ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4236/2014

Hotărârea primei instanțe; Prin sentința civilă nr. 1135 din 20 februarie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta B. și, în consecință, a dispus anularea Încheierii nr. 8 din data de 07 martie 2011, implicit, a pct. 1.2.1 din Decizia nr. 4 din 27 ianuarie 2011 a Curții de Conturi. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond reținut că în mod greșit, la emiterea actului administrativ a cărui anulare se solicită, pârâta a făcut aplicarea prevederilor cuprinse în H.G. nr. 552/1991 și în O.G. nr. 80/2001. Ambele acte normative, reținute de echipa de audit ca fiind nesocotite, reglementează normativele de cheltuieli ca limite maxime pentru acțiuni de protocol. Or, cheltuielile invocate la acest punct sunt cheltuieli de masă, transport, cazare și alte cheltuieli, efectuate în cadrul acțiunilor, programelor și proiectelor interetnice de combatere a discriminării. Astfel de acțiuni nu se subsumează sferei de aplicare a actelor normative invocate de pârâtă, neconstituind acțiuni de protocol desfășurate de reclamant. Chiar dacă în cauză ar fi incidente prevederile O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile administrației publice și instituțiile publice, în cadrul activităților desfășurate de către reclamantă nu au fost încălcate prevederile actului normativ menționat anterior. Astfel, Anexa 2, pct. 1, lit. a), alin. (1) prevede că barem maximal pe persoană, fără a fi menționat „pe zi", este suma de 60 lei. De altfel, aceasta este singura situație prevăzută de O.G. nr. 80/2001, în care baremul nu este fixat pe zi, ci pe persoană. Or, reclamanta s-a încadrat de fiecare dată sub acest barem. Curtea a apreciat că dacă legiuitorul ar fi dorit consemnarea acestei sume raportate la „zi", ar fi făcut mențiune expresă despre aceasta în textul O.G. nr. 80/2001, așa cum a făcut distincția pentru toate celelalte tipuri de cheltuieli cărora li se adresează actul normativ menționat. Drept urmare, la estimarea și decontarea cheltuielilor asociate derulării proiectelor, programelor și acțiunilor proprii instituției, nu au fost ignorate limitele maxime prevăzute de normele legale în vigoare. Din analiza prevederilor cuprinse în H.G. nr. 552/1991 privind normele de organizare în țară a acțiunilor de protocol, cu modificările și completările ulterioare, la Anexa 1, cap. 1, pct. 4 se specifică, într-adevăr că, „Acțiuni prevăzute la pct. 1 și 2 se pot organiza o singură dată, pentru fiecare delegație, la venire sau plecarea acesteia”, însă pct. 1 precizează clar că „mesele oficiale (dejunuri, dineuri) se pot organiza cu ocazia vizitei cu caracter oficial în țara a unor persoane din străinătate, în limita următoarelor sume:" Este evident, pe de o parte, că acest tip de cheltuieli este unul distinct reglementat, respectiv, oferirea de dejunuri sau dineuri cu ocazia unor vizite cu caracter oficial al unor delegații străine, fapt ce nu are legătură cu cheltuielile de masă decontate de către Consiliu în urma organizării unor cursuri de pregătire, seminarii, școli de vară, ș.a.m.d. Pe de altă parte, prin dispozițiile O.G. nr. 80/2001 s-au stabilit cu totul alte normative de cheltuieli pentru autoritățile și instituțiile publice, adaptate la realitățile economice și sociale, iar la stabilirea limitelor maxime în cadrul cărora se pot aproba și efectua cheltuieli pentru acțiuni de protocol, legiuitorul a precizat expres unde aceste baremuri se aplică per persoană, respectiv per persoană/zi, după caz. Atunci când se impune aplicarea limitelor stabilite de O.G. nr. 80/2001, prevederile H.G. nr. 552/1991 au o forță juridică inferioară și nu sunt incidente în cazul respectiv. Instanța de fond a mai evidențiat și unele inadvertențe în calculul și aprecierea nelegalității unora dintre cheltuielile efectuate de reclamantă.

