ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4706/2014

Decizia nr. 4706/2014

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

, reclamanții Colegiul Farmaciștilor din Județul Brașov și Patronatul Farmaceutic din Județul Brașov au solicitat, în contradictoriu cu pârâții

Ministerul Sănătății și SC A. SRL Brașov,

anularea anexei nr. 1 din 04 septembrie 2012 la autorizația de funcționare din

16 iulie 2007 și a autorizației de funcționare din 25 septembrie 2012.

Pârâta

SC A. SRL Brașov

a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. Pe cale de excepție, a invocat excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsa calității procesuale active și lipsa de interes a reclamanților în promovarea acțiunii.

La rândul său, prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Ministerul Sănătății a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, iar, pe cale de excepție, a invocat excepția lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii, excepția inadmisibilității cererii, precum și excepția lipsei calității sale procesuale pasive.

Prin sentința civilă nr. 2215 din 02 iulie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanții

Colegiul Farmaciștilor din Județul Brașov și Patronatul Farmaceutic din Județul Brașov și, în consecință, a anulat a

nexa nr. 1 din 04 septembrie 2012 la autorizația de funcționare

din 16 iulie 2007 și autorizația de funcționare din 25 septembrie 2012.

Instanța de fond a constatat, mai întâi, că excepția inadmisibilității acțiunii, invocată din mai multe perspective, este neîntemeiată.

În ceea ce privește respectarea termenului de formulare a plângerii prealabile cu privire la anexa nr. 1 la autorizația din 16 iulie 2007, această anexă a fost emisă la data de 04 septembrie 2012, fără a se face dovada comunicării acesteia. În aceste condiții, autorul excepției avea obligația să facă dovada datei la care reclamanta a luat cunoștință, prin orice mijloace de actul vătămător, or o astfel de dovadă nu s-a făcut. SC A. SRL a invocat ca dată de început a termenului de formulare a plângerii prealabile data de 03 august 2012, dată la care Colegiul Farmaciștilor Brașov a fost încunoștințat de pârâtă cu privire la schimbarea deținătorului autorizației de funcționare a farmaciei și modificarea sediului. Or, data de 03 august 2012, este anterioară datei emiterii actului contestat, nefiind posibil ca termenul de formulare a plângerii să înceapă să curgă și chiar să se împlinească înainte de emiterea actului vătămător.

În ceea ce privește neformularea unei plângeri prealabile cu privire la autorizația din 25 septembrie 2012, Curtea a constatat că, în speță, este vorba despre un singur act administrativ, chiar dacă formal a îmbrăcat atât forma unei anexe la o autorizație inițială, cât și forma unei noi autorizații. Nu există două manifestări de voință distincte, producătoare de efecte juridice diferite, ci există o singură manifestare de voință a autorității pârâte, cu consecința producerii unui singur efect juridic unic, chiar dacă formal s-au emis două înscrisuri, în temeiul dispozițiilor legale.

Reclamanta nu avea obligația să conteste ambele înscrisuri, în condițiile în care acestea sunt materializarea unei manifestări de voință unică, manifestare care a fost contestată prin plângerea prealabilă formulată împotriva anexei la autorizația de funcționare din 16 iulie 2007.

Cât privește faptul că reclamanta nu a chemat în judecată și societatea care a înstrăinat autorizația de funcționare, Curtea a constatat că, în speță, se contestă un act emis de o autoritate publică ce are un destinatar precis, situație în care calitatea procesuală pasivă aparține autorității publice emitente și destinatarului actului. În speță, nu a fost contestat contractul comercial dintre cele două societăți comerciale, pentru a fi justificată chemarea în judecată a ambelor societăți.

În ceea ce privește interesul reclamantelor în promovarea acțiunii, instanța de fond a arătat că acestea au în obiectul de activitate protejarea unor interese generale legate de activitatea farmaceutică și astfel, îndeplinesc condițiile impuse de lege pentru a fi asimilate persoanei vătămate care poate formula o acțiune în contencios administrativ.

Pe fondul cauzei, Curtea a arătat că autorizația de funcționare nu reprezintă un bun care să poată face obiectul unui transfer al proprietății, ci reprezintă un element care ține de capacitatea de folosință a persoanei juridice, fiind strâns legată de personalitatea juridică a persoanei pentru care a fost eliberată.

Având în vedere principiul specializării capacității de folosință a persoanei juridice, se constată că o societate comercială poate dobândi drepturi și își poate asuma obligații care decurg din activitatea de farmacie, doar în măsura în care au obținut o autorizație de funcționare în acest sens. Autorizația de funcționare conduce la o extindere a capacității de folosință a unei persoane juridice, nu la majorarea patrimoniului acesteia.

