ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5923/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5923/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Procedura derulată de

prima instanță

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal,

reclamantul Secretariatul General al Guvernului a chemat în judecată pe pârâta Curtea

de Conturi a României solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în

cauză să dispună anularea încheierii nr. 9 din 05 noiembrie 2009, precum și a

deciziei nr. 4 din 29 septembrie 2009, ambele emise de aceeași pârâtă.

Prin întâmpinarea depusă

la dosarul cauzei, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea acțiunii

ca nefondată.

Hotărârea Curții de Apel

Curtea de Apel București,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3135 din 30

iunie 2010, a admis în parte acțiunea reclamantului, a anulat în parte încheierea

nr. 9 din 05 noiembrie 2009, precum și decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009, ambele

emise de pârâta Curtea de Conturi a României, în ceea ce privește pct. 4 privind

„Decontarea din fonduri bugetare, din fondul S.G.G., la Capitolul 67.01 - Cultură,

recreere și religie - a unor cheltuieli cu mese festive, cazare și transport, fără

respectarea normelor și limitelor de cheltuieli.”

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, prima instanță a reținut următoarele:

Prin decizia nr. 4/2009

a Curții de Conturi - Departamentul IV, emisă în urma examinării abaterilor de la

legalitate și regularitate consemnate în Procesul verbal de constatare din 31

iulie 2009, încheiat în urma acțiunii de audit financiar asupra contului anual de

execuție bugetară pe anul 2008, la Secretariatul General al Guvernului,

1.1. s-au constatat următoarele

abateri:

I. Evidențierea în bugetul

S.G.G. a unor categorii de cheltuieli care nu sunt reglementate prin legi specifice.

În mod concret, s-a reținut

că, pentru fundamentarea sumei de 65.700.000 RON, evidențiată în Bugetul S.G.G.,

aprobat prin Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388 din 31 decembrie 2007,

la Titlul IX „Alte cheltuieli", Cap. 67.01 „Cultură, recreere și religie",

art. 59.04. „Sprijinirea organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale”,

nu există bază legală specifică, care să autorizeze și să reglementeze atât finanțarea

activității organizațiilor, cât și metodologia de alocare/utilizare/justificare

a creditelor bugetare destinate sprijinirii organizațiilor cetățenilor aparținând

minorităților naționale.

Așadar, s-a apreciat că

au fost încălcate prevederile art. 14 alin. (1)-(3) din Legea nr. 500/2002 privind

finanțele publice.

II. Înregistrarea în contabilitate

a unor cheltuieli fără ca documentele justificative să fie aprobate de secretarul

de stat din cadrul Departamentului pentru Relații Interetnice.

Astfel, s-a reținut că,

pentru anul 2008, din suma alocată de 65.700.000 RON, organizațiile au prezentat

Departamentului pentru Relații Interetnice, deconturi justificative în sumă de 60.441.630

RON, modul de utilizare a sumelor alocate fiind dovedit prin prezentarea de către

fiecare organizație a unor deconturi centralizate pe tipuri de cheltuieli, neavând

documente justificative pe fiecare cheltuială.

În acest context, secretarul

de stat al Departamentului pentru Relații Interetnice nu a aprobat utilizarea fondurilor

bugetare, ceea ce reprezintă încălcarea prevederilor art. 2 alin. (3) din H.G.

nr. 103/2008 pentru aprobarea modului de repartizare și de utilizare a sumelor prevăzute

la lit. a) și b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea bugetului de stat pe anul 2008

nr. 388/2007.

III. Nerambursarea la

bugetul statului a creditelor bugetare rămase neutilizate la sfârșitul anilor 2007

și 2008

Comparându-se sumele alocate

anual, prin bugetul S.G.G., organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților

naționale, cu deconturile justificative prezentate de acestea Departamentului pentru

Relații Interetnice, s-a constatat că organizațiile nu au utilizat în totalitate

sumele acordate, diferențele neutilizate la sfârșitul anilor 2007 și 2008 nefiind,

însă, restituite. Pe cale de consecință, au fost încălcate prevederile art. 47

alin. (2) și art. 61 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice,

precum și cele ale art. 2.1. alin. (2) din O.M.E.F. nr. 3647/2008.

IV. Decontarea din fonduri

bugetare, prin bugetul S.G.G., la Cap. 67.01 - „Cultură, recreere și religie"

a unor cheltuieli cu mese festive, cazare și transport, fără respectarea normelor

și limitelor de cheltuieli.

S-a reținut că, în anul

2008, organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale Ie-au fost alocate

credite bugetare în sumă totală de 3.880.000 RON pentru organizarea de evenimente

care cuprindeau masa festivă, cazarea și transportul participanților, înregistrându-se

cheltuieli în sumă de 2.684.940 RON (70% din suma alocată), precum și faptul că

s-au decontat sume peste baremurile stabilite prin actele normative și că unele

cheltuieli nu se încadrau în plafoanele și normativele actualizate, stabilite prin

reglementările legale în vigoare.

