într-un post care să-i asigure retribuția pentru munca prestată, fiind lipsit, atât el cât și familia sa cu doi copii minori în întreținere, de asigurarea mijloacelor necesare traiului. Răspunsul la întâmpinarea pârâtului conținea condițiile cumulative detaliate pentru care solicita daune morale, condiții ce decurg din emiterea eronată a repartițiilor, și nu pentru refuzul înscrierii la examenul de specialitate.

La pagina 5 din hotărâre, instanța de fond precizează că refuzul înscrierii la concurs a fost comunicat reclamantului în data de 10.09.2015, când a depus dosarul de înscriere, deși nu a primit în mod expres o adresă ca răspuns la cererea înregistrată sub nr. x/26.08.2015, a putut cunoaște refuzul la data de 10.09.2015, precum și la momentul comunicării adresei x/19.10.2015, la momentul afișării pe pagina de web a înscrisurilor privind organizarea examenelor, reclamantul necontestând susținerile pârâtei din întâmpinare, potrivit cărora i s-a adus la cunoștință telefonic obligația de a completa dosarul de înscriere; instanța de fond nu ia în considerare prevederile O.G. nr. 27/2002 actualizată, art. 8 și art. 13, conform cărora până la data de 25.09.2015 trebuia să primească răspunsul scris la petiția depusă; instanța de fond anulează scopul O.G. nr. 27/2002, și anume reglementarea activității de soluționare a petițiilor, sugerând că activitatea de soluționare a petițiilor se poate desfășura și fără a fi respectate termenele și procedurile impuse de O.G. nr. 27/2002.

Instanța de fond menționează ca i s-a adus verbal la cunoștință când s-a înscris pentru examen, 10.09.2015, faptul că nu poate susține examenul decât dacă achită taxa, dar atunci când a depus dosarul de înscriere a specificat foarte clar că nu dispune de suma respectivă; dosarul a fost preluat de un funcționar public care nu are putere de decizie și nu îi poate comunica soluții oficiale la petiții; i s-a comunicat de același funcționar că dosarul va fi analizat de comisia de examinare a dosarelor de înscriere.

Ca propunere de mediere, a rugat Ministerul Sănătății să emită o derogare de la plata taxei de pregătire care să-i asigure posibilitatea susținerii examenului de specialitate. Ministerul Sănătății avea obligația să examineze repartițiile și putea accepta sau nu soluția propusă.

Nu se cunoaște nici la acest moment dacă Ministerul Sănătății consideră că aceste repartiții au fost emise conform legii. Ca o consecință a emiterii eronate a repartițiilor a fost faptul că nu a putut susține examenul de specialitate în 29.10.2015, fiind dreptul Ministerului Sănătății de a elibera sau nu derogarea necesară pentru înscrierea sa la examenul de specialitate. Daunele morale au fost solicitate pentru a repara prejudiciul moral cauzat de emiterea eronată a repartițiilor și a pregătirii eronate în rezidențiat pe care i-a asigurat-o Ministerul Sănătății.

La pagina 5, instanța de fond precizează că nu a obținut în instanță suspendarea executării sau anularea repartițiilor din data de 18.03.2015, a căror anulare nu face obiectul dosarului, însă în conținutul cererii de chemare în judecată a făcut referire la aceste repartiții ca fiind "emise eronat", iar la pagina 4 sunt contestate aceste repartiții, cererea de chemare în judecată fiind întemeiată chiar pe contestarea legalității acestor repartiții și pe solicitarea daunelor produse de emiterea acestora. A menționat că aceste repartiții trebuiau emise pentru a fi efectuate în decursul perioadei de pregătire în rezidențiat, respectiv perioada efectuării lor trebuia inclusă în intervalul 6.10.2010 - 21.04.2015. Contestarea acestor repartiții (19.10.2015) respectă termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) al Legii nr. 554/2004.

Nu a fost solicitată anularea sau suspendarea repartițiilor, întrucât la depunerea dosarului o parte acestor repartiții erau expirate (își produseseră efectul), și la data judecării fondului dosarului aceste repartiții erau expirate în totalitate (produc efecte până la 31.12.2015), însă daunele produse de aceste acte rămân. În plus, anularea sau îndreptarea actelor administrative are ca scop repunerea părților în situația anterioară, ceea ce nu poate fi realizat în cazul său. Aceste repartiții sunt acte executorii și trebuiau puse în aplicare în așteptarea soluționării contestării lor, refuzul punerii în aplicare pe o perioadă mai mare de 6 luni atrăgând excluderea din rezidențiat, respectiv pierderea întregii perioade de pregătire.

A achitat taxa de pregătire în a doua specialitate prevăzută de lege, conform angajamentului de plată din 15.10.2010, Ministerul Sănătății având obligația de a-i asigura pregătirea în rezidențiat cu respectarea legislației în vigoare (Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1041/2010, O.G. nr. 18/2009, Ordinul 101/3180 din 2 februarie 2015 emis de Ministerul Sănătății). Ministerul Sănătății nu a respectat aceasta obligație, nerespectând durata perioadei de pregătire în rezidențiat de 4 ani 6 luni și 2 săptămâni, prin emiterea unor acte de repartiție care încălcau prevederile O.G. nr. 18/2009 și ale Ordinului 101/3180 din 2 februarie 2015.

