ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1908/2015

Soluția instanței de fond 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.I., anularea raportului din 3 iulie 2012 și suspendarea măsurilor dispuse prin raportul de evaluare din 3 iulie 2012, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că la data de 30 noiembrie 2011 A.N.I. a fost sesizată de către Consiliul Județean Constanța, cu privire la starea de incompatibilitate a mai multor primari ai comunelor din județul Constanța, printre care și în ce îl privește, incompatibilitate determinată de cumularea calității de primar cu cea de reprezentant al autorității publice locale în SC R. SA Constanța. Reclamantul a susținut că nu a acționat în virtutea unui interes personal și nici direct, ci în calitate de reprezentant al consiliului local, în temeiul unor hotărâri de consiliu local, hotărâri adoptate cu unanimitate de voturi ale consilierilor locali, reprezentând un interes public, general și în egală măsură nu a fost remunerat pentru prestația în cadrul A.G.A. SC R. SA. Astfel, starea de incompatibilitate, datorată calității de reprezentant al Consiliului Local C. în A.G.A. a SC R. SA nu poate fi încadrată în niciunul dintre temeiurile de drept referitoare la incompatibilitățile funcției de primar conținute de art. 87 din Legea nr. 161/2003. Cât privește calificarea SC R. SA, arată că aceasta este o societate de interes regional, nu local, fiind al doilea mare operator în domeniul alimentarii cu apă a populației din România, iar interpretarea dată de intimată cu privire la incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 excede scopului avut în vedere de către legiuitor. 1.

Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată. Cu privire la cererea de suspendare a executării raportului de evaluare arată că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, iar pe fondul cauzei a susținut că, în speță, sunt îndeplinite dispozițiile art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003 care interzic cumulul funcției de primar cu cea de reprezentant al unității administrativ teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local, rezultă fără echivoc existența unei incompatibilități în care s-a aflat reclamantul, în perioada 18 iunie 2008-21 decembrie 2011. 1.

Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 529 din 21 noiembrie 2012, a respins acțiunea având ca obiect anularea/suspendarea actului administrativ contestat formulată de reclamant, ca nefondată. 1.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Prin raportul de evaluare contestat în cauză, s-a reținut că în perioada 18 iunie 2008-21 decembrie 2011 reclamantul, în exercițiul mandatului de primar al comunei C., a exercitat simultan și calitatea de reprezentant al comunei și al Consiliului Local C. în A.G.A. SC R. SA Constanța, societate comercială de interes local. Ca urmare a cumulării calității de Primar cu cea de reprezentant al autorității publice locale, s-a reținut starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul, în sensul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În speță, prin hotărârea Consiliului Local din 13 iunie 2007 reclamantul a fost desemnat să semneze contractul de cesiune și a fost delegat ca reprezentant al Consiliul Local al comunei C. în cadrul A.G.A. a SC R. SA Constanța, iar prin hotărârea Consiliului Local din 3 iulie 2008 reclamantul a fost împuternicit să reprezinte interesele comunității în A.G.A. SC R. SA, această calitate încetându-i începând cu data de 21 decembrie 2011. Cu privire la forma de organizare a SC R. SA, prima instanță a reținut cu aceasta s-a reorganizat din regie autonomă în societate comercială pe acțiuni prin hotărârea Consiliului Județean Constanța din 18 octombrie 2006 pentru ca prin hotărârea Consiliului Județean Constanța din 25 mai 2007, adoptată în conformitate cu prevederile art. 91 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001, să fie transformată din societate pe acțiuni în operator regional de servicii comunitare de utilități publice, respectiv operator regional pentru serviciul de alimentare cu apă și canalizare. Conform hotărârii Consiliului Local din 27 noiembrie 2009, comuna C., în afara calității sale de acționar al SC R. SA, este și membră a Asociației de dezvoltare intercomunitară de utilități publice pentru serviciul de alimentare cu apă și canalizare „A.-C. Constanța”. Prima instanță a reținut, date fiind obiectul de activitate al SC R. SA, modalitatea de înființare, unitățile administrativ teritoriale în care se prestează serviciile de alimentare cu apă și cele de canalizare, caracterul acestei societăți de a fi una de interes local, în accepțiunea conferită de legiuitor prin Legea nr. 15/1990. Faptul că ulterior a dobândit și calitatea de operator regional care asigură furnizarea/prestarea serviciului/activității de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, nu-i schimbă calitatea de societate comercială de interes local. Plecând de la calitatea de acționar la SC R. SA a comunei C., prima instanță a reținut că există un caz de incompatibilitate de natura celui reglementat de art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003 întrucât Consiliul Local avea posibilitatea de a desemna un reprezentant al său în A.G.A. SC R. SA doar în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 36 alin. (3) din Legea nr. 215/2001. În consecință, judecătorul fondului a apreciat că, în perioada supusă evaluării, reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate în sensul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. 