Astfel, au fost încălcate

prevederile Cap. 1 - pct. 3 și pct. 4, Cap. 2 - pct. 2 și Cap. 5 din Normele privind

organizarea acțiunilor de protocol și a unor manifestări cu caracter cultural-științific,

precum și cheltuielile ce se pot efectua în acest scop de către instituții publice,

aprobate prin H.G. nr. 552/1991 și ale art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 80/2001.

V. Nederularea prin conturi

deschise la Trezoreria Statului a operațiunilor aferente fondului constituit cu

titlu donații și sponsorizări, destinate populației afectate de calamități naturale;

neurmărirea utilizării sumelor pe destinații sau a sumelor rămase neutilizate.

S-a reținut, astfel, de

către pârâtă că S.G.G. a gestionat, pe parcursul mai multor ani, fonduri din donații

și sponsorizări destinate populației afectate de calamități naturale, după cum urmează:

- s-au încasat sumele

într-un cont de disponibilități în RON deschis la Banca C.

- evidența acestui cont

s-a ținut extrabugetar, numai în conturi bilanțiere;

- S.G.G. nu a urmărit

dacă sumele plătite din acest cont către prefecturi și primării au fost utilizate

în totalitate și pe destinațiile prevăzute.

În acest fel, au fost

eludate prevederile Ordinului Ministrului pentru Coordonarea Secretariatului General

al Guvernului nr. 924 din 23 decembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice

specifice privind organizarea și exercitarea controlului financiar preventiv propriu,

în Anexă, la operațiuni tip C. Ordonanțarea cheltuielilor, pct. 7 „dacă cheltuielile

respectă destinațiile stabilite de transmițători", având ca acte justificative

„documentele care atestă livrarea produselor, prestarea serviciilor sau execuția

lucrărilor".

Derularea operațiunilor

între instituții publice prin Banca C. s-a făcut cu încălcarea prevederilor

art. 70 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

VI. Neurmărirea justificării

avansurilor de trezorerie pentru achiziția de mărci poștale la termenele legale,

neprezentarea de documente justificative la deconturile de cheltuieli privind achiziția

de mărci poștale și inexistența gestiunii de mărci poștale.

S-a constatat că la nivelul

S.G.G. nu există o gestiune sau evidență a mărcilor poștale achiziționate, iar avansurile

de trezorerie pentru achiziția de mărci poștale se decontează după mai multe săptămâni,

pe baza „borderourilor" de predare a corespondenței la poștă.

Procedându-se astfel,

s-au încălcat prevederile Cap. 1 - art. 3, art. 4, art. 29 și art. 34 din Decretul

nr. 209/1976 pentru aprobarea regulamentului operațiunilor de casă.

VII. Neîntocmirea normelor

de evaluare a performanțelor profesionale individuale și de aplicare a criteriilor

de stabilire a salariilor de bază între limite.

La nivelul S.G.G. s-a

constatat inexistența unor norme de evaluare a performanțelor profesionale și de

aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor între limite, conform cerințelor

H.G. nr. 749/1998 privind aprobarea Metodologiei pentru stabilirea normelor de evaluare

a performanțelor profesionale individuale și de aplicare a criteriilor de stabilire

a salariilor de bază între limite.

Prin urmare, nivelul salariului

unor persoane, atât la încheierea contractului de muncă, cât și pe parcursul desfășurării

activității, nu a fost stabilit pe baza unor criterii adoptate în conformitate cu

normele legale, nefiind astfel respectate prevederile art. 2 alin. (1) din H.G

nr. 749/1998.

1.2. S-au dispus următoarele

măsuri:

I. Conducerea S.G.G. va

elabora și promova un proiect de lege specifică pentru reglementarea finanțării

de la bugetul statului a organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale.

Prin lege se va stabili

sau se va acorda Guvernului competența de a stabili metodologia de alocare, utilizare,

justificare, monitorizare și control, referitoare la creditele bugetare destinate

acestor organizații, inclusiv tipurile de cheltuieli care pot fi finanțate din creditele

bugetare, limitele maxime ale unor cheltuieli, proporția cofinanțării, modul de

salarizare a personalului plătit din credite bugetare, cât și documentele de fundamentare

a necesarului de credite și cele de justificare a cheltuielilor efectuate.

II. Conducerea S.G.G.

va dispune măsuri pentru intrarea în legalitate și va verifica documentele justificative

pe fiecare cheltuială aferentă deconturilor evidențiate în activitatea financiar-contabilă.

III. Conducerea S.G.G.

va lua măsuri pentru intrarea în legalitate privind creditele bugetare neutilizate

la încheierea exercițiului bugetar în anii 2007-2008 în sumă de 11.715.147 RON de

către organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale.

IV. Conducerea S.G.G.

va lua măsuri de înlăturare a neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă

privind finanțarea unor cheltuieli pentru organizațiile cetățenilor aparținând minorităților

naționale și încadrarea în plafoanele și normativele actualizate stabilite prin

H.G. nr. 552/1991 privind normele de organizare în țară a acțiunilor de protocol

și O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritățile

administrației publice și instituțiile publice.

V. Conducerea S.G.G. va

dispune măsuri pentru intrarea în legalitate și înlăturarea neregulilor constatate

în activitatea financiar-contabilă pe linia gestionării veniturilor și cheltuielilor

din fondul constituit cu titlu de donații și sponsorizări.