În aceste condiții, transmiterea autorizației de funcționare nu se poate realiza decât odată cu transmiterea personalității juridice, în cazuri de divizare sau comasare a societății comerciale pe numele căreia a fost emisă autorizația de funcționare.

Dispozițiile Legii nr. 266/2008 nu pot fi interpretate decât în acest sens, legiuitorul nereglementând, nici explicit și nici implicit, o modalitate de transmitere a unui atribut care ține de capacitatea de folosință a unei persoane juridice.

În condițiile în care prin lege autorizația de funcționare nu este reglementată ca fiind altceva decât un act care are relevanță cu privire la capacitatea de folosință a persoanei juridice și nici nu s-au reglementat modalități concrete de transmitere a dreptului de proprietate asupra autorizației de funcționare, dispozițiile articolului menționat nu pot fi interpretate decât în sensul propus de reclamanți, respectiv în sensul că se au în vedere situațiile în care schimbarea titularului s-a produs prin transmiterea modificarea persoanei juridice inițiale, într-una din modalitățile de modificare a societăților comerciale, care asigură transmiterea personalității juridice a titularului inițial, respectiv divizare sau comasare.

Dimpotrivă, în cuprinsul Legii nr. 266/2008 există dispoziții care confirmă faptul că autorizația de funcționare este indisolubil legată de personalitatea juridică a societății pe numele căreia a fost emisă, fiind imposibilă transmiterea ei, cu excepția situațiilor în care noua societate este continuatoarea personalității juridice a societății inițiale.

În aceste condiții, emiterea unei noi autorizații de funcționare pentru o altă societate, în temeiul unei așa-zise înstrăinări a autorizației inițiale, este nelegală.

Împotriva sentinței civile nr. 2215 din 2 iulie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs, în termen legal, pârâții Ministerul Sănătății și SC A. SRL.

Recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății s-a întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ., în temeiul cărora s-a solicitat modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiate.

Recurentul a învederat că hotărârea instanței de fond este nelegală și netemeinică, în esență, pentru următoarele motive:

Instanța de fond, în mod neîntemeiat, a respins excepția inadmisibilității cererii, pentru lipsa îndeplinirii procedurii prealabile.

În fapt, anexa nr. 1 la autorizația de funcționare din 16 iulie 2007 a modificat un act administrativ cu caracter individual emis pentru un alt subiect de drept decât pârâta SC A. SRL, și anume pentru SC B. SRL.

Instanța de fond a respins excepția invocată de Ministerul Sănătății, fără a indica data la care, în opinia sa, reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva celor două acte administrative cu caracter individual atacate.

Pe de altă parte, prima instanță s-a pronunțat în cauză în contradictoriu doar cu SC A. SRL, deși prin sentința dată sunt, în mod clar, vătămate drepturile civile ale unei terțe persoane, SC B. SRL, căreia nu i s-a permis a se apăra în proces.

Instanța de fond, în mod neîntemeiat, a respins excepția lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii.

Astfel, cererea reclamanților nu identifică cerința esențială prevăzută de art. 1 din Legea nr. 554/2004, în sensul că nu se menționează care este dreptul sau interesul legitim care a fost vătămat de Ministerul Sănătății prin emiterea autorizației de funcționare.

Prima instanță a omis a se pronunța asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății, cu privire la cererea de anulare a contractului de vânzare-cumpărare fond comerț.

În ceea ce privește fondul cauzei, ambele unități farmaceutice au depus la Ministerul Sănătății actele în vederea schimbării deținătorului de autorizație - persoană juridică, ceea ce înseamnă că au fost parcurse toate etapele administrative și de publicitate prealabile, prevăzute pentru emiterea unei noi autorizații, astfel că ministerul pârât nu avea niciun temei legal pentru a respinge cererile societăților pârâte.

Afirmațiile reclamanților conform cărora schimbarea deținătorului autorizației de funcționare este posibilă doar în cazul reorganizării persoanei juridice, nu rezultă din cuprinsul Legii nr. 266/2008.

Recurenta-pârâtă SC A. SRL a solicitat modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, cu obligarea intimaților la plata cheltuielilor de judecată, pentru următoarele motive:

Instanța de judecată a soluționat cauza fără a se pronunța și asupra excepției lipsei calității procesuale active a reclamanților, invocată de pârâtă prin întâmpinare, aspect ce constituie un motiv de casare a hotărârii recurate.