Calea de atac exercitată în cauză; Împotriva sentinței civile nr. 1135 din 20 februarie 2012, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termenul legal, pârâta B., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recursul declarat de pârâtă s-a întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., în temeiul cărora s-a solicitat modificarea în tot a hotărârii atacate, în sensul respingerii acțiunii ca nefondate, pentru următoarele motive: 1. Instanța de fond a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor H.G. nr. 552/1991 și O.G. nr. 80/2001, reținând ca întemeiate susținerile reclamantului, constând în argumente care își au geneza în raționamente proprii, fără a fi raportate la reglementări legale, de care entitatea trebuia să țină cont în efectuarea cheltuielilor de această natură. 2. Prima instanță nu a ținut cont la pronunțarea hotărârii de prevederile art. 14 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, care au caracter imperativ în ce privește disciplina financiară a fondurilor publice și care se puteau respecta doar prin raportarea la prevederile O.G. nr. 80/2001, act normativ de referință pentru sistemul public, sub aspectul stabilirii nivelului maxim admis al cheltuielilor efectuate pentru servicii de masă și tratații oferite participanților la acțiunile derulate de A.

A. avea posibilitatea de a stabili, încă din faza de elaborare a proiectului de buget, indicatori de program care să cuprindă: acțiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obținute și estimate pentru anii următori. Din verificările efectuate a rezultat că, deși prevederile art. 5 din Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 1159 din 30 iunie 2004, confereau posibilitatea A. de a stabili indicatori de program privind costurile asociate acestor acțiuni, respectiv cheltuieli/persoană/zi, raportate la nivelul maxim admis de O.G. nr. 80/2001, acestea nu au fost respectate de instituția verificată.

Baremul de 60 lei/persoană, prevăzut în Anexa nr. 2 din O.G. nr. 80/2001, nu are atașat și termenul „pe zi”, întrucât masa oficială poate fi oferită/organizată într-un cadru temporar limitat, respectiv zi (dată) calendaristică. Abordarea din actul de control a avut ca temei faptul că normativul de cheltuieli de 60 lei/persoană, ar fi trebuit să constituie bază de raportare pentru nivelul cheltuielilor efectuate de C.N.C.D, tocmai pentru că acest barem corespunde celui mai înalt grad de reprezentare la nivelul unei instituții sau autorități publice, respectiv ministru, secretar de stat, etc. În acest context, în actul de control au fost invocate prevederile H.G. nr. 552/1991 și ale Ordinului ministrului Finanțelor Publice nr. 522/2003, care stabilesc cadrul general al operațiunilor supuse controlului financiar preventiv, implicit, cadrul legal care reglementează organizarea unor acțiuni de protocol, a unor manifestări cultural-științifice sau a altor acțiuni cu caracter specific și încadrarea categoriei de cheltuieli în limitele prevăzute de normele legale.

