ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2566/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 noiembrie 2016, pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea Romaero S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară, a solicitat anularea Dispoziției nr. 231181 din 19.05.2016.

1.2. Prin sentința civilă nr. 2044 din 30 martie 2017, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 9 mai 2017.

Prin sentința civilă nr. 3835 din 20 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Societatea Romaero S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 3835 din 20 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, adeclarat recurs reclamanta Societatea Romaero S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii.

O primă critică formulată de reclamantă s-a referit la greșita aplicare, de către instanța de fond, a prevederilor art. 10 din O.G. nr. 26/2013. Instanța de fond nu a avut în vedere că depășirea nivelului cheltuielilor aprobate prin H.G. nr. 604/2013 s-a datorat neaprobării Planului de măsuri de redresare a activității societății de către Adunarea Generală a Acționarilor, în ședința care a avut loc la data de 01.04.2013, plan care conținea măsuri de disponibilizare a unui număr ridicat de angajați, ceea ce ar fi condus la reducerea fondului de salarii.

Contrar argumentelor instanței de fond, prin care s-a reținut că, în contextul neaprobării planului de măsuri, societatea reclamantă trebuia să inițieze procedura de rectificare a bugetului și de adoptare a hotărârii de guvern pentru aprobarea acestei rectificări, recurenta-reclamantă a susținut că nu deține atribuția inițierii hotărârii de guvern, ci aceasta revine Ministerului Economiei, iar reclamanta a efectuat formalitățile ce-i incumbau, respectiv adoptarea hotărârii Adunării Generale a Acționarilor pentru rectificare bugetară nr. 7/12.12.2013.

A mai arătat recurenta că instanța de fond nu a ținut cont de obligațiile legale care revin societății în calitate de angajator, referitoare la plata salariilor, precum și de împrejurarea că recuperarea drepturilor salariale achitate ar conduce la o îmbogățire fără justă cauză, atât timp cât serviciile au fost efectiv prestate de salariați.

Nu s-a reținut de instanța de fond nici faptul că veniturile societății au fost asigurate din surse proprii, nu din sursele Statului Român, astfel încât Statul Român, prin reprezentanții săi, nu poate face aprecieri cu privire la situația financiară a unei societăți la care deține capitalul majoritar, dar față de care nu își respectă propriile obligații legale. A arătat recurenta că activitatea de control prevăzută de O.G. nr. 94/2011 trebuie desfășurată cu respectarea principiilor securității juridice, al proporționalității și oportunității măsurilor dispuse și al interpretării și aplicării unitare a legii.

În acest context, recurenta-reclamantă a invocat nerespectarea principiului neretroactivității legii civile, apreciind că atât organele de control, cât și prima instanță au stabilit greșit legea aplicabilă speței. Astfel, instanța de fond nu a ținut cont de faptul că bugetul de venituri și cheltuieli pentru anul 2013 a fost aprobat la data de 14.08.2013, prin H.G. nr. 604/2013, cu respectarea O.U.G. nr. 79/2008 și a intrat în vigoare la 23.08.2013. Pe de altă parte, O.G. nr. 26/2013 a intrat în vigoare la data de 01.09.2013, astfel încât verificarea execuției bugetare aferente anului 2013 trebuia să fie efectuată în baza indicatorilor aprobați de Adunarea Generală a Acționarilor prin bugetul rectificat întocmit conform acestei ordonanțe, iar nu conform H.G. nr. 604/2013, întocmită în condițiile O.U.G. nr. 79/2008.

Totodată, recurenta-reclamantă a apreciat că au fost încălcate cerințele de proporționalitate și oportunitate a măsurilor administrative, iar organele de control nu au ținut cont de principiul libertății de management; acordarea salariilor, chiar cu depășirea limitelor bugetare reprezintă, în opinia recurentei, o decizie internă a societății, care nu poate fi cenzurată de organele de control.

În ceea ce privește cheltuielile privind indemnizația consiliului de administrație, recurenta-reclamantă a susținut că indemnizațiile au fost acordate cu respectarea limitei maxime stabilite prin Hotărârea Adunării Generale a Asociaților nr. 7/12.12.2013. Persoanele care au asigurat conducerea executivă și administrativă a societății au întreprins toate acțiunile necesare pentru aprobarea rectificării bugetului aferent anului 2013, astfel încât nu se poate reține vreo culpă în sarcina acestora.