Încasarea, gestionarea

și utilizarea acestor fonduri se va face în conformitate cu prevederile art. 63

alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și cu Normele

metodologice privind modul de încasare și de utilizare a fondurilor bănești primite

sub forma donațiilor și sponsorizărilor de către instituțiile publice, aprobate

prin O.M.F.P. nr. 1661bis/2003.

VI. Conducerea S.G.G.

va dispune măsuri pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă

referitor la achiziția, gestiunea și decontarea avansurilor pentru mărcile poștale.

VII. Conducerea S.G.G.

va dispune măsuri de intrare în legalitate și de respectare a prevederilor H.G.

nr. 749/1998 privind

aprobarea

Metodologiei pentru stabilirea normelor de evaluare a performanțelor profesionale

individuale și de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor de bază între

limite.

9 din 05 noiembrie 2009 a Curții de Conturi - Departamentul IV a fost respinsă ca

nefondată contestația reclamantului.

imputate de Curtea de Conturi reclamantului Secretariatul General al Guvernului

cu prilejul auditului financiar asupra contului anual de execuție pentru anul 2008,

Curtea de Apel a reținut următoarele:

I. Evidențierea în bugetul

S.G.G. a unor categorii de cheltuieli care nu sunt reglementate prin legi specifice.

Potrivit disp. art. 14

alin. (1)-(3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, „(1) Cheltuielile

bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute

în legi specifice și în legile bugetare anuale.

(2) Nici o cheltuială

nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată

și efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.

(3) Nici o cheltuială

din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată

potrivit legii și nu are prevederi bugetare”.

Legea bugetară anuală

nu este suficientă nici prin ea însăși, nici prin eventualele hotărâri de guvern

de aprobare a modului de repartizare și utilizare a acestor sume, pentru a constitui

o bază legală pentru aceste cheltuieli, atâta timp cât nu există o bază legală și

pentru includerea lor în proiectul de lege a bugetului.

Mai exact, art. 14

alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice impune autorizarea conținută

atât în legi specifice, cât și în legea bugetară aplicabilă, iar ceea ce pârâta

a imputat reclamantului este lipsa autorizării conținută într-o lege specifică.

Cu alte cuvinte, legea

impune o dublă autorizare, una legală și una bugetară, autorizarea legală fiind

dată de o lege din care să rezulte, direct sau indirect, o obligație de plată în

sarcina statului.

Celelalte acte normative

indicate de reclamantul S.G.G. ca fiind „legi specifice” ce conferă bază legală

cheltuielilor în discuție, în accepțiunea textului mai sus redat, nu pot fi reținute

ca atare.

Primul argument este acela

că O.G. nr. 26/2000 privind asociațiile și fundațiile stabilește, în art. 46

lit. f), printre alte venituri ale asociațiilor și fundațiilor, și „resurse obținute

de la bugetul de stat sau de la bugetele locale”. O atare mențiune constituie doar

o precizare a unei astfel de surse de venituri de către asociații și fundații, nicidecum

nu se constituie într-o reglementare specifică care să constituie o autorizare suficientă

prin ea însăși să fundamenteze aceste cheltuieli, cât timp acest text nu instituie,

nici direct, nici indirect, o obligație de plată în sarcina statului.

Un alt argument este acela

că H.G. nr. 111/2005

privind

organizarea și funcționarea Departamentului pentru Relații Interetnice instituie,

la art. 2 lit. k), printre altele, ca atribuție a acestui departament pe aceea de

a „supune Guvernului spre adoptare, la propunerea fundamentată a Consiliului Minorităților

Naționale, în baza Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările

ulterioare, și a legilor bugetare anuale, proiecte de hotărâri pentru acordarea

de asistență financiară organizațiilor persoanelor aparținând minorităților naționale,

membre ale Consiliului Minorităților Naționale, și pentru aprobarea repartizării

sumelor alocate prin bugetul de stat acestor organizații”.

Or, pe de o parte, acest

act normativ suferă de aceeași „insuficiență” precum ordonanța mai sus menționată,

neinstituind el însuși o obligație de plată în sarcina statului, ci stabilind doar

că D.R.I. are atribuții în privința supunerii Guvernului, spre aprobare, a proiectelor

de hotărâri pentru acordarea de asistență financiară organizațiilor persoanelor

aparținând minorităților naționale.

Invocata H.G. nr. 103/2008

pentru aprobarea modului de repartizare și de utilizare a sumelor prevăzute la

lit. a) și b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea bugetului de stat pe anul 2008

nr. 388/2007 nu poate constitui o atare „lege specifică”, fiind un act normativ

care nu conferă bază legală cheltuielilor în discuție, ci doar menționează modul

de repartizare și de utilizare a sumei de 69.700 de RON aprobată prin legea bugetului,

împărțind-o pe două destinații, conform anexei.