În sistemul public există și alte instituții și/sau autorități publice cărora le sunt stabilite atribuții sau funcții în concordanță cu domeniul specific de activitate, ce presupun inițierea, derularea și implementarea unor programe, proiecte și acțiuni similare celor desfășurate de A., care se raportează la prevederile O.G. nr. 80/2001. Din analiza unor acte normative care reglementează modul de finanțare a unor programe, proiecte și acțiuni având caracter specific, a rezultat că, în mod unitar, prin hotărâri de guvern sau ordine emise de conducătorii instituțiilor respective, publicate în M. Of., baremul pentru masă a fost stabilit la suma de 60 lei/persoană/zi, în concordanță cu prevederile O.G. nr. 80/2001 și H.G. nr. 552/1991, sau s-a precizat că prevederile actelor normative invocate, respectiv aceste limite stabilite, reprezintă referință în decontarea acestor categorii de cheltuieli. Pentru exemplificarea celor menționate, recurenta a enumerat următoarele acte normative: H.G. nr. 100/2010 pentru aprobarea modului de repartizare și de utilizare a sumelor prevăzute la lit. a) și b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea nr. 11/2010 privind bugetul de stat pe anul 2010; H.G. nr. 200/2010 pentru aprobarea modului de repartizare și de utilizare a sumelor prevăzute la lit. c) și d) din anexa nr. 3/13/02a la Legea nr. 11/2010 privind bugetul de stat pe anul 2010. Referitor la cererea de obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată, recurenta-pârâtă a solicitat respingerea acesteia, apreciind că nu sunt incidente dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere că litigiul de față s-a născut din exercitarea atribuțiilor specifice instituției și misiunii pe care o îndeplinește, care constă în garantarea legalității cheltuirii banului public. 3. Apărările formulate de intimatul A.; Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca legală și temeinică, învederând, în esență, următoarele argumente: Dispozițiile O.G. nr. 80/2001, respectiv ale H.G. nr. 552/1991, sub aspectul limitelor maxime stabilite pentru asigurarea serviciilor de masă în cadrul unor acțiuni de protocol de tipul celor prevăzute în Anexele 2 ale acestor acte normative, nu sunt incidente în raport cu tipologia acțiunilor organizate de către A. (de natura implementării măsurilor de prevenire și combatere a discriminării). Din conținutul logic derivat din economia normativelor în cauză, rezultă că acțiunile de protocol, în exclusivitate, prilejuiesc efectuarea cheltuielilor stipulate în Anexa 2 (cea la care se raportează măsura dispusă de către pârâtă), pe de o parte, pentru organizarea meselor oficiale și a cocteilurilor, iar pe de altă parte, pentru cheltuieli zilnice de masă. Acțiunea de protocol presupune suma normelor și a practicilor de ceremonial, care se aplică festivităților oficiale în relațiile diplomatice. În speță, numeralul adverbial „o (singură) dată”, folosit în construcția „propoziției juridice”, înlătură caracterul frecventiv al acțiunii (o singură masă oficială, nu atât în raport de cadrul temporal - „pe zi”, cât subordonată unui singur „proces protocolar” - pentru fiecare delegație). Tipul de acțiuni la care se face referire (programe, proiecte, campanii anti-discriminare), derulate inclusiv în decursul anului 2009, au fost elaborate în contextul aplicării „Strategiei Naționale de implementare a măsurilor de prevenire și combatere a discriminării (2007 - 2013)", aprobată prin Ordinul nr. 286 din 29 august 2007, publicat în M. Of. nr. 674 din 3 octombrie 2007, cu respectarea prevederilor H.G. nr. 1194/2001, coroborate cu cele ale O.G. nr. 137/2000/R. Spre deosebire de acțiunile de protocol, mesele rotunde, programele și campaniile A. sunt vădit lipsite de metode și uzanțe de ceremonial de natura celor utilizate în cadrul festivităților oficiale în relațiile diplomatice, care să impună, de plano, organizarea unor mese cu simbolistică oficială, astfel încât, cheltuielile ocazionate să intre sub incidența O.G. nr. 80/2001. Prevederile Ordinului ministrului Finanțelor Publice nr. 522/2003 au fost interpretate în mod eronat de către recurentă, întrucât acțiunile întreprinse de A. pot fi incluse în categoria