Recurenta-reclamantă a învederat că, în anii 2013 și 2014, cheltuielile totale au depășit nivelul aprobat prin buget, fapt care s-a datorat neaprobării de către acționari a rectificărilor avizate de consiliul de administrație.

Prin recurs, reclamanta a reiterat și argumentele referitoare la prescripția dreptului material la acțiune, în raport de dispozițiile art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013, arătând că, de la data săvârșirii faptei până la data emiterii dispoziției au trecut mai mult de 12 luni.

În ceea ce privește execuția bugetului de venituri și cheltuieli aferentă anului 2014, recurenta a susținut că aceasta a fost transmisă cu întârziere Ministerului Finanțelor Publice, la data de 10.06.2015, deși consiliul de administrație o avizase încă de la data de 05.06.2015, astfel încât nu poate fi reținută nicio culpă în sarcina conducerii executive și administrative a societății.

O ultimă critică formulată de reclamantă privește încălcarea dispozițiilor art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, aceasta apreciind că pârâtul și-a încălcat competențele de control stabilite de lege, întrucât Ministerul Finanțelor Publice este abilitat doar să constate și să aplice contravenții, iar nu să dispună obligarea reclamantei la recuperarea unor sume de la persoanele responsabile.

Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală de Inspecție Economico - Financiară a depus note scrise, înregistrate la dosarul cauzei la data de 16 iunie 2020, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Societatea Romaero S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte apreciază necesară analiza prioritară a motivului de recurs referitor la aplicabilitatea sau inaplicabilitatea în speță a dispozițiilor O.G. nr. 26/2013, a cărui soluționare produce efecte în privința celorlalte critici formulate de reclamantă. Subsumat acestei critici, reclamanta a susținut că verificările derulate de pârât cu privire la respectarea bugetului de venituri și cheltuieli trebuiau realizate conform dispozițiilor O.G. nr. 26/2013, întrucât, deși bugetul aferent anului 2013 a fost aprobat prin H.G. nr. 604/2013, sub imperiul O.U.G. nr. 79/2008, această ordonanță nu mai era în vigoare de la data de 01.09.2013, când a intrat în vigoare O.G. nr. 26/2013. Pe cale de consecință, reclamanta a susținut că limitele bugetare ce trebuia a fi avute în vedere sunt cele prevăzute de Hotărârea Adunării Generale a Acționarilor nr. 7/12.12.2013, aprobată în temeiul O.G. nr. 26/2013.

Acest argument este neîntemeiat, Înalta Curte având în vedere că aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli aferent anului 2013 s-a realizat prin H.G. nr. 604/2013, în raport de dispozițiile legale în vigoare la acea dată, respectiv O.U.G. nr. 79/2008, astfel încât și verificarea încadrării reclamantei în limitele bugetului aprobat s-a realizat în raport de cadrul normativ în baza căruia a fost adoptată hotărârea de guvern. Intrarea în vigoare ulterior a altui act normativ, respectiv a O.G. nr. 26/2013, nu poate conduce la aplicarea noilor dispoziții unui act întocmit sub imperiul vechii legi, având în vedere principiul tempus regit actum. Chiar dacă dispozițiile O.G. nr. 26/2013 au intrat în vigoare în timpul exercițiului bugetar aferent anului 2013, bugetul de venituri și cheltuieli a fost elaborat și aprobat în temeiul O.U.G. nr. 79/2008, astfel încât cheltuielile angajate de reclamantă trebuiau să respecte prevederile H.G. nr. 604/2013 și, implicit, pe cele ale O.U.G. nr. 79/2008.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că reclamanta nu a prezentat diferențele de reglementare între O.U.G. nr. 79/2008 și O.G. nr. 26/2013, care ar fi putut conduce la o altă soluție în privința depășirii cheltuielilor în litigiu. Astfel, prevederile referitoare la cheltuielile de natură salarială, în sensul că reprezintă sume maxime ce nu pot fi depășite în execuție, se regăsesc într-o formă similară în cuprinsul ambelor acte normative, respectiv în art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 79/2008 ("Cheltuielile totale, inclusiv cele aferente fondului de salarii, reprezintă limite maxime ce nu pot fi depășite") și art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 ("cheltuielile de natură salarială, numărul de personal la finele anului, aprobate prin bugetele de venituri și cheltuieli, reprezintă limite maxime ce nu pot fi depășite"). În consecință, pretinsa aplicare greșită a normei de drept incidente nu ar produce nicio consecință concretă cu privire la fapta reținută în sarcina reclamantei și anume aceea de nerespectare a limitei maxime a cheltuielilor de natură salarială, ambele acte normative prevăzând obligația reclamantei de a respecta bugetul aprobat.