Din cele expuse, în fapt și în drept, consideră ca actele administrative contestate (repartițiile) sunt nelegale și sunt întrunite criteriile cumulative pentru acordarea daunelor morale, atașând la recurs copia ordinului de plată care certifică achitarea taxei de pregătire și copia adeverinței nr. x/28.12.2015. IV Apărările intimatului pârât

Intimatul a formulat întâmpinare prin care a solicitat admiterea excepției lipsei procedurii prealabile, în conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, și respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar pe fond respingerea recursului.

Pe fond, a arătat că prin adresa nr. x/19.10.2015 a formulat răspuns către reclamant, informându-l că, pentru a putea fi admis în vederea susținerii examenului de obținere a titlului de medic specialist în cea de a doua specialitate, sesiunea 20 octombrie 2015, dosarul acestuia trebuie să conțină și dovada plăților achitate în contul Ministerului Sănătății pentru perioada de pregătire, adică pentru patru ani, două luni și două săptămâni, restul pregătirii cu durata de cinci luni și două săptămâni fiind recunoscute din prima specialitate.

Referitor la solicitarea de plată a sumei de 10.000 RON cu titlu de daune morale, acordarea unor sume de bani cu titlu de despăgubiri morale nu trebuie să depășească sfera unor compensații destinate a alina suferința psihică și nici să conducă la îmbogățirea fără just temei

Referitor la situația reclamantului, la depunere i s-a atras atenția că dosarul este incomplet, neconținând taxele aferente perioadei nerecunoscute, că nu poate fi admis dosarul fără achitarea taxelor, lucru pe care îl cunoștea încă din anul 2010, de la intrarea în a doua specialitate, în acest sens la data de 15.10.2010 a semnat un angajament de plată privind taxele de pregătire.

După discuții telefonice repetate cu candidatul și soția acestuia, care au exprimat intenția de a acționa în instanță și nu de a completa dosarul de examen, la data de 19.10.2015 a fost redactată adresa nr. x/19.10.2015, în care se învedera faptul că, pentru a participa la examen, trebuie să achite taxele de pregătire pentru 4 ani, 2 luni și două săptămâni.

În concluzie, putea profesa încă din anul 2007, după obținerea specialității medicină de familie, petiția depusă la data de 26 august 2015 nu reprezenta dosar de înscriere la examen, la înscrierea în a doua specialitate cu taxă a semnat angajamentul de plată, recunoașterea celor 5 luni și două săptămâni a fost eliberată de UMF Carol Davila București după data de 18.03.2015, suma cerută ca daune materiale în cuantum de 37.500 RON este apropiată de suma necesară a fi achitată pentru pregătire, de 36.191,66 RON. V Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, ce vor fi analizate, având în vedere conținutul acestora, prin raportare la motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", raportat la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va arăta motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, din examinarea sentinței recurate rezultă că motivul de casare este nefondat, întrucât hotărârea cuprinde motivele de fapt și de drept pentru care instanța le-a avut în vedere pentru respingerea cererii, nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Faptul că, în considerentele hotărârii, argumentele de fapt și de drept nu sunt prezentate în modalitatea dorită de către reclamant nu reprezintă un motiv de nelegalitate și nu înseamnă că hotărârea nu a fost motivată.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. pct. 8 C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat în mod corect dispozițiile legale incidente, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată și situația de fapt pe care a reținut-o din probele administrate în cauză.

Instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocate de pârât, iar acesta nu a formulat recurs, împrejurare față de care apărările pârâtului în acest sens nu vor fi examinate.

Ca situație de fapt, instanța de fond a reținut că reclamantul A. are calitatea de medic specialist medicină de familie, conform OMS nr. 1760/2006, și, respectiv, de medic rezident în medicină de urgență începând cu 01.01.2008, cu stagii efectuate pe o perioadă de doi ani 10 luni, a intrat în programul de pregătire în a doua specialitate cu taxă obstetrică-ginecologie la data de 04.10.2010, la data de 18.03.2015 i s-au eliberat repartiții pentru stagiile colposcopie, histeroscopie, planificare familială, ecografie obstetricală și ginecologică, respectiv laparoscopie ginecologică, iar la data de 26.08.2015 a depus la registratura Ministerului Sănătății petiția înregistrată cu nr. x prin care a solicitat aprobarea susținerii examenului de specialitate în sesiunea 20.10.2015 și aprobarea prelungirii termenului achitării taxei cu minimum 8 luni, după ridicarea diplomei de specialist; conform publicației de examen, înscrierile au început la data de 01.09.2015, iar la data de 10.09.2015 reclamantul a depus dosarul de înscriere în vederea participării la examenul de obținere a titlului de medic specialist, sesiunea 20.10.2015, dosarul de înscriere fiind incomplet, întrucât nu conținea taxele aferente perioadei nerecunoscute, de 4 ani 6 luni 2 săptămâni, adică un total de 36.191,66 RON, prin adresa nr. x/19.10.2015 fiind informat încă o dată despre acest fapt.