altor acțiuni specifice, care se supun regimului juridic fixat de acte normative speciale, respectiv, dispozițiile speciale ale O.G. nr. 137/2000/R, H.G. nr. 1194/2001, Ordinul nr. 286 din 29 august 2007. Recurenta a făcut o interpretare, respectiv, o aplicare eronată a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 500/2002, atunci când s-a raportat la dispozițiile O.G. nr. 80/2001, întrucât aceste ultime acte normative, nu capătă incidență în relație cu tipologia meselor oferite de către A. în cadrul acțiunilor specifice de tipul programelor și campaniilor anti-discriminare. De asemenea, în mod neîntemeiat au fost invocate prevederile Ordinul ministrului Finanșelor Publice nr. 1159/2002, care nu constituie fundament legal în adoptarea actului contestat. În măsura în care s-ar aprecia incidența O.G. nr. 80/2001, recurenta-pârâtă a interpretat, respectiv, a aplicat în mod eronat dispozițiile Anexei 2 la O.G. nr. 80/2001. Programele, campaniile Consiliului, prin natura lor, cuprind servicii de masă de tip tradițional, uzual, al căror scop este subordonat nevoilor de subzistență diurnă/zilnică, diferit de caracterul solemn și oficial al mesei oficiale protocolare. În speță, situațiile care pot fi privite ca fiind comparabile, în ultimă instanță, sub raportul similarității de trăsături și finalitate, sunt cele reglementate distinct în cap. II, lit. a) din Anexa 2. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de recurs formulate și din oficiu, în limitele prevăzute de art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele: Prin Decizia nr. 4 din 27 ianuarie 2011 emisă de Departamentul VIII din cadrul Curții de Conturi a României, la pct. 1.2.1 s-au dispus următoarele: „Analiza, prin structura de audit public intern a instituției, a cheltuielilor reprezentând contravaloarea meselor asigurate și a tratațiilor oferite participanților la programele, proiectele și acțiunile derulate în perioada exercițiului bugetar auditat și în prezent, precum și luarea măsurilor care se impun, inclusiv recuperarea sumelor decontate nelegal ca urmare a depășirii limitelor/baremurilor stabilite prin reglementările legale, după caz”. La baza dispunerii acestei măsuri au stat aspectele consemnate de către auditorii publici externi în Procesul - verbal de constatare din 27 decembrie 2010, prin care s-a reținut că decontarea cheltuielilor ocazionate de asigurarea serviciilor de masă și tratații oferite participanților la programele, proiectele și acțiunile derulate de A. s-a realizat pe un algoritm de calcul determinat în funcție de numărul de participanți, numărul de zile corespunzătoare derulării acțiunii și baremul/persoană stabilit de instituție, fără a fi raportat la limitele maxime de cheltuieli prevăzute de O.G. nr. 80/2001 și H.G. nr. 552/1991 sau alte reglementări specifice. De asemenea, din examinarea documentelor financiar - contabile a rezultat că estimarea și, ulterior, decontarea unor cheltuieli pentru masă și tratații/persoană au fost superioare normativelor și/sau baremurilor prevăzute de legislația care reglementează aceste limite de cheltuieli. Reclamantul A. a formulat contestație împotriva măsurii dispuse la punctul pct. 1.2.1 din Decizia nr. 4 din 27 ianuarie 2011, care a fost respinsă prin Încheierea nr. 8 din 3 din 07 martie 2011 emisă de B., soluție pe care Înalta Curte o apreciază ca fiind legală și temeinică. În mod greșit instanța de fond a reținut că activitățile desfășurate de reclamant nu intră sub incidența prevederilor O.G. nr. 80/2001 și H.G. nr. 552/1991, considerând că aceste cheltuieli efectuate în cadrul acțiunilor, programelor și proiectelor interetnice de combatere a discriminării, nu constituie acțiuni de protocol. Astfel, se constată că O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile și instituțiile publice, prevede normative de cheltuieli/persoană, prin care sunt stabilite limitele valorice maxime pentru mesele oficiale organizate la cel mai înalt nivel de reprezentare și în cadrul cărora se pot aproba și efectua cheltuieli. Reclamantul a susținut că acțiunile desfășurate nu se supun prevederilor O.G. nr. 80/2001 dar nu a indicat baza legală pentru cheltuielile efectuate cu aceste