Neîntemeiate sunt și susținerile recurentei-reclamante privitoare la faptul că verificarea bugetului de venituri și cheltuieli aferent anului 2013 trebuia efectuată în baza indicatorilor aprobați de Adunarea Generală a Acționarilor prin Hotărârea nr. 7/12.12.2013, conform bugetului rectificat, întocmit conform O.U.G. nr. 26/2013. Aceasta întrucât hotărârea acționarilor nu a fost urmată de adoptarea hotărârii de guvern de aprobare a bugetului rectificat, astfel cum prevăd și dispozițiile art. 4 și art. 10 din O.G. nr. 26/2013.

Conform înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, recurenta-reclamantă a transmis Ministerului Economiei propunerea de rectificare a bugetului la data de 18.11.2013, înainte ca aceasta să fie aprobată de Adunarea generală a acționarilor la data de 12.12.2013, deci fără a respecta procedura prevăzută de lege, iar Guvernul nu a emis hotărârea de aprobare a bugetului rectificat. Așadar, deși este real că recurenta-reclamantă nu are atribuția inițierii acestei hotărâri de guvern, nu este mai puțin adevărat că Ministerul Economiei demarează procedurile de adoptare a hotărârii de guvern în baza documentației complete transmise de reclamantă, care trebuie să cuprindă inclusiv hotărârea acționarilor de aprobare a rectificării bugetare, ceea ce în speță nu s-a întâmplat.

În consecință, atât timp cât rectificarea bugetară nu a fost finalizată prin emiterea hotărârii de guvern, recurenta-reclamantă avea obligația de a se încadra în limitele cheltuielilor aprobate prin H.G. nr. 604/2013, iar depășirea bugetului salarial peste prevederile bugetare aprobate nu are o bază legală, ceea ce confirmă legalitatea Măsurii nr. 1 din Dispoziția obligatorie nr. 231181/19.05.2016, emisă de intimatul-pârât.

Având în vedere această concluzie, va fi respinsă, ca neîntemeiată și susținerea recurentei prin care a justificat depășirea nivelului cheltuielilor aprobate prin H.G. nr. 604/2013 prin neaprobarea Planului de măsuri de redresare a activității societății de către Adunarea Generală a Acționarilor, în ședința care a avut loc la data de 01.04.2013, plan care conținea măsuri de disponibilizare a unui număr ridicat de angajați, ceea ce ar fi condus la reducerea fondului de salarii. Atât timp cât obligația legală a reclamantei este aceea de a respecta indicatorii bugetari aprobați prin H.G. nr. 604/2013, nefinalizarea intenției de reorganizare a activității nu justifică depășirea limitelor cheltuielilor salariale aprobate.

În ceea ce privește invocarea de către recurentă a existenței unor obligații legale care-i revin în calitate de angajator, referitoare la plata salariilor, precum și împrejurarea că recuperarea drepturilor salariale achitate ar conduce la o îmbogățire fără justă cauză, atât timp cât serviciile au fost efectiv prestate de salariați, Înalta Curte reține că existența unor obligații legale ale reclamantei, născute în temeiul legislației specifice dreptului muncii, nu poate constitui temei al încălcării obligațiilor ce-i revin cu privire la respectarea normelor privind exercițiul bugetar aprobat. Angajarea cheltuielilor salariale trebuie să respecte limitele bugetare, iar pe de altă parte, raporturile de muncă dintre recurentă și angajații săi nu fac obiectul prezentei cauze, după cum nu au făcut nici obiectul dispoziției obligatorii, organul de control având atribuția de a verifica nivelul cheltuielilor salariale doar sub aspectul aplicării dispozițiilor legale care reglementează adoptarea și aprobarea bugetului operatorilor economici la care statul sau unitățile administrativ-teritoriale sunt acționari unici ori majoritari sau dețin direct ori indirect o participație majoritară.