În opinia instanței, dacă

pentru cheltuielile de 4000 de RON prevăzute la litera B din anexă (pentru finanțarea

unor acțiuni, programe și proiecte interetnice și de combatere a intoleranței, inițiate

de Departamentul pentru Relații Interetnice, de instituții publice, de organizații,

asociații și fundații din țară și din străinătate, care desfășoară activități în

sfera de competență a Departamentului pentru Relații Interetnice, aflate în evidența

acestuia, precum și de organisme internaționale (…)) este menționată, în art. 2

alin. (2), ca lege specifică Legea nr. 350/2005, pentru cheltuielile în sumă de

65.700 RON prevăzute la litera A din anexă (pentru sprijinirea organizațiilor cetățenilor

aparținând minorităților naționale, altele decât cele care primesc subvenții de

la bugetul de stat în Legii nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor

politice și a campaniilor electorale, cu modificările ulterioare, pentru acoperire

parțială a cheltuielilor efectuate de aceste organizații) o atare lege specifică

nu există.

Prin urmare, instanța

a concluzionat că cele statuate de Curtea de Conturi la punctul 1 al deciziei contestate

sunt corecte.

II. Înregistrarea în contabilitate

a unor cheltuieli fără ca documentele justificative să fie aprobate de secretarul

de stat din cadrul Departamentului pentru Relații Interetnice

Potrivit art. 2 alin.

(3) din H.G. nr. 103/2008 pentru aprobarea modului de repartizare și de utilizare

a sumelor prevăzute la lit. a) și b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea bugetului de

stat pe anul 2008 nr. 388/2007,

„(3) Justificarea sumelor

prevăzute la lit. a) și b) din anexa nr. 3/13/02a la Legea nr. 388/2007, alocate

pe baza fundamentărilor prevăzute la alin. (1), se face de către Departamentul pentru

Relații Interetnice prin prezentarea de documente legale aprobate de secretarul

de stat, din care să rezulte utilizarea sumelor pe destinațiile prevăzute în notele

de fundamentare”.

Ca atare, această aprobare

a documentelor legale de către secretarul de stat, în vederea justificării sumei

de 69.700 RON, are în vedere atât sumele menționate în anexa A, cât și cele din

anexa B a hotărârii de guvern.

Reclamantul susține că

obligația aprobării documentelor justificative de către secretarul de stat coordonator

al D.R.I. s-ar aplica numai pentru cheltuielile cuprinse la lit. b) din anexa

nr. 3113102a la legea bugetului (programe, proiecte, acțiuni), deoarece conform

art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 103/2008 „răspunderea privind utilizarea și justificarea

sumelor prevăzute la lit. a) din anexă revine, potrivit legii, organizațiilor cetățenilor

aparținând minorităților naționale, iar monitorizarea utilizării acestor sume potrivit

destinațiilor legale se exercită de către DRI”.

Prima instanță a apreciat

că este corectă susținerea pârâtei în sensul confuziei pe care reclamantul o face

între aprobarea cheltuielilor care se suportă din alocații bugetare și răspunderea

pentru cheltuielile efectuate din aceste alocații.

Împrejurarea că organizațiile

beneficiare ale alocațiilor poartă răspunderea pentru utilizarea și justificarea

sumelor din anexa A nu înseamnă că documentele justificative nu sunt verificate

sub aspectul legalității acestora și al respectării destinației lor.

Prin urmare, Curtea a

reținut, de asemenea, că este corectă susținerea pârâtei privind justificarea cu

nerespectarea legii a sumelor alocate organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților

naționale, anume „prin prezentarea de către fiecare organizație a unor deconturi

centralizate pe feluri de cheltuieli, fără a avea anexate documente justificative

pe fiecare cheltuială”.

III. Nerambursarea la

bugetul statului a creditelor bugetare rămase neutilizate la sfârșitul anilor 2007

și 2008.

Potrivit art. 47

alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, „Creditele bugetare

aprobate sunt autorizate pe durata exercițiului bugetar”.

Art. 61 alin. (3) din

aceeași lege prevede: „Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului

sunt anulate de drept”.

Prin urmare, instanța

a reținut că sumele alocate organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților

naționale care nu au fost cheltuite integral în anul bugetar respectiv, anume 6.456.777

RON la sfârșitul anului 2007, respectiv 5.258.370 RON la sfârșitul anului 2008,

fiind anulate de drept, trebuiau restituite la bugetul statului și nu să rămână

la dispoziția organizațiilor beneficiare pentru a fi utilizate în anul următor,

neexistând nici un temei legal, o prevedere derogatorie, pentru a proceda de această

manieră.

În concepția instanței,

referirile reclamantului, atât din contestație, cât și din acțiunea introductivă

de instanță, relativ la inaplicabilitatea art. 52 alin. (8) din Legea nr. 500/2002,

întrucât acesta vizează exclusiv cheltuielile angajate pe temei contractual de instituțiile

publice, sunt nerelevante în cauză, cât timp nici decizia, nici încheierea Curții

de Conturi nu invocă acest fundament legal pentru obligația de restituire.

Instanța reține că sumele

în cauză au fost alocate de la bugetul de stat reclamantului, fiind cuprinse în

bugetul acestuia, motiv pentru care îi sunt aplicabile întru totul prevederile Legii

nr. 500/2002, inclusiv cele ale art. 47 alin. (2) și art. 61 alin. (3), iar singura

modalitate în care această obligație a reclamantului respectă cerințele ce se deprins

din natura de fonduri publice a acestor sume alocate este aceea de a impune organizațiilor

respective restituirea sumelor.