Prin cererea de recurs, recurentul reclamant a solicitat numai admiterea capătului de cerere privind daunele morale, ca urmare a constatării încălcării legii (Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1041/2010, O.G. nr. 18/2009, Ordinul 101/3180 din 2 februarie 2015 emis de Ministerul Sănătății) la emiterea actelor de repartiție pentru pregătirea în rezidențiat, repartiții care au condus la depășirea perioadei legale de pregătire în rezidențiat cu 8 luni și 10 zile și au obstrucționat dreptul său la muncă retribuită, cu precizarea că au încetat să-și producă efectul la 31.12.2015, dată anterioară judecării fondului dosarului.

În mod greșit susține recurentul că instanța de fond nu a luat în considerare prevederile O.G. nr. 27/2002, art. 8, art. 13, art. 15.

Raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a rezultat din cererile depuse de reclamant la dosar, pe care le-a examinat în mod detaliat, având în vedere dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) teza a doua, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, privind refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, asimilat actului administrativ unilateral, instanța de fond a reținut corect că esențială este cauza acestei acțiuni, respectiv fundamentul pretenției, care este reprezentat, potrivit motivelor de fapt expuse în cererea introductivă și temeiului juridic, de refuzul nejustificat al pârâtului de a aviza înscrierea reclamantului în vederea participării la examenul de obținere a titlului de medic specialist, sesiunea 20.10.2015, cu nr. x/10.09.2015.

Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, "(1) (...) se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său (...) prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.". Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative unilaterale și "refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (...)", iar art. 2 alin. (1) lit. i) definește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane". Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Or, în cauză, pârâtul nu a exprimat un refuz nejustificat, cu exces de putere, cu privire la solicitarea reclamantului, în sensul dispozițiilor menționate din Legea nr. 554/2004, exercitându-și atribuțiile cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond. Ordinul comun al Ministerului Sănătății și al Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului nr. 973/4592 din 28 iunie 2010 privind aprobarea cuantumului taxei anuale pentru efectuarea stagiului de pregătire în vederea obținerii celei de-a doua specialități de către posesorii certificatului de specialist reglementează modalitatea de plată a taxei anuale pentru efectuarea stagiului de pregătire în vederea obținerii celei de-a doua specialități și nu prevede posibilitatea unei derogări precum cea propusă de reclamant în cuprinsul petiției nr. x/26.08.2015, reclamantul a semnat la data de 15.10.2010 un angajament de plată privind taxele de pregătire, odată cu înregistrarea dosarului de înscriere nr. x/10.09.2015 i s-a adus la cunoștință aceeași obligație, i-a fost comunicată adresa nr. x/19.10.2015 prin care s-a arătat că, pentru admiterea în vederea susținerii examenului de obținere a titlului de medic specialist în cea de a doua specialitate, sesiunea 20.10.2015, dosarul trebuie să conțină și dovada plăților achitate în contul Ministerului Sănătății pentru perioada de pregătire efectuată, 4 ani, două luni și două săptămâni.

Recurentul reclamant solicită prin cererea de recurs numai plata de daune morale, invocând faptul că cererea de chemare în judecată a fost întemeiată chiar pe contestarea legalității repartițiilor, precizează însă că nu a solicitat anularea acestora.

Instanța de fond în mod legal a constatat că reclamantul nu a obținut în instanță suspendarea executării sau anularea repartițiilor din data de 18.03.2015, care i-au fost comunicate prin acte administrative distincte, a căror anulare nu face obiectul prezentului dosar, astfel că susținerile privind prejudicierea sa prin acte administrative anterioare nu pot fi valorificate.

Dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd sesizarea instanței de contencios administrativ de orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, pentru anularea actului și repararea pagubei ce i-a fost cauzată și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, dispozițiile art. 19 alin. (1) din aceeași lege prevăd formularea cererii de despăgubire în situația în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri.

Sesizarea instanței de contencios administrativ are ca premisă vătămarea reclamantului, care se produce fie prin actul administrativ al autorității publice, fie prin nesoluționarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri; potrivit art. 18 alin. (1) și (3), în cazul soluționării cererii, instanța hotărăște și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, iar art. 19 alin. (1) prevede situația formulării cererii de despăgubire în cazul în care s-a cerut anularea actului administrativ fără a se cere în același timp și despăgubiri. Admisibilitatea acțiunii în despăgubiri în contencios administrativ este condiționată, așadar, de soluționarea unei acțiuni în anularea unui act administrativ (inclusiv a unui act administrativ asimilat) de către instanța de contencios, raportat la care cererea de despăgubiri are caracter subsecvent.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost respinsă acțiunea formulată de reclamant, este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind întemeiate motivele de recurs invocate. VI Soluția instanței de recurs

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că nu sunt incidente motivele de recurs invocate de recurentul reclamant, circumscrise motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., considerente pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.