De altfel, măsura dispusă de organul de control a făcut referire la obligația conducerii societății de a întreprinde demersuri în vederea recuperării de la persoanele responsabile a sumei reprezentând cheltuieli de natură salarială, efectuate în anul 2013 peste prevederile bugetare aprobate, ceea ce nu are semnificația recuperării acestor sume de la salariații care au prestat munca și care au dreptul la plata salariului, ci de la persoanele care, prin faptele lor, au determinat angajarea unor cheltuieli nelegale.

Cât privește argumentele recurentei-reclamante privind procedura de inspecție economico-financiară derulată conform O.U.G. nr. 94/2011, Înalta Curte constată că majoritatea criticilor au caracter generic, teoretic, fiind susținute încălcări ale unor principii (al securității juridice, al proporționalității și oportunității măsurilor dispuse și al interpretării și aplicării unitare a legii), fără a se indica, concret, cum s-au reflectat pretinsele încălcări asupra măsurilor dispoziției obligatorii contestate în cauză. S-a susținut că Statul Român, prin reprezentantul său, Ministerul Finanțelor Publice, nu poate aprecia cu privire la situația financiară a societății, în contextul obligațiilor de natură constituțională sau legală care îi revin în calitate de acționar majoritar, însă Înalta Curte constată că dreptul Ministerului Finanțelor Publice de desfășurare a inspecției economico-financiare este reglementat prin dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011, iar nemulțumirile recurentei se circumscriu unei eventuale neconstituționalități a acestui act normativ, care, însă, nu a fost invocată, sub forma unei excepții de neconstituționalitate, în prezenta cauză.

Nu poate fi primit nici argumentul conform căruia veniturile societății fiind asigurate din surse proprii, nu din sursele Statului Român, intimatul-pârât nu avea dreptul de a desfășura activitatea de control. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 94/2011, Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecția economico-financiară la operatorii economici definiți de art. 3 pct. 5 din lege cu privire la respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile, fără a diferenția după sursa veniturilor operatorilor economici, iar dispozițiile art. 3 pct. 4 din același act normativ arată că, prin sintagma "inspecție economico-financiară" se înțelege activitatea de control prin care se verifică modul de implementare a măsurilor de creștere a veniturilor, de reducere a cheltuielilor și de diminuare a arieratelor, respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile, precum și fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități, stabilind erori și deficiențe în activitatea economico-financiară pentru a le remedia și a le evita în viitor, precum și stabilirea obligațiilor către bugetul general consolidat, cu excepția celor fiscale. Așadar, obiectul inspecției nu este limitat la sursa veniturilor (bugetare sau obținute din activitatea comercială), ci privește întreaga activitate a operatorilor economici la care statul sau o unitate administrativ-teritorială deține participație majoră sau unică.

Pentru aceleași considerente, va fi respins, ca nefondat, și argumentul recurentei-reclamante potrivit căruia organul de control nu a ținut cont de principiul libertății de management, precum și cel potrivit căruia acordarea salariilor, chiar cu depășirea limitelor bugetare reprezintă o decizie internă a societății, care nu poate fi cenzurată de organele de control. Astfel cum s-a arătat anterior, societatea reclamantă este supusă verificărilor derulate de Ministerul Finanțelor Publice conform O.U.G. nr. 94/2011, iar deciziile luate de conducerea societății cu privire la buget și la angajarea cheltuielilor aprobate trebuie să respecte dispozițiile legale în vigoare.

În consecință, pentru considerentele anterior expuse, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile reclamantei referitoare la nelegalitatea Măsurii nr. 1 din Dispoziția obligatorie nr. 231181/19.05.2016, precum și la nelegalitatea sentinței pronunțate de instanța de fond cu privire la această măsură, vizând cheltuielile salariale efectuate cu depășirea limitelor bugetului aprobat.