Prin urmare, instanța

de fond a constatat justețea statuărilor Curții de Conturi la punctul 3 al deciziei

contestate.

IV. Decontarea din fonduri

bugetare, prin bugetul S.G.G., la Cap. 67.01 - "Cultură, recreere și religie"

a unor cheltuieli cu mese festive, cazare și transport, fără respectarea normelor

și limitelor de cheltuieli.

Pârâta a reținut că ar

fi incidente prevederile H.G. nr. 552/1991 și ale art. 4 alin. (1) din O.G. nr.

80/2001.

Potrivit H.G. nr. 552/1991

privind normele de organizare în țară a acțiunilor de protocol - Anexa 1 Norme privind

organizarea în țară a acțiunilor de protocol și a unor manifestări cu caracter cultural-științific,

precum și cheltuielile ce se pot efectua în acest scop de către instituțiile publice

- cap. 1 Organizarea de mese și cocteiluri - pct. 3 „Numărul reprezentanților din

partea română nu poate depăși, în cazurile prevăzute la pct. 1 lit. a), b):

- 2 - 3 reprezentanți

la 1 - 2 străini;

- 3 - 5 reprezentanți

la 3 - 4 străini;

- un număr de reprezentanți

cel mult egal la 5 sau mai mulți străini.

În situații deosebite,

justificate, la nivelul ministerelor și celorlalte organe centrale, depășirea numărului

prevăzut mai sus se aprobă de către miniștri sau conducătorii organelor respective,

după caz”, iar la pct. 4 se prevede că „Acțiuni prevăzute la pct. 1 și 2 se pot

organiza o singură dată, pentru fiecare delegație, la venire sau plecarea acesteia.

În cazul unor vizite în provincie ale delegațiilor străine, organele locale pot

oferi o masă oficială într-un cadru restrâns, cu respectarea plafoanelor stabilite

la pct. 1”.

De asemenea, s-a reținut

încălcarea prevederilor pct. 2 din Cap. 2 Invitarea în țara noastră a unor delegații

și persoane pe cheltuiala părții române, „Din delegațiile oficiale, de regulă, pot

face parte cel mult 5 persoane. Pentru persoanele care depășesc acest număr, cheltuielile

de masă zilnice, cât și cele de cazare, vor fi suportate de către delegațiile străine

respective”, precum și a cap. 5 Organizarea în țară a unor manifestații cu caracter

cultural-științific, potrivit căruia „Cheltuielile legate de organizarea unor astfel

de manifestații se suportă de participanți.

Fondurile necesare pentru

cheltuielile ce se efectuează cu închirieri și amenajări de săli, tipărituri sau

traduceri, mijloace de transport etc., se asigură din sumele realizate, de către

instituțiile organizatoare, din taxele plătite cu anticipație de participanții din

țară și din străinătate.

Cheltuielile pentru cazarea

și masa participanților, precum și pentru eventualele excursii prevăzute în planul

acțiunii, se suportă de către aceștia”.

Potrivit art. 4 alin.

(1) din O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru

autoritățile administrației publice și instituțiile publice, „Normativele de cheltuieli

stabilite ca limite maxime, în cadrul cărora se pot aproba și efectua cheltuieli

pentru acțiuni de protocol de către ministere, celelalte organe de specialitate

ale administrației publice centrale, autoritățile administrației publice locale,

precum și de către instituțiile publice din subordinea acestora, sunt prevăzute

în anexa nr. 2”.

Curtea de apel a apreciat

că ambele acte normative, reținute de echipa de audit ca fiind nesocotite, reglementează

normativele de cheltuieli ca limite maxime pentru acțiuni de protocol.

Or, cheltuielile invocate

la acest punct sunt cheltuieli de masă, transport, cazare și alte cheltuieli, efectuate

în cadrul acțiunilor, programelor și proiectelor interetnice de combatere a intoleranței,

desfășurate de organizațiile minorităților naționale.

În opinia instanței de

fond, astfel de acțiuni însă nu se subsumează nicidecum sferei de aplicare a actelor

normative invocate de pârâtă, neconstituind acțiuni de protocol desfășurate de reclamant.

Prin urmare, instanța

a reținut nelegalitatea punctului 4 din decizie, ca efect al inaplicabilității reglementărilor

invocate.

V. Nederularea prin conturi

deschise la Trezoreria Statului a operațiunilor aferente fondului constituit cu

titlu donații și sponsorizări, destinate populației afectate de calamități naturale;

neurmărirea utilizării sumelor pe destinații sau a sumelor rămase neutilizate.

Potrivit disp. art. 70

alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, „Instituțiile publice,

indiferent de sistemul de finanțare și de subordonare, inclusiv activitățile de

pe lângă unele instituții publice, finanțate integral din venituri proprii, efectuează

operațiunile de încasări și plăți prin unitățile teritoriale ale trezoreriei statului

în a căror rază își au sediul și la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli

și disponibilități”.

Instanța de fond a apreciat

că textul mai sus redat impune obligativitatea instituțiilor publice de a efectua

operațiuni doar prin unitățile de trezorerie, obligație nesocotită de reclamant.