2. Recursul exercitat în cauză 2.1. Împotriva acestei soluții a formulat recurs reclamantul, care a invocat în mod generic prevederile art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ. 1805 și a susținut, în esență, următoarele critici: - instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, însușindu-și în mod eronat concluzia autorității potrivit căreia SC R. SA ar fi o societate de interes local; - instanța de fond a ignorat că SC R. SA a fost înființată și funcționează ca un operator regional potrivit prevederilor Legii nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilități publice, ceea ce face ca aceasta să fie o societate de interes zonal/regional; - instanța a ignorat și faptul că primarul, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001 a administrației publice locale, reprezintă unitatea administrativ-teritorială iar, în cauză, U.A.T. C. este acționară în cadrul SC R. SA; - Primarul a fost desemnat să reprezinte interesele U.A.T. C., fiind desemnat prin hotărârea Consiliului Local, în conformitate cu prevederile art. 37 din Legea nr. 215/2001; - de altfel, consiliile locale ale celor șase U.A.T.-uri au desemnat primarul ca reprezentant în A.G.A. SC R. SA, hotărârile nefiind atacate de prefect pentru că ar fi nelegale; - instanța de fond, fără temei legal, a asimilat SC R. SA, operator regional de servicii publice de interes zonal cu o societate comercială de interes local, la care se referă dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, desființarea soluției instanței de fond și rejudecarea cauzei cu consecința admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare. 2.2. A.N.I. a invocat excepția nulității recursului. Prin întâmpinarea depusă a susținut, în esență, că soluția instanței de fond este legală și temeinică, judecătorul fondului reținând în mod legal și temeinic incidența prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 în situația în care reclamantul a cumulat funcția de primar cu aceea de reprezentant al U.A.T. C. în A.G.A. SC R. SA. Astfel, autoritatea intimată a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 2.3. La cererea recurentului-reclamant, prin încheierea din 2 iulie 2014, instanța de recurs a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. 2.4. Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 739/2014 a respins excepția de neconstituționalitate ca neîntemeiată. În considerentele deciziei pronunțate, Curtea Constituțională a reținut, în esență: „Curtea reține că incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 este în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public, prevăzute de art. 71 din legea menționată, și reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, legiuitorul instituind, printre regulile și condițiile specifice de exercitare a mandatului, și anumite incompatibilități ținând cont de necesitatea asigurării îndeplinirii cu neutralitate, de către persoanele care exercită o funcție publică de autoritate, a atribuțiilor ce le revin. Totodată, Curtea apreciază că incompatibilitatea funcției de Primar, Viceprimar, Primar General, Viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean cu anumite funcții private nu este o condiție de eligibilitate, iar înlăturarea ei depinde de voința celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calități incompatibile. Astfel, nu se poate îndeplini o funcție publică care obligă la transparența modului de utilizare și administrare a fondurilor publice, dacă în același timp o persoană este angrenată și în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcții ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunității și a principiilor care stau la baza statului de drept. De asemenea, Curtea constată că instituirea prin textul de lege criticat a incompatibilității menționate este o opțiune a legiuitorului și se circumscrie scopului legii de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția, astfel încât funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național să nu constituie un factor generator de corupție în cazul persoanelor care exercită funcția de Primar, Viceprimar, Primar General, Viceprimar al municipiului București, președinte sau vicepreședinte al consiliului județean. În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea art. 121 alin. (2) din Constituție, Curtea constată că dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reprezintă o concretizare a prevederilor constituționale ale art. 121 alin. (2) potrivit cărora primarii și consiliile locale funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe. Prin urmare, activitatea aleșilor locali trebuie să se circumscrie normelor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcționare a acestora. Curtea apreciază că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul Primarului, Viceprimarului, Primarului General, Viceprimarului municipiului București, președintelui și vicepreședintelui consiliului județean, care exercită funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de A.N.I., analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese. Totodată, calificarea serviciilor comunitare de utilități publice sau a serviciului de alimentare cu apă și de canalizare ca fiind societăți comerciale de interes local sau de interes național reprezintă o problemă de interpretare și aplicare a legii”. 2.