Înalta Curte va respinge ca nefondat și motivul de recurs privitor la cheltuielile referitoare la indemnizațiile membrilor consiliului de administrație (Măsura nr. 3 din dispoziția obligatorie). Singurul argument al recurentei-reclamante în sprijinul legalității acestor cheltuieli s-a raportat la împrejurarea că indemnizațiile au fost acordate cu respectarea limitei maxime stabilite prin Hotărârea Adunării Generale a Asociaților nr. 7/12.12.2013. Or, astfel cum s-a arătat anterior, dispozițiile acestei hotărâri nu sunt suficiente, prin ele însele, să conducă la rectificarea bugetului aprobat prin H.G. nr. 604/2013, ci este necesară adoptarea unei hotărâri de guvern, potrivit art. 4 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 (act normativ în baza căruia a fost adoptată decizia asociaților), care să aprobe rectificarea bugetară. Cum în cauză nu s-a emis de către Guvern o astfel de hotărâre, reclamanta avea obligația de a respecta prevederile bugetare aprobate prin H.G. nr. 604/2013, care prevedea un nivel al indemnizațiilor membrilor Consiliului de administrație mai mic cu 15000 RON decât cel efectiv plătit.

Reclamanta a reiterat și argumentele referitoare la prescripția dreptului material la acțiune, în raport de art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013, susținând că, de la data săvârșirii faptei până la data emiterii dispoziției au trecut mai mult de 12 luni. Prin motivele de recurs nu s-au prezentat argumente care să conteste considerentele instanței de fond, iar Înalta Curte constată că aceste considerente sunt corecte, întrucât prin Măsura nr. 3 din dispoziția obligatorie s-a dispus recuperarea sumelor de bani plătite peste prevederile legale, iar nu sancționarea contravențională (amendarea) membrilor consiliului de administrație. În consecință, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013, care reglementează prescripția aplicării sancțiunii contravenționale a amenzii, iar nu prescripția recuperării indemnizațiilor nelegal plătite.

În ceea ce privește argumentele referitoare la lipsa culpei societății în transmiterea cu întârziere, către Ministerul Finanțelor Publice, a execuției bugetului de venituri și cheltuieli aferent anului 2014, Înalta Curte le consideră a fi neîntemeiate. Recurenta a susținut că nu se află în culpă, întrucât situațiile financiare anuale au fost avizate de către consiliul de administrație la data de 05.06.2015, fiind transmise la data de 10.06.2015; or, aceste explicații nu lămuresc motivul transmiterii cu întârziere a situației financiare și, mai ales, nu înlătură culpa societății, chiar dacă se susține un eventual blocaj la nivelul organelor de conducere/administrare, care a determinat aceste întârzieri.

De altfel, argumentul necorelării dintre acțiunile consiliului de administrație și cele ale acționarilor societății a fost susținut cu privire la situația bugetară aferentă anilor 2013 și 2014, față de care Înalta Curte constată că reclamanta a recunoscut că nu a respectat limitele bugetare, dar a încercat să transfere culpa asupra acționarilor societății. Or, acest argument nu are relevanță în speță, obiectul acțiunii fiind examinarea legalității dispoziției obligatorii emise de pârât, iar nu identificarea și tragerea la răspundere a persoanei/persoanelor din cadrul societății care au condus, prin acțiunile lor, la luarea măsurilor contestate.

În fine, Înalta Curte constată că sunt nefondate și criticile recurentei-reclamante referitoare la necompetența organului de control de a dispune măsurile contestate, având în vedere dispozițiile art. 21 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011, care prevăd că:

"În baza constatărilor din rapoartele de inspecție economico-financiară se dispun măsuri prin dispoziție obligatorie emisă de organul de inspecție economico-financiară competent.", iar alin. (5) al aceluiași articol prevede că:

"Măsurile dispuse prin dispoziția obligatorie pentru plata obligațiilor datorate, înlăturarea, corectarea, prevenirea neregulilor constatate în activitatea operatorilor economici controlați, recuperarea pagubelor produse și pentru suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor financiar-contabile sunt obligatorii de la data comunicării acesteia.". Așadar, dispozițiile legale prevăd în mod expres posibilitatea organului de control de a dispune măsuri în sarcina operatorului economic, nu doar posibilitatea aplicării de amenzi contravenționale, cum în mod eronat a susținut recurenta-reclamantă.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Societatea Romaero S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea Romaero S.A. împotriva sentinței civile nr. 3835 din 20 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2020.