În actul de control, pârâta

Curtea de Conturi a reținut și că evidența acestui cont s-a ținut extrabugetar,

numai în conturi bilanțiere, reclamantul neurmărind dacă sumele plătite din acest

cont către prefecturi și primării au fost utilizate în totalitate și pe destinațiile

prevăzute.

Astfel, fondurile nu au

fost utilizate integral conform destinațiilor, deși exista o atare necesitate (dovadă

faptul că Guvernul a alocat pentru ajutorarea sinistraților, doar în perioada septembrie

- decembrie 2008, din Fondul de rezervă și din Fondul de intervenție, sume echivalente

cu cele existente în soldul contului pentru ajutorarea sinistraților, fără a recurge

la acestea din urmă), nu există un control organizat cu privire la utilizarea finală

a sumelor alocate din acest cont, iar trezoreria statului este lipsită de sume importante,

care au rămas la dispoziția unei bănci comerciale private.

Reclamantul a susținut

că donațiile pentru sinistrați nu constituie fonduri publice, deoarece ele nu sunt

„destinate activității proprii a ordonatorului principal de credite”.

Curtea de apel a apreciat

că art. 70 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 este foarte clar și nu face nicio distincție

de genul celei sugerate de reclamant.

Relevante sunt, de asemenea,

prevederile H.G. nr. 405/2007 privind funcționarea Secretariatului General al Guvernului,

potrivit cărora acesta din urmă are, „rolul de a asigura derularea operațiunilor

tehnice aferente actului de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice,

economice și tehnice ale activității Guvernului (…)” (art. 1 alin. (1)), respectiv

„derularea operațiunilor financiare în domeniul său de activitate” (art. 3 pct.

10).

În opinia judecătorului

fondului, referirile reclamantului la prevederile H.G. nr. 954/2008 privind rectificarea

bugetelor de venituri și cheltuieli ale Inspectoratului de Stat în Construcții și

Comisiei Naționale pentru Controlul Activităților Nucleare pe anul 2008 și acordarea

de ajutoare pentru daunele provocate de calamitățile naturale, respectiv ale H.G.

nr. 1403/2008 pentru completarea primei (care fac referire la contul deschis în

acest sens la Banca C.), nu prezintă nicio relevanță în cauză, întrucât acestea

se referă la sumele aprobate ca ajutoare de către alte două instituții publice,

Inspectoratul de Stat în Construcții și Comisia Națională pentru Controlul Activităților

Nucleare și la rectificarea, în consecință, a bugetelor acestora, nicidecum la sumele

rezultate din donații și sponsorizări destinate populației afectate de calamități

naturale.

Prin urmare, instanța

a constatat justețea concluziei Curții de Conturi de la punctul 5 al deciziei contestate.

VI. Neurmărirea justificării

avansurilor de trezorerie pentru achiziția de mărci poștale la termenele legale,

neprezentarea de documente justificative la deconturile de cheltuieli privind achiziția

de mărci poștale și inexistența gestiunii de mărci poștale.

Potrivit art. 29 din Decretul

209/1976 pentru aprobarea Regulamentului operațiilor de casă: „Unitățile pot acorda,

prin casierie, avansuri în numerar persoanelor încadrate în unitate, pentru:

a) cheltuieli de aprovizionare

cu mărfuri de la fondul pieței și pentru alte plăți care se fac în localitatea unde

unitatea își are sediul, până la cuantumul nevoilor pe 3 zile, cu obligația de a

justifica avansul în termen de cel mult 4 zile lucrătoare de la primirea lui, exclusiv

ziua primirii.”

Conform art. 33 și

art. 34 din același act normativ: „Evidenta avansurilor acordate și urmărirea justificării

lor la termenele stabilite se efectuează în cadrul compartimentului financiar-contabil

al unităților”, respectiv „Titularul de avans este obligat ca, în termenele stabilite

pentru justificarea avansului, să întocmească și sa depună, la compartimentul financiar-contabil

al unității care i-a acordat avansul, decontul de cheltuieli în care înscrie toate

documentele justificative și le anexează la acesta. Compartimentul financiar-contabil

are obligația sa menționeze pe decont data primirii, care se consideră data justificării

avansului.”

De asemenea, potrivit

art. 35 și art. 36 din aceeași reglementare normativă: „La primirea decontului de

cheltuieli, compartimentul financiar-contabil verifică legalitatea documentelor

justificative anexate la decont, concordanta lor cu natura și destinația cheltuielilor

pentru care s-a acordat avansul și respectarea termenului de justificare”, respectiv

„În cazul în care titularii de avansuri întocmesc și prezintă deconturi incomplete

sau anexează la acestea documente nevalabile, avansurile se consideră justificate

numai cu valoarea documentelor valabile”.

În opinia primei instanțe,

nici una din aceste rigori nu a fost respectată de către reclamant, aspect pe care

acesta nici nu l-a contestat.

Cu toate acestea, reclamantul

a justificat o atare procedură prin necesitatea eficientizării procedurii de lucru,

prin decontarea avansurilor pentru mărci poștale pe baza „borderourilor” pentru

corespondență.