activități. Contrar opiniei exprimate de judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că, în absența unor acte normative specifice sau a unor derogări de la reglementările legale cu caracter general, cheltuielile reprezentând contravaloarea meselor asigurate și a tratațiilor oferite participanților la acțiunile derulate de A., intră în categoria cheltuielilor prevăzute de O.G. nr. 80/2001, act normativ de referință sub aspectul stabilirii nivelului maxim admis al cheltuielilor din categoria analizată. În caz contrar, s-ar ajunge la nerespectarea regimului cheltuielilor bugetare, astfel cum este reglementat de Legea finanțelor publice nr. 500/2002, care la art. 14 alin. (1) prevede: „Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi specifice și în legile bugetare anuale.” În condițiile arătate, trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1194/2001, privind organizarea și funcționarea A., cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora, A. este organizat și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. De asemenea, conform art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, bugetul A. face parte integrantă din bugetul de stat. În ceea ce privește susținerile reclamantului, împărtășite de către prima instanță, conform cărora nu au fost încălcate prevederile O.G. nr. 80/2001, în condițiile în care baremul de 60 lei/persoană prevăzut de acest act normativ, nu are atașat termenul pe „zi”, instanța de control judiciar constată că acestea sunt neîntemeiate. Din interpretarea dispozițiilor cuprinse în O.G. nr. 80/2001 - Anexa nr. 2, pct. 1, lit. a), alin. (1), rezultă că aceste cheltuieli efectuate pentru organizarea de mese oficiale sunt limitate, atât din punct de vedere valoric, cât și sub aspectul cadrului temporal (pe zi), în sensul că nu se poate utiliza de mai multe ori pe zi limita maximă prevăzută pentru o persoană. Un argument în plus care confirmă caracterul limitat al cheltuielilor respective îl constituie prevederile H.G. nr. 552/1991 privind normele de organizare în țară a acțiunilor de protocol, menționate în Procesul - verbal de constatare, care la Anexa 1, cap. 1, pct. 4, stabilesc următoarele: „Acțiunile prevăzute la pct. 1 și 2 se pot organiza o singură dată, pentru fiecare delegație, la venire sau plecarea acesteia.” De asemenea, în cuprinsul actului de control au fost invocate și dispozițiile Ordinului ministrului Finanțelor Publice nr. 552/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, care încadrează categoria respectivă de cheltuieli în limitele prevăzute de O.G. nr. 80/2001. Astfel, conform pct. 14 din ordinul menționat, „Documentul supus controlului financiar preventiv este: actul intern de decizie privind organizarea acțiunilor de protocol, a unor manifestări cu caracter cultural-științific, sau a altor acțiuni cu caracter specific, inclusiv devizul estimativ pe categorii de cheltuieli”; cadrul legal nominalizat îl reprezintă „Legea nr. 500/2002; O.G. nr. 80/2001; H.G. nr. 552/1991, precum și alte acte normative specifice", iar „Modul de efectuare a controlului financiar preventiv constă în „verificarea încadrării valorii devizului categoriei de cheltuieli în limitele prevăzute de normele legale”. Prin urmare, se constată că în mod judicios în cuprinsul Procesului - verbal de constatare s-a reținut că A. nu s-a raportat, în stabilirea unor baremuri de cheltuieli, la limitele maxime prevăzute de actele normative care reglementează normativele de cheltuieli pentru autoritățile și instituțiile publice. În contextul arătat, este de menționat și faptul că alte instituții publice care derulează proiecte și acțiuni similare celor desfășurate de reclamant, se raportează la prevederile O.G. nr. 80/2001 și ale H.G. nr. 552/1991, considerate de referință în decontarea categoriei de cheltuieli în discuție, datorită faptului că finanțarea cheltuielilor cu această destinație se realizează din fonduri publice. Pentru considerentele expuse, reținând legalitatea actelor administrative contestate, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâta B. și va modifica în tot sentința atacată, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamantul A., ca neîntemeiate.