După dezbaterea orală a cauzei la 23 aprilie 2015, recurentul-reclamant a depus concluzii scrise, în conținutul cărora, în esență, a reluat și reargumentat susținerile principale ale cererii de recurs, solicitând admiterea acestuia, cu consecința admiterii acțiunii și obligării autorității la plata cheltuielilor de judecată. 3. Soluția instanței de recurs 3.1. În ceea ce privește excepția invocată prin întâmpinare, instanța de recurs constată că este neîntemeiată. Astfel, Agenția intimată a invocat excepția nulității cererii de recurs susținând că potrivit prevederilor art. 302 1 C. proc. civ. 1865, neindicarea dispozițiilor legale („nu este fundamentată în drept”), atrage nulitatea recursului formulat. Analizând conținutul susținerilor formulate în cererea de recurs, instanța de recurs a constatat că acestea se circumscriu motivului de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. 1865. 3.2. Recursul este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. În cauză, este necontestat că recurentul, Primar al U.A.T. C., județul Constanța, a deținut în perioada supusă verificării A.N.I., calitatea/funcția de reprezentant al acestei unități administrativ-teritoriale în A.G.A. a SC R. SA. De asemenea, este necontestat că SC R. SA reprezintă potrivit prevederilor Legii nr. 51/2006, un operator regional care realizează servicii de utilități publice de interes zonal. Aspectul litigios al cauzei este în legătură cu interpretarea și aplicabilitatea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, precum și calificarea SC R. SA ca fiind sau nu o societate de interes local, în sensul acestor dispoziții legale. Potrivit art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, „funcția de Primar Și Viceprimar, Primar General și Viceprimar General al municipiului București (…), este incompatibilă cu lit. f) - funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare (…)”. În ceea ce privește calificarea unui operator regional de servicii de utilități publice, ca fiind sau nu o societate comercială de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, plenul judecătorilor secției contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a pronunțat în ședința din data de 4 mai 2015. Astfel, cu majoritate de voturi a fost adoptată soluția de principiu în sensul că un operator regional care realizează servicii de utilități publice de interes zonal/regional nu se circumscrie unei societăți comerciale de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. Astfel fiind, rezultă că prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile în cauza de față, iar situația în care s-a aflat recurentul-reclamant nu reprezintă incompatibilitatea la care se referă aceste dispoziții legale. În concluzie, recursul și acțiunea sunt întemeiate, urmând să fie admise cu consecința anulării actului administrativ atacat. În ceea ce privește cheltuielile de judecată, având în vedere dispozițiile art. 274 alin. (3) C. proc. civ. 1865, instanța de recurs constată că acestea sunt justificate doar pentru suma de 5.000,00 RON, astfel că va reduce onorariul de avocat la limita acestei sume.