Excepția inadmisibilității acțiunii, este întemeiată, întrucât reclamanții au luat cunoștință despre actele pe care le atacă cu mai mult de 30 zile față de data la care au formulat plângere prealabilă (04 septembrie 2012) și nu au depus cerere de repunere în termenul de exercitare a procedurii prealabile, pentru motive temeinice ce i-ar fi împiedicat să o exercite în termenul legal.

De asemenea, excepțiile lipsei de interes și a calității procesuale active a reclamanților ar trebui admise, deoarece reclamanții, în mod evident, nu urmăresc realizarea unui drept propriu, ci doresc să intervină în raporturi juridice intervenite între terțe persoane, fără să justifice vreun interes legitim.

Excepția lipsei plângerii prealabile, invocată de către SC A. SRL, după completarea de acțiune depusă de reclamanți, prin care au solicitat anularea autorizației din 25 septembrie 2012, este întemeiată, întrucât reclamanții nu s-au conformat dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004. Această autorizație produce efecte juridice noi, motiv pentru care, trebuie contestată separat.

Soluția pronunțată de instanța de judecată pe fondul cauzei este nelegală, fiind rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a normelor de drept material care reglementează modalitatea de transmitere a autorizației de funcționare a unei farmacii.

Pârâta SC A. SRL a respectat dispozițiile Legii nr. 266/2008 și ale Ordinului nr. 962/2009 pentru aprobarea Normelor privind înființarea, organizarea și funcționarea farmaciilor și drogheriilor, care prevăd în mod expres posibilitatea schimbării deținătorului de autorizație de funcționare a unei unități farmaceutice, persoană juridică.

Nici un text de lege aplicabil în materie nu prevede modalități speciale de schimbare a deținătorului de autorizație persoană juridică, aspect care conduce la concluzia că se aplică regula generală în materie, și anume, modalitățile generale de transmitere a dreptului de proprietate.

În ceea ce privește reținerea instanței, în sensul că autorizația de funcționare nu reprezintă un bun care să poată face obiectul unui transfer al proprietății, pârâta subliniază faptul că autorizația de funcționare nu a făcut obiectul unui asemenea demers, ci fondul de comerț a făcut obiectul contractului de vânzare-cumpărare, instanța de fond aflându-se în eroare cu privire la acest aspect.

Nu există nici o dispoziție legală care să interzică vânzarea-cumpărarea fondului de comerț. Fondul de comerț este una bun incorporal, astfel încât, transmiterea dreptului său de proprietate este posibilă, urmând regimul specific al transmiterii bunurilor incorporale. În sensul posibilității legale de înstrăinare a fondului de comerț s-a pronunțat și Curtea de Apel București într-o cauză similară (Dosarul nr. x/2/2012).

Mai mult decât atât, o altă chestiune care confirmă nelegalitatea sentinței atacate, este faptul că nu poate fi anulată autorizația de funcționare, atâta timp cât contractul de vânzare-cumpărare a fondului de comerț din 10 iulie 2012, contract care a stat la baza operațiunilor de schimbare a autorizației de funcționare, este în ființă și produce efecte, nefiind anulat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de recurs formulate și din oficiu, în limitele prevăzute de art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

Obiectul acțiunii deduse judecății, astfel cum a fost precizat de către reclamanți la data de 23 aprilie 2013, îl constituie anularea anexei nr. 1 din 04 septembrie 2012 la autorizația de funcționare din 16 iulie 2007, precum și a autorizației de funcționare din 25 septembrie 2012, emise de Ministerul Sănătății.

Din actele dosarului rezultă că pârâta SC A. SRL a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii.

De asemenea, prin întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul Ministerul Sănătății a invocat excepțiile lipsei de interes a reclamanților, inadmisibilității acțiunii și lipsei calității sale procesuale pasive.

Potrivit încheierii de ședință din data de 11 iunie 2013, instanța de fond a pus în dezbaterea părților excepțiile invocate de către pârâți, precum și fondul litigiului, reținând cauza spre soluționare.

Totodată, având nevoie de timp pentru a delibera și apreciind că este util a se da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, prima instanță a amânat pronunțarea hotărârii, în temeiul art. 260 C. proc. civ., la 18 iunie 2013, 25 iunie 2013 și ulterior, la 02 iulie 2013, când a pronunțat sentința civilă nr. 2215/2013.

Din analiza considerentelor sentinței rezultă că instanța de fond a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamanților, pronunțându-se pe fondul cererii de chemare în judecată, în sensul admiterii acțiunii și anulării actelor administrative contestate.

Înalta Curte constată că, în conformitate cu dispozițiile art. 137 alin. (1) C. proc. civ., prima instanță avea obligația să se pronunțe mai întâi asupra excepțiilor de procedură și asupra celor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii.