Instanța a reținut, însă,

că argumentele mai sus arătate nu pot constitui justificări pentru nesocotirea dispozițiilor

legale incidente, motiv pentru care sunt legale aspectele menționate de Curtea de

Conturi la punctul 6 al deciziei contestate.

VII. Neîntocmirea normelor

de evaluare a performanțelor profesionale individuale și de aplicare a criteriilor

de stabilire a salariilor de bază între limite.

Prin H.G. nr. 749/1998

a fost aprobată Metodologia pentru stabilirea normelor de evaluare a performanțelor

profesionale individuale și de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor

de bază între limite.

Reclamantul nu a contestat

încălcarea acestei prevederi legale, dar a apreciat că ar fi fost inutilă, în condițiile

în care „datorită nivelului de profesionalism solicitat de angajator ocupanților

acestor posturi, acestea au fost cotate la nivel de cerințe maxime, astfel încât

în condițiile în care punctajul obținut la concurs era corespunzător să se poată

acorda nivelul maxim al salariului prevăzut de lege”.

Instanța de fond a arătat

că susținerile reclamantului referitoare la stabilirea salariilor de bază individuale,

la angajare, pe baza calificativelor obținute își au temeiul în hotărârea mai sus

menționată; ceea ce a rămas, însă, neacoperit, datorită neîndeplinirii obligației

reținută la punctul 7 din decizie, este perioada ulterioară, mai exact evaluarea

performanțelor în funcție, în vederea „furnizării elementelor necesare stabilirii

salariului de bază individual între limite, în funcție de performanțele profesionale

ale angajatului”, pe parcursul exercitării funcției.

Potrivit art. 4 alin.

(2) din Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în

sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate

publică: „Stabilirea salariilor de bază individuale se face potrivit normelor de

evaluare a performanței individuale.”

Acest text a fost reluat

și în art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 749/1998: „Stabilirea salariilor de bază individuale,

între limite, se face pe baza rezultatelor evaluării performanțelor profesionale

ale angajatului, în raport cu cerințele postului”.

Judecătorul fondului a

precizat faptul că, pe parcursul exercitării funcției, salariul de bază nu rămânea

același în mod necesar, conform acestei reglementări, în vigoare în perioada de

referință; acest salariu, potrivit art. 13 din lege, „se reevaluează anual de către

angajator, cu respectarea limitelor prevăzute pentru gradul profesional sau treapta

profesională în care acesta este încadrat”. De asemenea, potrivit art. 14 alin.

(2) din lege: „Indemnizația de conducere poate fi reevaluată anual, în raport cu

rezultatele obținute de structura condusă în realizarea obiectivelor, programelor

și proiectelor, după aprobarea bugetului instituției publice respective”.

Prin urmare, instanța

a concluzionat în sensul că susținerile reclamantului cu privire la faptul că, la

angajare, „punctajul obținut la concurs era corespunzător să se poată acorda nivelul

maxim al salariului prevăzut de lege” nu sunt de natură a înlătura justețea imputării

adusă de echipa de audit, evaluarea anuală a performanței efective a angajaților

constituind un reper pentru stabilirea salariilor de bază între limite.

Prin urmare, instanța

a constatat că și punctul 7 al deciziei contestate este legal întocmit.

reclamantul Secretariatul General al Guvernului

În recursul său, reclamantul

a solicitat casarea în parte a sentinței, în ceea ce privește anularea pct. 5 din

decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009 și din încheierea nr. 9 din 05 noiembrie 2009

ambele emise de Curtea de Conturi.

În motivarea căii extraordinare

de atac, încadrabilă în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul

a susținut faptul că sentința contestată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită

a legii.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs a fost formulată de către recurent următoarea critică de nelegalitate

cu privire la hotărârea judecătorească atacată:

Prima instanță a făcut

confuzie între operațiunile reprezentând ajutoare acordate de diverse persoane fizice

și juridice pentru sinistrați și operațiunile de încasări și plăți ale instituțiilor

publice, reglementate în Legea nr. 500/2002.

Sumele colectate de Secretariatul

General al Guvernului în conturi bancare, reprezentând contribuții umanitare pentru

ajutorarea comunităților locale sau familiilor greu încercate de calamitățile naturale

nu fac parte din categoria fondurilor publice.

În speța de față, în mod

greșit judecătorul fondului a reținut că sunt aplicabile prevederile H.G. nr. 405/2007.

Problema aflată în discuție este cea a naturii juridice a fondurilor constituite

cu titlu de donații și sponsorizări, care este diferită de cea a fondurilor publice,

aceste sume nefiind destinate activității proprii ale ordonatorului principal de

credite.

Ca atare, nu poate fi

vorba despre o abatere de la prevederile Legii nr. 500/2002.

pârâta Curtea de Conturi a României

În recursul său, pârâta

a solicitat modificarea în parte a sentinței atacate, în sensul respingerii în totalitate

a acțiunii ca neîntemeiată.

Criticile de nelegalitate

ale hotărârii contestate au fost prezentate în memoriul de recurs aflat la dosar.

Apărările formulate de

intimata Curtea de Conturi a României.

Intimata nu a formulat

întâmpinare, dar în concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea recursului

formulat de partea adversă ca nefondat.