După cum rezultă din expunerea rezumativă făcută anterior, dar și din lucrările dosarului, judecătorul fondului nu a soluționat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății, nefiind astfel stabilit în prealabil cadrul procesual al litigiului, sub aspectul determinării părților în proces.

Pe de altă parte, soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamanților, nu sunt menționate în dispozitivul sentinței, care reprezintă partea din hotărâre ce prezintă putere de lucru judecat, deoarece constituie dispoziția instanței cu privire la raportul juridic dedus judecății și este susceptibilă de executare silită.

Criticile aduse de recurenți hotărârii atacate, ce privesc greșita respingere a excepțiilor lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamanților, sunt neîntemeiate.

În mod corect prima instanță a reținut că reclamanții au legitimitate procesuală activă în cauză, fiind organisme colective cărora li s-a delegat, printre altele, în condițiile prevăzute în actele lor constitutive, susținerea și apărarea drepturilor și intereselor legitime ale membrilor, chiar și în fața instanțelor de judecată. De asemenea, interesul reclamanților în promovarea acțiunii este conturat de dispozițiile acelorași acte constitutive și derivă din scopul înființării acestor organisme colective.

În ceea ce privește soluția dată de către instanța de fond excepției inadmisibilității acțiunii, invocată sub aspectul neformulării plângerii prealabile cu privire la autorizația de funcționare din 25 septembrie 2012, criticile formulate de recurenți sunt fondate.

Procedând la analiza acestei excepții, instanța a constatat că, în speță, este vorba de un singur act administrativ, chiar dacă formal, a îmbrăcat atât forma unei anexe la o autorizație inițială, cât și forma unei noi autorizații, astfel încât, reclamanții nu aveau obligația să conteste și autorizația de funcționare din 25 septembrie 2012.

Înalta Curte constată că anexa nr. 1 din 04 septembrie 2012 la autorizația de funcționare din 16 iulie 2007, a fost emisă în baza art. 10 alin. (8) din Legea nr. 266/2008, ca urmare a contractului de vânzare-cumpărare fond de comerț din 10 iulie 2012, încheiat între SC B. SRL, în calitate de vânzător și SC A. SRL, în calitate de cumpărător.

Prin urmare, contrar opiniei exprimate de judecătorul fondului, se reține că anexa nr. 1 din 04 septembrie 2012 a modificat condițiile și termenii autorizației de funcționare din 16 iulie 2007, ce a fost emisă pentru SC B. SRL, motiv pentru care, nu se poate susține că există identitate de conținut între anexa menționată și autorizația de funcționare din 25 septembrie 2012, emisă pentru pârâta SC A. SRL.

În consecință, în mod neîntemeiat s-a constatat că reclamanții nu aveau obligația de a formula plângere prealabilă pentru ambele acte administrative atacate, impunându-se ca judecătorul fondului să verifice îndeplinirea procedurii prevăzute de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, pentru fiecare act administrativ.

Înalta Curte, analizând criticile recurenților, constată și faptul că reclamanții au motivat nelegalitatea anexei nr. 1 din 04 septembrie 2012 la autorizația de funcționare din 16 iulie 2007, prin dobândirea de către pârâta SC A. SRL a calității de unitate farmaceutică autorizată, în mod nelegal, ca urmare a contractului de vânzare-cumpărare fond de comerț încheiat cu SC B. SRL.

Or, în condițiile în care reclamanții au formulat cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâții SC A. SRL și Ministerul Sănătății, în temeiul art. 16

1

din Legea nr. 554/2004 și la cererea recurenților-pârâți, urmează ca prima instanță să aprecieze asupra oportunității introducerii în cauză a SC B. SRL, acest subiect de drept fiind îndreptățit să-și formuleze apărări în cauză, în raport de motivele de nelegalitate invocate de reclamanți.

În contextul arătat, în vederea lămuririi cadrului procesual pasiv al cererii deduse judecății și stabilirii împrejurărilor de fapt în scopul aplicării corecte a legii, se impune casarea hotărârii atacate, aspectele evidențiate anterior punând instanța de control judiciar în imposibilitatea de a analiza justețea soluției pronunțate în primă instanță.

În raport de soluția de casare prefigurată în temeiul motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 5 și 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că analiza celorlalte critici formulate în recurs nu se mai impune, aspectele invocate prin acestea urmând a fi analizate cu ocazia rejudecării cauzei de către instanța de fond.

Pentru considerentele expuse, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate de pârâții Ministerul Sănătății și SC A. SRL, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții Ministerul Sănătății și SC A. SRL Brașov împotriva sentinței civile nr. 2215 din 02 iulie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează hotărârea recurată.

Trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 09 decembrie 2014.