Considerentele Înaltei

Curți asupra recursurilor

Recursul declarat de pârâta

Curtea de Conturi a României este tardiv: sentința atacată a fost comunicată părții

la data de 18 mai 2012 (conform dovezii de comunicare aflată la dosar fond), iar

calea de atac extraordinară a fost promovată la data de 05 decembrie 2012, cu depășirea

termenului de 15 zile de la comunicarea hotărârii, reglementat de art. 301 C.

proc. civ.

atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul Secretariatul General al

Guvernului și a apărărilor cuprinse în notele scrise, dar și din oficiu, în baza

art. 304

1

C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază

că recursul este fondat în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse

în continuare.

La pct. 5 din decizia

nr. 4 din 29 septembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi s-au reținut:

„Nederularea prin conturi

deschise la Trezoreria Statului a operațiunilor aferente fondului constituit cu

titlu donații și sponsorizări, destinate populației afectate de calamități naturale;

neurmărirea utilizării sumelor pe destinații sau a sumelor rămase neutilizate.”

În concret, pe acest aspect

s-a arătat faptul că recurentul Secretariatul General al Guvernului a gestionat,

pe parcursul mai multor ani, fonduri din donații și sponsorizări destinate populației

afectate de calamități naturale, astfel:

- s-au încasat sumele

într-un cont de disponibilități în RON deschis la Banca C.;

- evidența acestui cont

s-a ținut extrabugetar, numai în conturi bilanțiere;

- Secretariatul General

al Guvernului nu a urmărit dacă sumele plătite din acest cont către prefecturi și

primării au fost utilizate în totalitate și pe destinațiile prevăzute.

Pe cale de consecință,

emitentul actului administrativ aflat în discuție a concluzionat în sensul că nu

au fost respectate prevederile Ordinului Ministrului pentru Coordonarea Secretariatului

General al Guvernului nr. 924 din 23 decembrie 2003 pentru aprobarea Normelor metodologice

specifice privind organizarea și exercitarea controlului financiar preventiv propriu,

în Anexă, la operațiuni tip C. Ordonanțarea cheltuielilor, pct. 7 „dacă cheltuielile

respectă destinațiile stabilite de transmițători", având ca acte justificative

„documentele care atestă livrarea produselor, prestarea serviciilor sau execuția

lucrărilor".

Ca atare, derularea operațiunilor

între instituții publice prin Banca C. s-a făcut cu încălcarea prevederilor

art. 70 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Această soluție a fost

menținută și prin încheierea nr. 9 din 05 noiembrie 2009 emisă de Curtea de Conturi

a României - Departamentul IV.

Prima instanță a considerat

că cele două acte administrative contestate în cauză sunt legale pe acest aspect,

pentru considerentele prezentate la pct. 1.2. din prezenta decizie.

Înalta Curte apreciază

că soluția adoptată cu privire la această măsură este nelegală, fiind incident motivul

de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Astfel, conform art. 1

alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice:

„(2) Dispozițiile prezentei

legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării și raportării:

a) bugetului de stat;

b) bugetului asigurărilor

sociale de stat;

c) bugetelor fondurilor

speciale;

d) bugetului trezoreriei

statului;

e) bugetelor instituțiilor

publice autonome;

f) bugetelor instituțiilor

publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor

sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz;

g) bugetelor instituțiilor

publice finanțate integral din venituri proprii;

h) bugetului fondurilor

provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare,

dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice;

i) bugetului fondurilor

externe nerambursabile.”

Potrivit art. 2 pct. 8

din aceeași lege, cheltuielile bugetare reprezintă „sumele aprobate în bugetele

prevăzute la art. 1 alin. (2), în limitele și potrivit destinațiilor stabilite prin

bugetele respective.”

De asemenea, art. 63

alin. (1) din legea aflată în discuție prevede că instituțiile publice pot folosi,

pentru desfășurarea activității lor, bunuri materiale și fonduri bănești primite

de la persoanele juridice și fizice, sub formă de donații și sponsorizări, cu respectarea

dispozițiilor legale.

Sumele din donații destinate

populației afectate de calamități naturale nu intră sub incidența prevederilor Legii

nr. 500/2002, deoarece nu sunt fonduri publice, în condițiile în care nu sunt destinate

activității proprii ale ordonatorului principal de credite.

Pe cale de consecință,

în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) -

(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, modificată, va admite recursul formulat de reclamantul Secretariatul

General al Guvernului, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va anula

pct. 5 din decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009 și din încheierea nr. 9 din 05

noiembrie 2009 ambele emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV.

Totodată, Înalta Curte

va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României ca tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de reclamantul Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinței civile

nr. 3135 din 30 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că anulează pct. 5 din decizia nr. 4 din 29 septembrie 2009 emisă

de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV și din încheierea nr. 9 din 5

noiembrie 2009, în ceea ce privește neregulile constatate în activitatea financiar-contabilă

pe linia gestionării veniturilor și cheltuielilor din fondul constituit cu titlu

de donații și sponsorizări.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de

Conturi a României împotriva aceleiași sentințe, ca tardiv declarat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 21 iunie

2013.